中心镇在城市培育过程中的“专业镇”因素分析.doc

中心镇在城市培育过程中的“专业镇”因素分析摘 要: “专业镇”和“专业镇经济”是以中心镇建设为龙头的中小城市培育进程中必须面对的一个重要问题。一方面，专业镇模式为中心镇建设和城镇化提供经济支持，另一方面，中心镇对城镇的完善和对城镇职能的明确将保障专业的健康发展。关 键 词: 中心镇 城镇化 中小城市培育近年来，广东省城镇化水平提高迅速，正紧锣密鼓的展开。2003年广东省政府出台了关于加快中心镇发展的意见，在中心镇规划编制、拓展建设资金渠道、用地政策倾斜、户籍制度改革、管理体制等方面的政策都有创新性突破。中心镇是指已经具备一定发展水平，且对周边农村地区具有一定经济带动和辐射作用的小城镇。同时确立了中心镇的职能目标：位于设市城市的中心镇应该按照城市标准建设，发展成为城市中的有机功能组团或相对独立的卫星城。珠江三角洲发达地区和其他地区中经济基础较好、具有较大发展潜力的中心镇则应该逐步向中小城市发展。中心镇建设以基础条件较好的、有经济带动潜力的小城镇为对象，目标直指消除城乡二元结构、实现区域协调发展、促进城镇可持续发展。1然而，在对中心镇及周边腹地城镇状况进行调查研究的过程中难以回避的是众多城镇作为“专业镇”和“专业镇经济”的存在形态。专业镇的称谓因其以镇为单位的中小企业集群和产业专门化而得到广泛认同。不少专业镇在城市面貌、经济实力等方面已明显有别于传统意义上的小城镇。有鉴于此，有必要对两者的关系进行进一步剖析。一、关于专业镇广东省对专业镇模式的重视始于90年代中后期，此后广东省科技厅牵头召开的多次会议和下达的文件为专业镇的前景出谋划策。按照2006年10月下达的广东省人民政府关于加快专业镇的意见，专业镇是“以镇（区）为基本地理单元、主导产业相对集中、经济规模较大、专业化配套协作程度较高的新型经济形态，是集群经济在我省的基本形式。”吴国林先生对专业镇的理解与之类似，但强调了专业产业相关产业链的地位，具体描述如下：在广东省以镇区为基本单位，产业相对集中，具有一定经济规模，实现产供销一条龙、科工贸一体化，营销网络覆盖面广的镇级经济实体。同时也认同专业镇是产业簇群的一种表现形式。2从上述对专业镇的理解看，可以明确以下几点。第一，专业镇是以行政区划的镇或区为中心的经济实体。虽然专业镇建设和管理的地理边界是依循行政区划的镇区界限，但强调的是辖区内的经济产业模式的共性。因此，除了具备一般小城镇或集镇、建制镇相同的性质特征外，专业镇在独特经济体系中地位和作用的特点更为突出。第二，主导产业明确，达到一定经济规模，同时具备一定的专业配套。专业镇基本以一两种产品形成优势生产体系，通过横向关联或纵向配套，以及生产、经营、物流等产业进行综合实现突出的经济效益。尽管专业镇以经济特征为主，但其对城市化带来的影响不容忽视。到2005年底，专业镇密集的珠江三角洲地区城市化水平达到79.6%，接近发达国家的城市化水平。3其中对城市化水平的贡献主要源于专业镇通过工业化促使广大农村地区实现由第一产业向第二产业的转型。因此，在合理发展中小城市的过程中，专业镇的因素不容忽视。今天专业镇的格局以及现有产业内容存在其时代背景，除了一些镇的地理区位、历史渊源等原因外，大部分镇的发展源于改革开放以来港澳地区产业转移引发的“三来一补”企业、乡镇企业、合资企业的蓬勃发展。这种兴趣方式决定了专业经济的若干特征。伴随专业镇产生发展过程的经济话语是对直接经济利益的追逐。在过去的几十年间，专业镇以及专业镇经济在提高居民生活水平、为城镇建设提供经济支持的同时，也存在一些弊端，导致诸多社会问题。这些问题也正是提高城市化水平质量不可回避的。第一，资源浪费、环境污染。80年代以来，各地涸泽而渔式的资源掠夺式开发，到今日已逐渐凸现其巨大的危害。汕头贵屿镇居民多年来简单拆解电子废弃物为业，甚至形成从采购、拆解、再销售的完整网络，成为中国最大电子垃圾拆解基地，每年吞吐上百万吨的电子垃圾（大部分源于进口）。废弃物回收合理利用本应当是环境保护的重要一环，但是，这种以直接、原始方式进行的电子拆解行业不可避免地导致了环境的严重污染空气、土壤、地下水资源都遭受难以挽回的破坏。4第二，产业可持续发展困难。在创业初期，很多镇的经济增长主要依靠资源要素的驱动，发展至今已明显缺乏竞争力。此外，大多专业镇的主要产业来源于港澳以及国际的产业转移，因此存在的产业技术含量低、产业链单一等问题，制约产业升级和城镇进一步拓展。第三，城镇功能结构单一。专业镇在大力发展主导产业过程中，极易忽视城镇作为居民定居点的本质。专业镇给人留下印象最深的城镇景观大多是厂房和专业市场，其间夹杂着零星的商业服务网点和居住区。城镇功能相对单极化的问题最大的隐患是抵御市场风险的能力低下。广东的专业镇的主要支撑企业不少由“三来一补”企业发展而来，与国际市场联系紧密；发展至今，产品更具有辐射国内、国际市场的能力。近年来，国际、国内市场从原材料、能源到生产销售模式都发生了明显波动或变革，导致单一产业风险扩大，引起广泛重视。2007年以来美国对广东产玩具的多次召回事件对众多玩具专业镇企业产生深远影响，企业主自寻短见、企业艰难经营，以及对未来整个产业的发展都可能产业重大改变。第四，居民生活品质有待提高。陈达夫先生认为无专业技能的农民工、下岗工人、城市待业青年构成了支撑广东经济的三大主力军，而这三类人既是制造企业“实施低成本战略的最佳对象”，又是社会服务企业“调升出售价格的优质买家”。5因此，在夹缝中生存的以外来务工者为主体的专业镇居民的生活品质难以得到与经济增长同步的提高。第五，规划管理工作有待加强。就区域布局和协调上看，专业镇自发展伊始便以镇（村）为单元独立创业，谈不上统一规划和战略安排。时至今日，经济市场的选择和沉淀，大多形成明晰的产业形式，但一方面作为经济产业链的经济职能合理性仍难保证，另一方面作为城镇体系环节的城镇职能仍模糊。而专业镇内部的规划设计和管理也存在问题。主要是土地粗放式经营和针对专业镇特殊性的各类用地合理布局的集中探讨，尤其是工业用地和其他性质用地的关联和矛盾。近年来，工业园区成为依靠工业化带动城镇化的主要模式，“工业进园”与商业、居住脱离，依靠便捷的交通联系，这样能一定程度减少工业干扰，也符合土地级差地租理论的经济性规律。但是这种将工作功能分离出来的树形结构是否能让专业镇社会生活健康发展也有待考察。二、中心镇与专业镇的联系和差异1.专业镇的经济保障能力选择确定中心镇的重要标准、也是重要的门槛即是已经具备一定的发展基础。对小城镇而言，提升经济实力一直是当前各项工作的重点。通过改革开放后几十年的摸索，广东走专业镇发展之路成为提高经济实力的可靠有效途径。据统计，到2001年，仅佛山市gdp超过10亿元的专业镇就有21个。6这些镇的经济实力已远远超出一般建制镇的经济水平，也为城镇化进程在质上的提高打下坚实的物质基础。从现有已公布的中心镇名单来看，不少专业产业发展显著的城镇都被列为中心镇，尤其以经济欠发达地区更为明显。例如阳江、汕尾等地，当地全部或大部分的专业镇都成为了中心镇，通过经济强势辐射周边，起到增长极的拉动作用。从这一角度而言，专业镇的经济物质积累成为中心镇培育中心城市的保障。2.在城镇体系中的作用和地位存在差异中心镇与专业镇的城镇职能不同。一方面，从产业职能看，中心镇没有强调专业产业的必需性，但要求综合发展水平达到一定层次；专业镇注重产业特色并寻求产业结构优化和层次提高，以经济强镇为评价的主要标准。另一方面，从城镇体系职能看，中心镇肩负衔接大城市、特大城市和乡村的枢纽功能，并明确提出为培育发展为中小城市做准备，因此在中心镇选择的过程中有战略区位考虑；专业镇立足结合自身原有优势壮大发展，不以完善区域城镇体系为主要任务，因而鼓励有条件的乡镇各极拓展、谋求发展。此外，中心镇的选取必须考虑行政地理区域的范围，避免辐射腹地过大。镇级行政单位在辐射力上不可能和中心城市相提并论，必须均匀布局，合理确定比率。例如佛山市，市域面积3800余平方公里，拥有省级专业镇30个，但列入中心镇名单的只有10个；1.8万余平方公里的韶关市有专业镇5个，但有25个镇在中心镇建设之列。由此可见中心镇的布局的战略性高度。3.政策扶持上的差异中心镇与专业镇的城镇政策倾向不同。在向中小城市培育和发展过程中，中心镇有明确的政策倾斜和引导。这些政策涵盖从城市规划到投资税收的各个环节，并已形成相关条文。政府希望通过这种政策调整，解除机制方面制约城市培育的瓶颈，成为刺激城镇快速发展的催化剂。对于专业镇，意见指出了宏观的发展趋势和亟待解决的问题，并没有太多直接的政策规定。这与专业镇的相对独立的发展环境有关。就现有的情况看，广东专业镇“一镇一品”、“一镇一业”的模式相当明显，专业镇之间的产业竖向配套新风制也未完善，一些互相毗邻的镇甚至走了发展截然不同的产业发展道路。因此，相关文件仅指出共性问题和共同目标，这也为专业镇的具体发展方向留下了空间。在中心镇的选取上，政策也存在对经济弱势地市的明显倾斜。对于珠江三角洲的经济发达地区，各镇经济发展水平较均衡，中心镇的经济拉动作用有限，而且各发达专业镇本身有强烈的向小城市转化的动力和期望，工作重心应放在平衡或整合各镇资源上。因此中心镇建设的重心向欠发达地区倾斜。这从中心镇数量上就可能明显看出，全省41%的专业镇集中的珠江三角洲地区，但只拥有31%的中心镇。（表1）（因统计原因，珠江三角洲地区简化为以9市计，代替原14市、县、区统计口径）此外，在政策制定、执行的政府主管部门方面也分属不同的单位。中心镇建设是由建设厅牵头制定指引和规定，具有工作由中心镇办公室负责。专业镇建设由科技厅发起，每个市的专业镇的统筹管理由市科技局分管，提倡从技术创新、产业配套、带动区域经济发展、提升发展层次、加强区域合作等方面加快专业镇的发展。这里也可以看出主管部门不同带来的分工差异。综上，专业镇与中心镇建设的联系建立于经济基础和综合实力上，虽属不同领域但不容分割；而两者之间的差异又明确划分两者的目标体系，各有侧重。三、结语中心镇和专业镇的发展都是关系到小城镇建设、城镇化水平以及城张居民生活的重要问题。广东省有建制镇1500余个，现有具有专业镇特征和经济规模的镇200个左右，相关文件提出到2010年省级专业镇达到300个以上，占全省建制镇的30%左右的发展目标；在中心镇方面，现已确定了270个左右作为重点建设的中心镇，随着进程的推进还可能进一步增加。从数量上看两者基本相当，从实际情况看两者也有明显的重叠，同时专业镇的经济基础地位将直接影响到中心镇建设的进度和效果，将专业镇作为中心镇培育中小城市课题中的专门因素加以分析必不可少。1袁奇峰，方正兴，黄莉，熊青.中心镇规划：从村镇到城市的路