分散抑或合并――论食品安全监管机构的设置

1 / 48 分散抑或合并 论食品安全监管机构的设置 高秦伟 * 一、引言 近年来，美国食品安全事故层出不穷，根据美国联邦疾病控制中心的估计每年约有 9000人死亡， 3 千 3百万人次因此而引发疾病。 1在审视这些危险之后，政府官员与专家们认为美国国家食品安全监管体系呈现出 诸候割据 式的结构，系监管不力的主要原因。在美国，大约有 15 个联邦机构在 30多部法律之下各自展开工作。 2许多的官员与评论者纷纷建议将这些联邦机构整合成一个单一的食品安全监管机构，他们的建议自食品与药品管理局（ the Food and Drug Administration, FDA）和美国农业部（ the United States Department of Agriculture, USDA）分立时就已经存在并延续至今。 3特别是进入到 21世纪以来，尤其是在世界其他国家开始统一整合食品安全监管机构的背景之下，许多学者认为联邦政府更应该采取行动将分散的机构予以合并。 4 当食品安全出现危机时，公众从来没有像现在这样急需对安全的确认。准确地说，当前的规制结构阻碍了有效的行动。因为很少有一个独立的机关拥有完全的管辖权从而应对食品安全领域出现的重 大问题 公众经常面对2 / 48 的是冗长的延误，重叠的官僚体系，如此这般将协作回应的企图一一击破。 5 不过也有学者认为解决食品安全问题不在于机构的合并，而且合并的成本偏高，可以考虑加强权力与资金支持。 6那么究竟问题的关键是什么，食品监管的机构如何设置，如何监管，面对同样问题的中国又如何改进，将是本文要展开讨论的。文章主体分为五个部分，首先探讨美国食品安全监管机构的发展演进，其次指出美国现行食品安全监管体系的弊端，再次阐述合并的建议及其相关分析，第四部分介绍主要西方国家关于食品安全监管机构合并的经验，第五部分探 讨中国问题及借鉴。另外，食品安全问题一般可以从两个层面去理解：一是指 food security，即食物供给中的安全问题，主要是因故意在食品供给过程中添加有毒物质而引起的（如恐怖活动等）；另一个是指 food safety，即因无意识行为、可能是较差的卫生环境、操作水平不足或者监管疏忽等而引起的食品污染。 7本文则主要探讨后者，但有时也兼顾前者。 二、美国联邦食品安全监管机构的发展演进 美国联邦食品安全监管体系开始运作于 1906 年的纯食品与药品法（ the Pure Food and Drugs Act） 8及 1907年的联邦肉类产品检验法（ the Federal Meat Inspection Act）。 9这两部法律分别由化学局（ the Bureau of Chemistry）与动物产业局（ the Bureau of Animal Industry）3 / 48 执行。 10化学局是由农业部管理的局，当时的主要任务是监管美国国内的食品生产者。化学局的工作较为突出，激发了公众对错贴标签、掺假食品的关注，当时的局长（ Harvey Wiley 博士）要求对相关的食品进行严格规制。后来该局更名为食品、药品与农药管理 局（ the Food, Drug, and Insecticide Administration, FDIA）， 1930 年又更名为食品与药品管理局。 11 新政时期，罗斯福总统考虑到农业部（主要目的在于促进农业发展，建立于 1862 年）与 FDA 关注目标并不相同的特点，将 FDA从 USDA 中分立出来。当时依据是的是著名的食品、药品与化装品法，该不扩大了 FDA 在食品监管方面的权力，如授权其可以检查工厂、对无法避免的有毒物设置安全标准、建立质量标准等，还要求制造商要贴有食品成份的标签。 121953 年， FDA 又转由卫生、教育与福利部（ the Department of Health, Education, and Welfare, HEW）管理， 131980 年 HEW被卫生与福利部（ the Department of Health and Human Services, HHS）替代，至今 FDA仍是 HHS的一部分。 其 他 的 机 构 有 环 境 保 护 署 （ the Environmental Protection Agency, EPA），负责杀虫剂规制及其残留标准的设置。财政部（ the Department of the Treasury）一直4 / 48 保留有对酒类产品标签的规制权力，尽管 FDA 长期试图将此项权力收归自己的管辖权之内。 14 USDA 的职责在于通过检查屠宰厂确保肉类与家禽的质量，同时还对鸡蛋、牛奶与家禽产品进行分级。 FDA 确保所有食品的质量。而 HHS 系疾病控制与预防的主管机构，对调查因食物引起的疾病负有责任。另外，食物的供应则由商务部（ the Department of Commerce）下属的国家海产渔业司（主要规制海鲜类产品）规制；国土安全部（ the Department of Homeland Security）负责协调行政机关阻止有预谋的污染；联邦贸易委员会（ the Federal Trade Commission）对虚假的食品广告予以规制。 此外，大约有 3000 多州政府与地方政府也参与到食品安全的监管之中来（主要是对超级市场与饭店的零售食品进行规制）， FDA 经常要培训州公务员，与州政府签订执行合同来展开食品检查计划。 FDA 还经常要制订一些示范法，推动州议会立法。 从以上的列举来看，主要的监管机构系由食品的类别进行的设计，可以达到特定食品由特定机关专司负责之状态。不利之处在于一种成品食物可能会由多家 机构规制，如比萨饼一般由 FDA 来监管，但是如果饼上的肉类超过 2%，就会由USDA来监管（依据联邦肉类检验法与家禽产品检验法 15）。不过鹿肉、鹌鹑肉及野鸡肉却由 FDA来监管。这从理论上很5 / 48 难解释清楚，因为美国食品安全监管体制的现状是自发形成的，而不是有序构建的。 行政机关 职责 美国农业部 食品安全与检验司 所有国内与进口的肉类、家禽以及加工处理的鸡蛋产品 动植物卫生检验司 保护美国农业资源（如动植物）的健康与价值 谷物检验、包装与牲畜围场管理局 建立谷物及相关产品的质量标 准、检验程序、市场交易规则 农业市场交易司 建立牛奶、水果、蔬菜、家畜、肉类、家禽、蛋类产品的质量与卫生标准 农业调查研究司 6 / 48 实施食品安全调查研究 经济调查研究司 提供对影响美国食品供应安全的经济问题进行分析 国家农业统计司 提供包括农业使用化学产品的数据以及相关的食品供应安全方面的统计数据 州际合作调查、培训与扩展服务司 支持开展食品安全调查研究、培训，以及开展在国立大学及相关的合作组织之间的项目 卫生与福利部 食品与药品管理局 除肉类、家禽、经加工的蛋类 产品以外的所有国内与进口食品 疾病控制与预防中心 保障国家公共卫生，包括因食物引起的疾病的监管 商务部 7 / 48 国家海产渔业司 对海鲜食品的安全与质量进行自发、付费式的检查 环境保护署 规制杀虫剂的使用，设置食品与动物饲料可以容忍的最大限度的残留度 财政部 酒精与烟草税务与贸易局 对涉及酒精饮料的生产、使用与销售进行执法 国土安全部 协调行政机关之间食品安全监管行为 联邦贸易委员会 禁止虚假的食品广告 资料来源：美国联邦总审计局（ General Accounting Office, GAO）。 8 / 48 表 1：美国联邦行政机关食品安全监管职责 三、美国联邦食品安全监管体制存在的弊端 美国联邦层面对于食品安全监管体制弊端的分析很多，最为全面也最为深刻的当属 GAO了， GAO就此问题发布过约 20余篇的报告，呼吁整合机构、消除弊端。根据 GAO 的统计，现行的监管机构每年的规制成本约为 10 亿美元，但联邦行政机关不能有效地使用它们的检查资源。基于每个行政机关规制方式的不同，检查的频率也不相同，因此有些食品与设备会受到过多的检查而有些则很少受到检查。对人们风险较小的 肉类、家禽类产品每天都会受到 USDA 的检查。而其他一些由 FDA监管的食品则基本上十年才会检查一次。 16食品加工设备有时还会受到其他机关的检查。对食品上化学残留物的监管分别由 FDA、 USDA与 EPA 三个机关来完成。结果，由于三个机关执行的标准并不一致，往往会使食品加工者不知所从。该机关认为美国联邦食品安全监管体制业已显露出三大弊端，第一，分割性（ fragmentation），即多个联邦政府机关拥有食品安全的监管职权。第二，不一致性（ inconsistency），即联邦立法以及联邦政府机关有关食品安全的监管 规定不一致；第三，重复性（ overlap），即食品监管机关的职权重叠，执法重复。 17下面逐一来分析。 （一）分割性 9 / 48 美国联邦食品安全监管机构的职能与管辖权是由法律与部门之间的协议确定的。美国农业部的食品安全与检验司负责监管肉类、家禽及加工鸡蛋制品的食品安全，而 FDA负责监管除以上食品之外的所有食品的安全，约占美国消费食品的 80%。虽然有法律上的明确界分，但对同一个企业生产的食品，往会发生来自这两个机构监督检查的情况。例如，对肉或家禽肉馅三明治食品的检查就特别有意思，暴露肉或家禽肉馅的三明治（ open-face meat or poultry sandwiches）由食品安全与检验司监管，而非暴露肉或家禽肉馅的三明治（ closed-face meat or poultry sandwiches）由 FDA 监管。另外根据 FDA的 XX年 2 月的记录，约有 2000多个食品生产加工单位接受了以上两个部门的重复检查，多个部门重复监督检查，致使监督资源浪费严重。再如美国对鸡蛋的监管也是十分复杂。鸡的饲养由 USDA 监管，而鸡在农场的生蛋则由 FDA 监管；壳蛋由 FDA 监管，而加工蛋则由 USDA 监管；壳蛋的运输由 FDA 与 USDA 共同监管，而蛋制品的运输则由FDA监管；还有鸡蛋的批发由 USDA与 FDA共管，而鸡蛋的零售则由 FDA监管。再如谷类，最为普通的农作物，就有好几个监管者。谷类认证标准的设定与执行由 USDA 下属的谷物检验、包装与牲畜围场管理局负责实施，农药残留物则由 EPA规制，并由 FDA执行，其转变成食品之后则由 FDA 来规制。18 10 / 48 （二）不一致性 对于食品化学残留物的监督分散于 FDA、 USDA 及 EPA。结果由于执行依据不同，处理标准也不相同。如对待鱼类时，FDA就要比 EPA的标准严格一些。美国有 30个州使用 EPA 的判断标准，而有 20 个州使用 FDA 的标准，那么一条鱼在这个州不安全时游到另一个州就可能是合格的。 19 （三）重复性 联邦行政机关不能有效地行使它们的检查资源。不同的行政机关对于食品以及相关设置的检查频率是不同的，对于食品的检验并不是基于卫生风险而是因为行政机关规制方式不同。对于肉类、家禽类加工厂的检查一般会由 FSIS 每天来实施，而其他的兔肉、鹿肉、北美鹑等加工厂的检查一般由 FDA至少十年才实施。而且有时食品公司会受到几个联邦行政机关的检查。 另外，行政机关的权力也不相同。从目前的情况来看， USDA的权力要大于 FDA。 USDA有权：（ 1）要求食品加工者进行登记以便随时检查；（ 2）对于跨州的食品工厂进行规制；（ 3）禁止使用可能导致食品污染的加工设备；（ 4）临时扣押任何可疑食品。而 FDA 则没有这些权力，经常无法切实监管食品加工。再如对进口食品的监管，美国农业部食品安全与检验司有权要求每一个出口国要表明其出口的肉类、家禽类食品符合美国的标准。 FDA 则没有权力要求出口国证明符合美国11 / 48 的标准，仅在通关时进行检查。 FDA 主要关注的是动物的饲料，当遇到肉类与家禽类食品加工者时，其工作人员仅对受污染的饲料进行检 查，而不关注吃了这些饲料的动物。美国农业部食品安全与检验司负责对肉类与家禽类加工者进行规制，并不把相关的信息告诉肉类与家禽的生产者。这样信息沟通便构成了问题。这些联邦机关在过去一直试图协调它们的行动、增强信息共享的程度，但效果似乎并不明显。不过 2002 年的生化恐怖处置与反应法则授权 FDA 了与 USDA 一些相同的权力。 20如 FDA现在也可以要求所有的加工者向它登记以便接受检查，生产商、加工厂、进口商等要保存相关的记录以便 FDA 确认某种食品的来源。但 FDA规制的食品大多仍然不需要上市的许可，USDA则需要。 21 四、美国联邦食品安全监管机构的合并建议 （一）相关的建议方案 针对上述体制的弊端，不少的机构纷纷献计献策。根据相关的统计，自 1949 2000年，这些方案约有 20余份之多，22此外还有大量的学术性方案。合并的声音是最为主要的观点，提出合并建议的不仅有国会的议案、总审计局（ GAO）的多份报告，也有国家科学院与国家公共服务委员会的专家报告。 23如 2001 年，两院联席会议提出了建立单一机构12 / 48 的建议。在 XX 年，两院又再次提出类似的议案，其主要的内容是对 USDA 与 FDA 的主要职责进行合并。总审计局 则在过去 25年间提供了 60份报告倡议机构合并。 24国家科学院在 1998 年提出建立单一的食品安全监管机构。 25其基本的思路大致为要求建立独立单一的食品安全监管机关，行政首长由总统提名、参议院批准。具体职权包括执行、监督所有的食品安全法律；开展为安全食品所需的基于科学的标准；协调食品安全科学研究与教育培训项目；将食品安全财政预算资源优先投放于最有可能减少食品引发的食源性疾病（ foodborne illness）；协调州与地方政府从而确保美国有效的食品监管。 26当然，不建立新的机关的思路也有，有些建议 方案则认为应将所有的食品安全监管职能交由USDA，有的则相反认为应交由 FDA。 27但总的来说，均是希望实现统一机关的监管。 特别需要指出的是这些合并建议并非是武断的，而是经过系统论证的。有的建议甚至提出了详细的计划，这与激进而简单合并机构的做法形成鲜明对比，说明进行机构调整并不是通过行政命令一次性就能够解决的，而是要体现出科学性来。以下简要介绍其中的一个建议。这一建议大致分为三部分：设计、立法与执法。 28首先，总统应建立一个由两党成员参加的食品安全改革委员会，用以设计法律与组织架构。委员会成员应包 括食品安全机构的领导、专家以及相关13 / 48 的利害人。委员会应该考虑前述几个机构提出的报告以及预防、责任、整合、风险评估性的资源分配等理念。 29其次，是进行立法。委员会在调研的基础，将现有的食品安全法修改为一个现代的、统一的法律。当然成功的立法需要大量的相关利害人的广泛参与。再次，是执行。一旦立法之后，总统应该制定一个五年过渡计划，从而保障立法的实施与新组织的组建与运作。 此外，虽然学界与实务界的多数认为解决联邦食品安全监管体系分裂割据的最有效的办法就是由单一的机关行使食品安全监管权力，但他们也认识到合并是 存在着相当大困难的。因此，在国会的表决之时、机关回应合并建议之时，任何人均持谨慎的态度而且表现出了一种对法制与行政管理科学的尊重。 （二）反对的意见 根据 GAO的调查，相关利害关系团体对合并的看法并不一致： 30其一，产业协会：代表们认为没有必要进行合并，但认为需要对现行的规制框架进行微调从而加强现存机关之间的沟通与协调。其二，食品加工企业：代表们认为合并可以提高效率，确保食品安全监管资源有效分配。职能重叠令人不解的与负担沉重的，有时 USDA 与 FDA 检验人员给工厂相反的指示。其三，学界与消费群体：学者 中的多数与消14 / 48 费群体对合并是支持的。其中一个群体认为职能分散不利于建立风险分析式的资源配置体系。 目前美国国内反对合并的意见可以归纳为以下几个方面： 第一，对自然形成的机关不能够随便撤销或合并。不考察美国联邦食品安全监管体系的历史，任何一个人都会提出建立单一机构的设想，但问题是现行体系存在了很长的时间，简单合并并不能解决一切问题。自 Hoover委员会 1949年就合并问题向杜鲁门总统提出建议以来，方案的具体内容并无任何实质性的变化，所以总统与国会仅仅也是 听 而不决。尽管 1998 年克林顿总统成立了一个咨询性 的食品安全委员会，但由于其并无任何实质性的权力，加上 FDA 与 USDA对合并反映并不热烈，所以方案仅仅是 建议 而未付诸实施。这些机关认为全并会削弱现行的工作机制与政策决定模式，且会伤害员工的士气。即使合并为一个机关，食品安全监管仍然是一个多机关的行动（ a multi-agency activity）， 食品不断生产，加工呈现地方化趋势，公共健康部门所关注的危险会层出不穷，许多的责任将会继续交由州与地方官员来承担。 31 第二，合并的成本是人们较为关注的一个问题。 32许多人认为新成立的机关可以降低成 本，使责任更加明确，避免产生执法空隙。但食品问题不是一个机关可以完全解决的，而且州与地方政府做了许多的工作，联邦层面并不是问题的15 / 48 关键；建立新机构的呼声持续了半个世纪，但每一次均以失败告终。不过，从世界的角度来看，尽管合并成本较高但确实带来了收益。在丹麦，合并的成本是一个行政机关的年预算的 21%。不过根据 GAO 的估计，美国的合并成本肯定要更高，因为这几个国家食品安全监管规模均要小于美国，而且这些国家均是高福利国家，人们对于食品安全也具有较高的期望，所以有时会不惜成本。而在美国，把 10 余个机构合并成一个，用以监 管 3亿多人口的食品安全，可能性较小。而且，合并的国家之中，也不是把所有的涉及食品安全监管的机构合并成一个，如加拿大是将三个机构合并成了二个，丹麦是将三个合并成了一个，荷兰是将两个合并成了一个，新西兰是将两个部合并成了一个准自治性的机关。所以，一些 学 者 认 为 强 调 跨 机 构 间 的 协 调 （ interagency coordination）或许比合并为一个机关更为有效。 33 第三，强化权力或许比合并更为有效。有学者分析，现有管辖权的界分令人迷惑且任意武断，同一个食品处理厂可能要同时受到 FDA、 USDA 甚至更多的行政 机关的检验与调查，重复行为造成行政成本增高、效率降低。但是值得注意的是这种重叠并不多见，可能将合并所需的资金用于弥补现在机关运作资金的不足更为合理。 34有时候食品可能需要经过多次检验才能合格，尽管多个机构会导致一个或多个机构不16 / 48 履行职责而依赖其他机构，会导致相对人无所适从，但重叠现象在美国并不多见还不足以对食品安全的监管产生明显的影响。管辖权或执法标准之间的冲突并不会本质性地对国家食品供应造成损害。 事实上，合理的不一致 检验与执法不同是基于食品安全的合理风险评估而产生的 这将是有效的与明智的，也被 GAO所建议。 35 从美国目前的情况来看， USDA 权力更强硬于 FDA，或许 USDA 监管的食品需要更高一级的安全保障。看来， FDA 主要是资金与权力不足的原因导致监管不力，而并不是体制分散造成的问题，也就是说监管不充分而不是不一致的问题。而合并的益处并非由合并本身引起，而是立法或监管理念发生了变化所引起的。 第四，立法改革也是一种有效的手段。反对改革的人认为，重新改组现行的体系不一定能提供更安全的食品，美国的食品供应是安全是，美国的食品安全体系仍是世界的模式。如果要改革的话，可能首先要解决的是立法的改革， 36制定全面的、统一的、以风险分析为基础的食品安全法（ comprehensive, uniform, risk based food safety legislation），立法的关键要素应包括以下几个方面： 1强制实行危害分析与关键控制点（ HACCP）系统，对从农田到餐桌的食源性疾病（ food borne disease）实行强制性的系统监管。 17 / 48 2确定强制性的操作标准，作为实行 HACCP 管理和其他预防食源性疾病以及追究法律责任的依据。 3规定国家食品安全规则的要求，从食品供应的总体入手，确立 重点，确定预防食源性疾病的战略措施。 4建立一个具有强制性的联邦政府与各州和地方政府之间的食品安全监管及财政伙伴关系，明确界定各州作为国家食品安全体系中一部分的作用与地位。 5强制性规定以风险性分析为基础，分配资源，包括食品安全的研究、监管与宣传教育的经费预算，最大限度地控制食源性疾病。 6利用现代执行手段与工具，包括扩大授权、实行注册、强制召回、扣压和处罚等，保障进口食品的安全。 7将食品从业人员的食源性疾病预防知识的培训和教育纳入食品安全体系的整体建设，实行强制管理。 8提倡开展 食品安全的研究，包括食源性疾病的病因与发病规律的研究，食品安全危险度序列的研究，食品安全监管资源配置的研究，新食品安全技术的研究，以及消费者行为的研究。 总之，反对者认为通过机关之间的合作、强化权力或立法可以解决现行制度的不足。 五、主要西方国家关于食品安全监管机构合并的经验 18 / 48 首先在考察之前，将整合或合并定义为将食品安全监管功能的职责与资源从两个或更多的机构转移至一个机构（新成立的或已经存在的）。职责分立在其他国家食品安全监管体制中也是一件普通的事情，在近年些来随着公众对食品安全的关注与期望，许多的国 家开始着手研究解决这一问题。这里选择了七个主要的西方国家，即加拿大、丹麦、德国、爱尔兰、荷兰、新西兰与英国。之所以选择这几个国家进行考察，主要因为它们在重组与整合食品安全监管体制时均采取了各种各样的方法，并初步实现了统一与合并的目标。尽管公众、官员、食品行业主、消费者总体上认为合并提升了食品安全监管体制的质量与效率，但目前各国并没有从纵向上进行对比的数据，所以评估仍然是有限的，需要时间与相关的运作来佐证。 在整合与合并的过程中，各国采取的方式并不相同。如丹麦通过建立了一个新的联邦机关实现了对食品安全监管职能的集中，这些职能以前是分散于许多的联邦与地方政府机关手中的。而德国，虽然建立了一个新的联邦机关，但仅是一个协调性的机关， 16个邦继续在食品安全负责，地方政府则予以实施。不过这个机关可以制定行政规则用以指导各邦实施全国性的食品安全法律。另外，需要说明的一个问题是七个国家中，多数属于欧洲联盟的成员国，它们的整合原因无疑也受到了欧洲联盟政策的影响。因为 2002 年时，欧洲19 / 48 联盟建立了统一的欧洲食品安全局（ the European Food Safety Authority, EFSA），负责就食品安全与动物饮料安全 提供独立的、科学的建议。 XX年，欧洲联盟又颁布了综合性的食品安全法，这一立法覆盖了从生产到消费的整个食品供应链，要求各成员国加以执行，这也导致各国纷纷建立国家统一性的食品安全监管机构。以下对七国情况加以简单介绍。 37 （一）加拿大 1997 年，加拿大建立了加拿大食品检验局（ the Canadian Food Inspection Agency）从事食品的检验工作，而食品安全的标准设定、调查研究与风险评估则归入到了加拿大卫生部（ Health Canada）。整合的目的在于提升效率、减少重叠行为与降低联 邦开支。 （二）丹麦 1997 年，丹麦建立了丹麦兽医与食品管理局（ the Danish Veterinary and Food Administration）。整合的目的在于提升效率，加强信息沟通，减少机关重叠部分，将有效资源转移至高风险领域。 （三）德国 德国议会于 2002 年批准建立联邦消费者保护与食品安全办公室（ the Federal Office of Consumer Protection and 20 / 48 Food Safety）、联邦风险评估中心（ the Federal Institute for Risk Assessment）。之所以进行整合主要的原因在于2000年爆发的疯牛病，公众对于食品安全极为关注，另一个目标则于对欧洲联盟食品安全立法的遵从。 （四）爱尔兰 1998 年，爱尔兰颁布立法建立了爱尔兰食品安全局（ the Food Safety Authority of Ireland），该局于 1999 年 7 月开始负责所有的食品安全监管职责。整合的目的在于回应因疯牛病后公众对于食品安全的关注。 （五）荷兰 2002 年，荷兰将检验办公室从卫生部、农业部检验办公室移交给了一个新建的食品安全机 关，即食品与消费者产品安全局（ the Food and Consumer Product Safety Authority）。整合的目的与德国基本类似。 （六）新西兰 2002 年 7月，新西兰建立了食品安全局（ the New Zealand Food Safety Authority）。整合的目的是提升与协调食品安全方面的各种行为，主要涉及的是农业与林业部、卫生部之间的关系。 （七）英国 1999 年，英国女王在议会的同意下，颁布立法建立了独立的食品标准局（ the Food Standards Agency）， 2001 年 4 月21 / 48 1 日该局开始运营。整合的目的在于公众对食品安全监管体制失去了信心，尤其是在应对疯牛病之时。 国家名称 整合前的机构 整合后的机构 加拿大 (1)Inspections: Health Canada; Agriculture and Agri-Food Canada; Fisheries and Oceans Canada. (2)Food policy and risk assessment: Health Canada; Agriculture and Agri-Food Cananda; Fisheries and Oceans Canada. (1)Inspections: Canadian Food Inspection Agency (CFIA), a separate regulatory agency whose president reports directly to the Minister of Agriculture and Agir-Food Canada. (2)Public health policy and standard setting: Health Canada. 丹麦 (1)Inspections: Ministry of Agriculture; Ministry of Fisheries; municipalities. 22 / 48 (2)Standard setting: Ministry of Health; Ministry of Agriculture; Ministry of Fisheries. Danish Veterinary and Food Administration (DVFA), an agency of the Ministry of Family and Consumer Affairs. 德国 (1)Research, risk assessment, and communication: Federal Ministry of Health and Federal Ministry of Food, Agriculture and Forestry. (2)Implementation of federal legislation and oversight of inspection: Sixteen federal states. (3)Inspection: Municipalities and other local governments. (1)Federal Office of Consumer Protection and Food Safety, to lead food safety management. (2)Federal Institute for Risk Assessment performs risk assessments and provides scientific advice. (3)Federal states continue to be responsible for enforcement and oversight of municipalities inspections. 23 / 48 爱尔兰 (1)Department of Agriculture and Food; (2)Department of Environment; (3)Department of Public Enterprise; (4)Marine Department; (5)Department of Enterprise, Trade and Employment; (6)Department of Health and Children. Eight regional health boards. Thirty-three local authorities. Food Safety Authority of Ireland (FSAI), an independent food safety agency that reports to the Ministry of Health and Children. Ministries, health boards, and local authorities continue to perform inspections. 荷兰 (1)Inspectorate for Health Protection and Veterinary Public Health within the Ministry of Public Health, Welfare and Sports. (2)National Inspectorate Service for Livestock and Meat within the Ministry of Agriculture, Nature, and Food Quality. Food and Consumer Product Safety Authority, an independent agency within the Ministry of Agriculture, 24 / 48 Nature and Food Quality. 新西兰 (1)Ministry of Health. (2)Ministry of Agriculture and Forestry. New Zealand Food Standards Authority (NZFSA), an independent food safety agency. The new agency is a semi-autonomous body attached to the Ministry of Agriculture and Forestry. 英国 (1)Ministry of Agriculture, Fisheries, and Food. Within this ministry, the Meat Hygiene Service performed meat inspections. (2)Department of Health. Food Standards Agency (FSA), an independent of other government departments. Local entities continue to be responsible for inspections of nonmeat products. 资料来源： GAO，作者自绘。 25 / 48 表 2：七国食品安全监管机构整合前后对比 总之，七个主要的西方国家在设计合并方案时，要考虑的问题大致有：新的机构独立的还是放在现有的卫生部或农业部之里；新的机构的职责是什么。如，爱尔兰选择把新成立的机构放在卫生与儿童部之下。新西兰建立了一个半自治的机构，但附属于农林部。而它们的总体做法是：对现行法律进行修改，从而为合并提供法律基础；建立独立单一的机构来领导食品安全管理与执法工作。不过这个单一机构的功能不尽相同，如丹麦创立了一个新的机构接收了以前分散在机关间的权力。相反，德国新 成立的食品安全机构则是一个协调性的机构。 六、中国问题的分析及相关启示 （一）基本概况 38 中国的食品安全监管涉及到至少 8 个部门：卫生部、农业部、商务部、工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家环境保护总局、国家食品药品监督管理局、国家出入境检验检疫局等。鉴于这些监督部门的职能存在着交叉与 空白 现象， XX 年 9 月，国务院在关于进一步加强食品安全工作的决定中提出，一是要进一步理顺有关监管部门的职责。按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品 安全监管职能，明确责任。农业部门负责初级 农产品生产环节的监26 / 48 管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督，组织协调和依法组织查处重大事故。按照责权一致的原则，建立食品安全监管责任制和责任追究制。此外，还要求加强食品信息管理与综合利用，构建部门间信息沟通平台，实现互联互通和资源共享。二是强化地方政府对食品安全监管的责任。地方各级人民政府对当地食品安全负总责，统一领导、协调本地区的 食品安全监管和整治工作。建立健全食品安全组织协调机制，统一组织开展食品安全专项整治和全面整顿食品生产加工业；进一步搞好与有关监管执法部门的协调和配合，加强综合执法、联合执法和日常监管，尤其要解决执法监督中的不作为和乱作为问题；切实落实责任制和责任追究制，明确直接责任人和有关负责人的责任，一级抓一级，层层抓落实，责任到人；坚决克服地方保护主义，增强大局意识，不得以任何形式阻碍监督执法，决不能充当不法企业和不法分子的 保护伞 。具体的监管流程与职责划分可参见图 1 与表 3。 食品流通环节 27 / 48 工商、卫生、商 贸、环保等部门负责监管 种植、养殖监管环节 食品生产、加工监管环节 农业、林业、海洋与渔业等部门负责监管 质监、环保、海洋与渔业部门负责监管 食品消费环节 卫生、工商、商贸环保等部门负责监管 图 1：中国食品安全监管流程图 环节 主要食品安全问题 主要监管部门 辅助监管部门 28 / 48 种养 种植：化肥和农药 饲养：兽药、饲料添加剂 农业部 国家环保总局、食品药品监督管理局 加工 食品添加剂 外源性污染 国家质量监督检验总局 卫生部、食 品药品监督管理局 流通 假冒伪劣；虚假宣传 商务部、工商总局 卫生部、食品药品监督管理局 消费 卫生许可；不当的食物准备程序；不科学的饮食习惯；交叉污染 卫生部 工商总局、食品药品监督管理局 29 / 48 表 3：中国的食品安全监管机构及职责划分 （二）存在问题的分析 食品工业不仅与人民生活质量、健康水平密切相关，而且是消费品工业中为国家提供积累最多、吸纳城乡劳动就业人员最多、与农业依存度最大、与其他行业关联度最强的一个工业门类。自 1995 年以来，全国食品工业总产值连续 10余年来在国民经济 中居于首位。同时，自 1995 年以来，中国在提高食物供给总量、增加食品多样性以及改进国民营养状况方面取得了令人瞩目的成就，食品安全水平也逐渐提高。卫生部监测结果表明，中国食品卫生平均合格率 1982 年为61.5%， XX 年为 88.3%。不过近年来食品安全形势也相当严峻，中毒事件屡有发生， 39这不仅让人们将关注重点投入到了政府规制之上，产生的问题可能有政府设立的食品安全监管机构是否合理，监管是否到位，监管手段是否充分等等。 在分析监管机构存在的问题时，多数学者的观点呈现一致性，认为 部门之间的协调性有待进一步 提高 ， 40主要的表现是 多头有责、无人负责 ，例如，出口食品市场管理就存在着不协调的现象。卫生部、农业部负责监测零售市场上植物源性食品的杀虫剂残留，而国内市场上销售的动物源性食品的兽药残留监测则由卫生部、农业部和工商总局共同负责。结果由于标准不一， 41要么重复执法要么无人检30 / 48 查，现实中这样的案例也很多， 42为了更好地协调各机构的食品安全监管工作，中国成立了国家食品药品监督管理局，但是由于该局有大量的药品监管事务要处理，同时其本身是副部级的编制，要它协调众多的正部级部门，难度颇大，所以其自成立后对 于中国食品安全的监管没有实质性的改观，仍然没有从根本上解决部门职能交叉与多部门执法的问题。另外，与之相关联的问题还有中央与地方关系、监管部门与食品行业之间的关系以及监管手段的充分性等，这里限于篇幅不做过多论述。 年份 食物中毒（起） 中毒人数 死亡人数 2001 624 20164 143 2002 464 31 / 48 11572 68 XX 1481 29600 262 XX 2305 42876 255 XX 2453 32553 381 XX 未提供 未提供 未提供 32 / 48 资料来源：卫生部公布的 2001 XX 年 中国卫生事业发展情况统计公报 ，作者自绘。 表 4： 2001 XX 年中国食物中毒人数统计表 （三）对相关改革建议的分析 鉴于实践中出现的问题以及全球领域的统一趋势，学者们对中国食品安全监管机构的改革提出了许多的建议，大致有三种思路： 43 第一种是将现在分布于各部门的食品安全监管机构完全整合在一起，统一放到一个独立的食品安全监管机构（国家食品药品监督管理局），彻底解决机构重复与管理盲区问题。该方案符合国际标准，但是需 要一定的准备与时间，对现有行政体制的冲击最大，改革的难度也最大。 第二种是借鉴美国现有的食品安全监管模式，由国家食品药品监督管理局牵头组织有关部门，按照食品的类别在各个部门进行分工。每个部门独立地对自己所分管食品 从农田到餐桌 进行全过程监管，其他部门无权干涉。至于具体的类别分工，可以根据卫生、农业与质检等部门现有的监测体系和能力进行划分。但是，该方案跟目前中国的行政管理体制有一定冲突。因为各部门现有的食品安全监管职责是按照食品产业链条的环节来划分的，所以改革力度也较大，存在一定难度。 33 / 48 第三种则是在现有 的监管体制基础上进行小的调整，依然按照食品产业链的环节进行分工。由国家食品药品监督管理局牵头组织卫生、农业和质检等部门研究制定分工方案。主要解决监管交叉问题以及无人监管的问题，尤其是在标准统一方面，可以考虑在国家食品药品监督管理局下设一个由卫生、农业和质检等部门共同组成的食品安全标准协调小级或委员会，经过该委员会协调后才可以提交国家标准委员会制标。 当前，中国多数学者是赞成所谓的 综合监管 或者 统一监管 的作法， 44重要的理由就是监管食品安全的机构过多，职能不清、交叉执法或者执法空白， 结果是大家都在管，谁也管不好 七八顶大盖帽管不好一头猪 。 45进而提出的建议是成立跨部委的全国统一的甚至是总理级别的 中国食品安全委员会 来统一组织、协调和管理与食品有关的全部工作。 46但问题是食品安全是一项涉及到从农田到餐桌、多学科交叉的极其复杂的大问题，需要多学科、多部门的互相配合，没有哪一个部门可以完全应对。当下， 大部制 的观点一直非常流行，包括深圳等地方也开始进行这方面的探索，希望这样能够减少部门之间的矛盾。如果简单地将几个部门合并为一个部门，但实际上一个部门内部之间也会存在矛盾，丝毫不亚于不同 部门之间的矛盾，其结果仅矛盾从外部转移到了内部， 47从美国及国外的情况来34 / 48 看，进行合并或者类似的改革，均是持非常慎重的态度，充分论证、实证调研并配合以立法方可实现。 正常情况下，更多的是在基本维持既有格局的基础上促成不同机构间长期合作机制的形成。 48 中美两国的食品安全监管体系都不是单一的，而是多部门多级别架构的体制。最早美国的食品安全监管统一归农业部负责，但后来因为食品行业与农业部门之间过于密切的利益纠葛，才将食品监管从农业部分离出来， 必须承认，这种方式比较符合食品问题的复杂性、多样性、技术性和社 会性交织等特点，至少能够在概念上让人充分相信从上到上的国家机器都上了 润滑油 ，在食品安全监管上获得了最大限度的运转机能。 49 但这种多部门共同监管的模式又导致了职责的分散与冲突局面。 由于存在时间较长，各个监管机构已经自成体系。根据相关的统计，分布在卫生、农业、质检和环保多个部门的食品安全专业人员，已经超过百万人。卫生部有国家、省、市、县四级监督管理和技术保障体系，拥有一支 10 万人的卫生行政执法队伍和 20 万人的卫生技术支撑队伍；农业部也建立了 13 个国家级质检中心和 179 个省级质监中心；国家质量监 督检验检疫总局在全国设置的食品质量监测机构更超过 3000 个；工商部门也在考虑建立自己的检测队伍。 50如此庞大的队伍，如何整合，成本收益如何，均是需要认真35 / 48 思考的事情。半个世纪以来美国实务界与学界关于食品安全监管机构合并建议的呼声一直没有中断， 51但无论是国会还是历任总统均未做出大的举措，并不是这些建议或方案不科学，而在于美国人对政府机构改革的审慎态度，在于对合并成本收益的考量。所以这些都是我们应该面对的事情，而不是简单地依靠行政命令实现统一。 当然，我也不是坚决反对合并，而是主张充分