税收征管现状、问题及对策.doc

税收征管现状、问题及对策摘要：税收新征管模式运行以来，我国的税收征管状况发生了很大变化，征管质量和效率都有了很大的提高。但是随着我国经济社会发展，税收征管、监督、管理方面一些问题也暴露出来，建立新型税收管理体制和征管模式，不断提高税务部门专业化管理、规范化执法和程序化服务水平势在必行。本文结合工作实际，提出了完善“以信息化为支撑、以征、管、查专业化分工体制为保障，集中征收核算、专业管理、重点稽查”征管机制的工作思路，通过建立税收执法保障体系，信息化的税收管理系统，专业化制衡的税收征管体系，以机制考核为主、事后考核为辅的考核监督体系，全方位的纳税服务体系，以人为本的柔性管理体系等六大体系，解决税收征管过程中存在的深层次问题，实现税收征管制度的便利、规范、科学、高效。关键词：税收征管；问题与对策；制度创新当前，随着社会主义市场经济的发展和改革的深入，加强税收征管，推进依法治税进程显得尤为重要。特别是面对经济全球化和中国加入世贸组织给我国税收征管改革带来的机遇和挑战，如何抓住机遇，应对挑战，趋利弊害，推动税收征管改革和依法治税进程是摆在我们面前一项艰巨而又重要的课题。本文就是想通过对税收征管现状的分析，提出一些有针对性的建议和对策，旨在探讨一个与社会主义市场经济发展相适应，符合世贸规则，与国际接轨的现代化税收征管新格局，以供参考。一、我国现行税收征管模式的现状税收征管作为一个全球性的课题，倍受世界各国政府的重视。有人说：征管永远落后于时代，因为税务机关只有在充分研究社会经济现状的前提下，才能拿出详细的税收征管方案。而这时社会又已经高速前进了，所以进行税收征管改革是税务机关永恒不变的任务。建国以来，我国税收征管随着各个时期税制结构的变化，进行了一系列的改革和转换。从1988年实行“征管、检查两分离”和“征收、管理、检查三分离”到“两步走，三结合”等模式的推行，虽然取得了一定成果，但直到20世纪90年代中期，我国仍没有建立一种能够适应市场经济需要的，全新的税收征管模式。到1996年初，国家税务总局提出了“以纳税申报和优化服务为基础，计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管模式，就是要建立“一个制度，四个体系”。一个制度，既建立纳税人自行申报纳税制度；四个体系，既服务、监控、稽查和组织体系。这一征管模式划清了税收征管双方的权利与责任；推动了纳税人服务体系的建设；加快了税收管理手段的现代化；在具体操作方式上实现了由分散型、粗放型管理模式向集约型、规范型管理模式的转变；由传统手工操作向以计算机为标志的现代化征管的转变；由上门征收方式向自行申报、集中纳税方式的转变；由专管员“保姆式”管理向专业化和社会中介服务机构相结合管理的转变。特别是1997年初，国务院办公厅转发国家税务总局关于深化征管改革的工作方案的出台，全国税务系统的税收征管取得了历史性进步，主要表现在：一是在经济增长的基础上，税收征管能力和质量大幅度提高；税收收入持续快速增长。二是实现由传统的专管员管户制度向管事制的转换，基本上形成了纳税人主动申报纳税的征管新格局。三是税务系统的信息化建设取得了较快发展，税收征管和行政管理的各项工作开始实现信息化，有效地规范了行政行为，提高了征管效率，也为进一步深化征管改革奠定了坚实的基础。四是普遍建立了办税服务厅。使税务登记、纳税申报、税务咨询、发票领购、举报投诉等纳税事务一次集中完成，实现了由分散纳税到集中征收的转变，方便了纳税人，提高了税收服务水平二、我国现行税收征管模式存在的主要问题目前，税务机关普通采用的是“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收管理模式，这一模式实现了由传统的粗放型征收管理向现代化集中征收、重点稽查的集约型税收管理转变，对于提高征管质量和行政效率，理顺和规范征纳双方的关系，推进依法治税和税收征管现代化发挥了重要的作用。但受社会环境、经济环境、法制环境和技术条件等诸多方面因素的影响和制约，现代税收征管模式在运行中暴露出一些问题。主要表现在：税收监控方面的问题漏征漏管户大量存在。新的税收征管模式运行以来，取消了专管员管户制，相应的岗位职责、人员配置不到位，造成管户与管事相脱节，只管事不管户或管户不落实，一些基础资料建立不全，企业生产经营情况反馈不上来，给纳税意识淡薄的纳税人以可乘之机。以河北省廊坊市为例，据2002年对漏征漏管户清查情况统计，共清查出各种经济类型漏征漏管户3035户，查补税款3886.8万元。其中，个体工商户漏征漏管户最为严重，漏征率达到20%以上，造成税款的大量流失。税源管理乏力。新征管模式本身强化了征收与稽查的职能，却弱化了管理职能，使管理处于被动应付的局面，忽视了管理所具有的其他环节无法代替的功能：动态性，在征管过程中能随时发现问题；主动性，便于深入征管一线掌握一手资料；连续性，管理贯穿于征管全过程，最能够反映税收征管整体工作情况。另外，新模式运行后过分强调服务大厅作业，造成对征管企业动态情况和静态情况掌握的及时性和全面性不够，导致对企业申报纳税相关数据失真，企业长期零负申报，异常低税负申报时有发生。税务稽查监控力度不够。税务稽查在征管模式中起着重中之重的作用，是控制偷逃税的最后一道防线，然而在实际运行中显得乏力。表现为：一是稽查执法刚性不够，查补率、入库率、处罚率偏低。2000年，河北省廊坊市地税局稽查分局对8298户企业进行了检查，应纳税额12198万元，应补税款4921万元，而罚款仅占1.5%，对偷逃税违法行为没有起到威慑作用。二是税务选案的面窄，检查的深度和广度不够。从2000年税务检查看，检查的户数仅占纳税户数的14%，使一些纳税人产生侥幸心理。特别是对小规模纳税人和零散税源的检查面更为有限，大大削弱了税务稽查的监控力度。三是税务稽查力量不足，目前稽查人员占税务机关的总人数的30%左右，距离40%以上的目标还有一定距离。另外，稽查人员业务水平较低，稽查手段相对落后，也直接影响了稽查的效果。税收征管方面的问题征管模式比较单一。税收征管模式的确立要因地制宜，要区分农村和城市，区分不同的税源而实行不同的模式。如对零星分散的税源，实行相对固定管理的方法效果就会明显一些。因此，在税收征管模式迈向与国际惯例接轨的过程中，必须结合各地经济发展的基本情况，不断对征管模式进行完善和补充。没有形成良好的税收征管环境。全社会还没有形成都来关心税收，捍卫税收的环境，政府部门之间信息传递、共享的机制尚未形成和理顺，税务部门对税源的监控也处于一种乏力状态。税收信息化水平方面的问题。利用计算机和网络进行税收管理是实现税收管理现代化的根本方向。但是目前由于软件开发、网络建设和人员素质等多方面的原因，税收信息化建设仍然没有跟上税收形势发展的需要，税收信息的采集、传递、共享、管理和监控的机制尚未完全建立和理顺。计算机的应用受到了很大的限制，大量的计算机硬件资源被闲置和浪费，发挥不了应有的作用，主要表现在局域网还未完全建成，广域网建设尚未开展，各地建成的城域网速率较低，没有达到数据在网上的高速传递和资源共享的要求。税典软件虽然不断完善和升级，但征管软件基本是按现行税收征管体制设计，模拟手工操作程序开发，功能不全，兼容性差，没有电子申报纳税、电子查询服务，税源分析监控、网络服务、自动考核等管理功能；与稽查管理软件、税种调查测算、征管考核等管理软件不兼容，受网络条件的限制征管各环节数据信息共享水平低，容易出现重复劳动和数字搬家现象。现行硬件设备的数量和档次远远不能满足信息化建设的要求。相当一部分基层税务所还没有配备计算机，已有的计算机层次低，功能弱，利用率低，还不能完全依托计算机代替手工征管。没有推行电话、网上、传真等多种快捷方便的电子申报纳税方式，没有实现信息共享的银税一体化申报纳税，没有建成与工商、企业、银行、金库等部门的信息网。一些税务干部整体素质与信息化要求还存在一定的差距，各层次均缺乏计算机专业人员、不懂网络技术，没有接受过系统技能培训，影响了征管信息化进程。税源配置方面的问题税务部门内部对税源管辖配置不合理。在全国个别地方税收征管依然按照“条” “块”管理相结合的形式划分的，这种分工是在计划经济体制下产生的，适应了当时征管工作的需要，保证了财政收入的稳定，而随着市场经济进一步成熟，新的征管模式的建立以及企业开业、歇业、停业、重组、兼并、破产等情况频繁发生，企业经济性质、生产规模、经营形式和分配方式不断发生变化，这种非属地征收，对一个企业几个税务分局分别征管的方式显然不适应新形势发展的需要。区内注册、区外经营问题严重。近几年，一些企业特别是私营企业为了享受“区”的待遇，纷纷舍近求远到“三区”（开发区、保税区、新技术园区）注册落户，而实际经营都是在市区，由于“三区”离市区较远，客观上造成对企业管理跟不上，再加上一些政策执行不严谨，造成同行业的企业竞争有失公平。税制与法制方面的问题税制的缺陷制约了税收征管改革的过程。一是税种配置欠佳。一些该开征的税至今尚未开征，如财产税、遗产税和赠予税，证券交易税等。二是税制设计的内在矛盾。如增值税，不尽完善的链条抵扣关系无形中加大了征管控制难度。又如个人所得税，是以个人取得的所得为征税对象，采取分项所得税制，分别适用不同的税率，其中对稿酬所得适用税率为20%，同时按应纳税额减征30%；对劳务报酬所得适用税率为20%，实行加成征收，这种过于复杂的税制设计，不仅造成各项所得的税收负担差异，而且给纳税意识淡薄的纳税人偷逃税以可乘之机。税收优惠政策混乱，成为偷逃税现象滋生的土壤。合理有度的利用税收优惠是国家有效发挥税收调节作用的一个重要手段，然而，税收优惠的过多、过滥则削弱了其正面效应的发挥。1994年税制改革后，曾大力清理整顿减免税，取得了很大的成效；1998年-2000年财政部也相继出台了清理整顿税收优惠政策的有关通知，但效果甚微，到目前为止各地仍存在着多方面的优惠，如区域性开发引导性优惠，高新技术产业阶段性优惠，各级各类开发区的减免政策、特定所有制政策优惠等。这种过多优惠极易造成企业利用易地注册，定期再注册和假挂靠等形式的避税，严重地侵蚀了国家税收，损害了我国税法的严肃性。税收执法和司法水平不高，使税收征管工作难以深入。目前，我国现行税法中大部分为未经全国人大及常委会正式立法，存在很大随意性，这导致对税法理解和税收执法的偏差。在执法方面刚性不强，科学严密的征管制度，配套措施尚未健全。另外，司法保障制度在征管改革中显得滞后。目前，税务机关对税收犯罪等活动没有独立的侦查、检察、审判等权利，税务司法活动基本上 依靠专业性的公、检、法、司机关执行，对一些税务犯罪行为未能及时惩治。从而在一定程度上放纵了纳税人不依法申报纳税和偷逃税行为，影响了税收征管模式的运行质量。税收法制建设仍不够完善。税收立法层次仍然偏低，税收法制体系还不能适应我国加入wto的形势需要，税收征管各项配套措施还不够健全，依法治税任重而道远。三、强化税收征管的途径和对策税收征管是一项复杂的系统工程，进行改革就是要根据税收实践的发展和经济形势的变化，针对税收征管工作中存在的管理弱化、税收监控乏力、信息化建设滞后、执法不严、成本高效率低、重点企业涉税信息掌握不足、偷逃税问题仍大量存在等问题，逐步建立起“以信息化为支撑、以征、管、查专业化分工体制为保障，集中征收核算、专业管理、重点稽查”的新型税收管理体制和征管模式，从而不断提高税务部门专业化管理水平，规范执法水平和优质服务水平。完善税法，建立税收执法保障体系，实现征收执法行为由人治向法制的转变。现阶段，应着手抓好以下两方面工作，第一，加快我国税收立法进程，提高税收法律层次和强制性。同时，亟需颁布一部税收基本法，将宪法中关于公民的纳税义务原则具体化，并为各税种实体法的制定提供立法依据 ，使税收的整体行为做到有法可依、有章可循。第二，建立健全税收司法的保障体系，增强税务部门的执法刚性。大多数西方国家税务机构都有独立的司法体系，而我国这方面显得滞后。随着征管改革的不断深入，涉及税收的案件会越来越多，因此，迫切需要建立包括税务警察、税务法庭在内的税收司法体系，使税务部门能独立行使行政权和法律权，真正赋予税务部门搜查、扣押、没收、拍卖、查封、冻结银行存款等必要的执法权力。依法查处偷逃抗税等重大案件及少数税务人员贪污、渎职等犯罪行为，维护税法尊严和征税工作中的治安秩序，保护税务干部依法执行公务。运用法律手段强化税收行政管理，及时、准确、高效地进行涉税案件的诉讼和处理。依靠现代信息技术支持，建立信息化的税收管理系统，实现征管手段由手工操作型向计算机网络监控型转变。充分利用信息技术，广泛普及计算机管理，实现税收征管的高度信息化，共享化，是提高税收征管质量和效率的基础条件。当前税收信息化建设的总体目标是“一个网络，一个平台，四个系统”，即建立一个基于统一规范的应用系统平台，依托税务系统计算机网络，以中心城市为信息采集点，以国家、省、市三级税务系统数据处理中心为基础，功能覆盖各级税务机关行政管理，税收业务，决策支持，外部信息应用等所有职能的功能齐全、协调高效、信息共享、监控严密、安全稳定的税收征管信息系统。为此，当前应着重抓好以下几项工作：一是加快基础设施建设，要尽快建成覆盖市、县、乡三级的计算机宽带广域网，使计算机信息化处理基本涵盖税收行政管理和税收征收管理业务的各个方面，通过数据分散采集、集中存储处理、多方利用，实现以计算机网络为依托的集中征收、一级稽查、属地管理。要推行多种申报和多元化纳税方式，如采取电子申报、邮寄申报、刷卡申报、电话申报等多种形式的申报方式，也可以采取纳税人自核自缴或中介代理纳税方式，最大限度地方便纳税人。要充分发挥网络管理优势，逐步建立和完善与金融、财政、邮政、电信等部门的联网体系，积极推行税银一体化的征收方式，提高工作效率和服务质量。二是要按照统一规划和统一管理的原则，加快税收管理软件的开发和推广工作。当前应加快“中国税收征管信息”系统（ctais）的推广应用工作，并将ctais软件与正在实施的“增值税计算机防伪税控”系统（金税工程）有机结合，加快信息化建设的步伐。三是要充分利用好现有信息技术资源，以求发挥最大效能。要按照信息采集、审核、加工、应用的内在要求，搞好对现有征管软件的利用和网络运行程序的维护，盘活散置于征管一线的大量信息流，与业务流进行有机结合，通过信息预警、监控、协调等系统 的建立，实现信息共享，提升信息处理效率和质量，实行信息化对税收执法的自动监控和自动考核，借助“机器管人“，实现规范执法。重组征管机构，明确职能分工，建立专业化制衡的税收征管体系，实现征管机构从全职能型向权力制衡型转变。一是按照专业化管理要求和专业化职能不交叉的原则，将征收管理的各项工作划分为征收职能、管理职能和检查职能。征收机构主要是税源控制、税款征收和纳税服务。管理机构主要是纳税管理、发票管理、征管处罚。检查机构主要是税务稽查、行政处罚、税收保全和强制执行。通过征管业务重组，实行专业化管理，分解、制约执法权力，减少执法主体。二是考虑分别设立高度专业性的征收、管理、稽查机构，在城区内推行集中式的税款征收，通过大幅度提高集中征收程度和数据信息的高度集中，进一步规范征收入库行为。建立市一级稽查的“选案、稽查、审理、执行”四分离的稽查模式，对各基层的单位稽查机构进行重新整合，适当减并，直接由市一级稽查局进行管理，通过稽查机构内的权利上收，机构重组和机构外的职能监控，分解稽查执法权力，强化对征管工作的监督，变“收入型”稽查为“执法型”稽查。管理机构一律按属地原则设立，所有纳税人一律按属地进行管理，在信息化建设的支持下，最大限度地减并机构数量。三是强化机构间的协调作用，把征收、管理、稽查职能在“机构间分离”和“机构内分离”有机结合起来，形成相互制约、相互监督、相互促进的制衡机制，提高征管效率，解决“疏于管理、淡化责任”的问题。以推行执法岗位责任制为核心，建立以机制考核为主、事后考核为辅的考核监督体系，实现监督方式从“人管人”到“机器管人”的转变。通过全面推行税收执法责任制，进一步分解岗位职责，明确执法责任，规范工作程序，理顺执法关系，开展评议制度考核，严格过错追究，规范税收执法行为，加强税收执法监督，全面提高税收执法水平，促进税收工作法制化，规范化，科学化，制度化，保证新一轮征管改革和科学有效的税收征管机制的顺利运行，实现执法行为全面规范，执法监督严密有力，执法保障明显改善，队伍建设明显提高的依法治税总体目标。通过加强对税收行政执法权和税收行政管理权的监督，运行信息系统提供的各种工具与功能，实现各项征管质量考核指标自动化生成，强化内外部监督制约机制，形成上下贯通的面向社会开放的监督体系，预防和惩戒相结合，杜绝执法中的随意性。同时，以集中的公共信息处理平台为依托，充分利用税收征管信息和纳税人的财务信息，形成征、纳一体化税源监控运行体系，加强对税源的监控管理，通过高度的信息共享和数据集约处理，打破传统的时间、空间上的界限，实现征管信息的高度共享和快速传递，提高税源监控能力。整合办税流程，建立全方位的纳税服务体系，实现由被动分散的服务向主动的“一站式”服务转变。实施税收征管改革必须把优化服务作为改革的重要目标，处理好制衡与效率的关系。按照方便纳税原则，在容易出问题的环节，以制衡为主，兼顾效率；在不易出问题的细节上，以方便纳税人，提高效率为主，兼顾制衡。要避免给纳税人造成办税门槛多，程序繁琐，效率不高的现象。一是要整合办税流程，实现“进一个门，办全部事”。把需要纳税人上门办理的业务进行整合，在不失制衡功能前提下，把部分交叉业务直接划归一个专业局办理。因相互制衡要求不能在一个专业局办理的纳税业务，明确工作流程，充分利用网络技术，实行内部限时传递资料的方式加以解决，使纳税人只进办税服务厅办理涉税事宜。二是要简化办税程序，减少申报审批。取消办理各种认定程序中重复报送的资料，减少申报过程中不必要的附报资料。三是要建立健全优化纳税服务机制。征收系统以办税服务厅为载体，实行首问负责制和承诺服务、限时服务等。同时推行增值税办税“一窗式”管理。管理和稽查系统严格规范执法，提高工作效率，找准执法与服务的最佳结合点。扩大服务空间，实行上门服务。四是为纳税人提供全方位的网络化服务。通过外联网向纳税人提供政务公开，政策公告发布，文明办税“八公开”制度，办税承诺、办税指南等服务。将部分业务搬上互联网，如将登记、认定类部分文书的标准格式放在网上，纳税人可自行从网上下载，实现网上受理登记、认定申请、涉税案件举报和投诉等。另外，建立纳税人信誉制和纳税服务规范及服务质量考核评价体系，促进纳税人自觉履行纳税义务，在农村要根据农村税源的特点，找准方便纳税和降低税收成本的原则，充分利用银行、邮电部门已有的信息网络资源，对零散税源采取简易征收办法，并建立协税护税网络，积极推进综合改革。深化税务文化建设，建立以人为本的柔性管理体系，实现从控制式的队伍管理向以人为本、“开发式”的队伍管理转变。只有与时俱进，不断吸收新的管理理念，才能使新时期税务队伍建设有所创新。在专业局不