浅谈上海市郊区管网建设财政补贴政策.pdf

第4期（总第180期） 2015 年 8 月 CHINA MUNICIPAL ENGINEERING No.4 (Serial No.180) Aug. 2015 57 浅谈上海市郊区管网建设财政补贴政策 卞 煜 （上海市供水管理处，上海 200081） 城市供水是城市基础设施的重要组成部分，城 市供水的发展是城市现代化程度的重要标志，也是 城市可持续发展的重要保障。 2002 年 2014 年上海开展郊区集约化供水建 设，完成了原水、水厂、管网等建设工程，关闭一 批中小水厂和内河取水口。今年年底上海将全面完 成郊区集约化供水建设，基本实现水源集中、供应 高效集约、水质达标、对外服务水平提升的集约化 目标。管网建设和改造工程是集约化建设中的重要 组成部分，上海市政府对此高度重视，制定相关专 项补贴政策，给予大力财力支持。 1 上海市郊区管网存在的问题 1.1 2010 年郊区供水管网现状 截止 2010 年年底，全市公共供水管网总长度 为 31 181.58 km，郊区（县）公共供水管网长度为 16 144.04 km，其中，按敷设时间分 ： 1950 年以前 敷设的管线约占总长度 1%，1950 年 1970 年约占 7%，1971 年 2000 年约占 39%，2000 年后约占 53%，50 a 以上管龄的管材还有一定比例 ； 按材质 分 ： 钢管约占管网总长度的 3.57%，球墨铸铁管占 33.7，灰口铸铁管占 11.11，水泥管占 26.87， PVC 管占 18.85%，其他材质占 5.9%，水泥管的占 比较大（见图 1） ； 按口径分 ： DN75 以上的占 95%， DN100 到 DN300 占 85%，DN500 以上的占 13%。 收稿日期：2015-06-01 作者简介：卞煜（1975），女，工程师，本科，主要从事 供水管理工作。 摘要：管网建设是城市供水的重要组成部分，介绍财政补贴的含义和目的等理论基础，上海市政府根据不同区县 和不同口径制定相关补贴政策的具体情况，总结近几年郊区管网建设取得的成效。 关键词：郊区；管网；财政补贴；政策 中图分类号：TU990.3 文献标志码：A 文章编号：1004-4655（2015）04-0057-04 DOI:10.3969/j.issn.1004-4655.2015.04.019 PVC 管 19% 水泥管 27% 灰口铸铁管 11% 球墨铸铁管 34% 钢管 3% 其他材质 6% 图 1 管网材质比例示意图 1.2 郊区供水管网存在的问题 1）管网材质陈旧老化。20 世纪 60 90 年代 初期郊区建成的管网部分材质较差，如灰铸铁管、 自应力钢筋混凝土管、石棉水泥管等。郊区管网中 水泥管占 26.87%，与中心城区（不到 1%）相比要 大得多。多年使用使管内产生锈蚀， 供水管壁变薄， 引起局部穿孔漏损，影响供水水质和供水水压，漏 损和爆管的发生频率较高，不仅浪费宝贵的水资 源，给供水企业带来经济损失，也给社会生产和人 民生活造成了影响。 2）管网安全保障度较低。大部分地区仍为枝 状供水管网，发生停电、爆管等意外事故时，容易 造成停水事故，供水安全保障度较低，安全隐患较 多。部分区域供水管网管径偏小，无法满足消防和 事故时用水需要，也无法满足区域经济的发展和人 民生活的用水需求。 3）管道施工质量欠佳。管道施工质量的好坏 直接影响供水管网的质量，部分地区供水管道施工 58 2015 年第 4 期 卞煜：浅谈上海市郊区管网建设财政补贴政策 仓促赶工，不依据设计图纸施工，管道接口填塞不 均匀或者采用不恰当的接口方式，导致管道接口质 量差，管道及管道接口、阀门等设施漏水。 4）管网管理水平较低。旧管网敷设年代较久， 管网资料不全，不利于日常管理。管网及附属设施 的管理欠缺，日常巡检不到位，不能主动发现漏损 情况，间接造成管网水量损失。 2 郊区供水管网存在问题的解决方法 2.1 调查现状，优化管网布局 深入调查管网现状情况，提高前期工作质量，掌 握各郊区（县）的管网实际情况，包括管材、管龄和 口径比例，分析管网存在的实质问题，挖掘问题产生 的根源所在，了解郊区经济社会发展情况和供水发展 规划，为合理选择管网改造和建设方案奠定基础。 供水管网按其布置形式分为枝状管网和环状管 网。枝状管网是干管和支管形成树枝状的配水管网布 置形式 ； 环状管网是管道纵横交错、相互连接，形成 环状的配水管网布置方式（见图 2、图 3） 。枝状管网 易出现局部地区发生故障而影响整个区域 ； 环状管网 则不存在此问题。枝状管网投资较省，但是供水安全 性较差 ； 环状管网投资较高，安全可靠性较高。在经 济上，枝状管网优于环状管网 ； 在技术上，环状管网 优于枝状管网，因此，在实际工程中，将枝状与环状 管网结合是一种理想方案。优先按照环状管网布置， 管网设计环状、 枝状相结合， 做到既能满足近期需要， 又有利于远期发展，满足整体区域的合理布局，形成 较为完善的供水管网布局和系统。 水厂 图 2 枝状管网示意图 水厂 水厂 图 3 环状管网示意图 2.2 制订计划分步实施 市郊供水管网改造工程量大，并且涉及到其他 市政基础设施，应当与市郊道路建设、其他市政管 线的建设统筹协调进行。科学制定管网建设总体方 案和实施计划，循序渐进、突出重点、分步分批、 逐步实施。明确每年度建设项目，实行“质量、进 度、投资”三控制，力争“当年计划，当年完成” ， 确保工程质量和安全。 例如 ： 金山区自来水公司实施的小口径改造工 程，2011 年 3 月 2011 年 6 月完成金山区供水管 网改造前期准备工作，编制年度改造方案，开展管 网改建项目工程可行性研究。具体分年度改造计划 见表 1。 表 1 金山区小口径改造计划表 时间计划改造范围 计划改造长 度 /km 计划投资匡 算 / 万元 计划补贴 / 万元 2011 年 吕巷（干巷）、 金卫（钱圩） 703 9001 750 2012 年 亭林（松隐）、 山阳、新农 744 1001 850 2013 年 枫泾、新塔、 朱泾 1035 8002 575 2014 年廊下、朱行1106 1002 750 2015 年张堰、漕泾603 3001 500 20162020 年其他43024 00010 750 2.3 解决相关技术、资金、管理难题 综合考虑技术经济因素，采用合理管材。逐步 淘汰灰口铸铁管、冷镀锌铁管、普通混凝土管、含 铅 PVC 管等易爆、易裂、易锈、易污染的劣质管 材。目前，给水管材种类很多，应用较多的有球墨 铸铁管、 预应力混凝土管、 非金属的 PVC 管、 PE 管、 PP 管、玻璃钢管（FRP 管）等。各种管材的经济 技术比较见表 2。 表 2 管材的经济技术比较 比较内容预应力钢筋管钢管球墨铸铁管UPVC 和 PE 承压能力较低高高高 重量重较轻较重轻 防腐成品不需防腐 内外壁均需 防腐 成品不需防腐不需防腐 施工条件 安装、起吊、 运输困难 安装、 起吊、 运输较方便 安装、起吊、 运输较方便 方便 接口形式柔性焊接 （刚性）柔性柔性 综合费用低高较低较低 根据各种管材的特点，从经济性和安全性综合 考虑，郊区的管网建设项目选择合适的给水管材 ： 球墨铸铁管由于其性能良好， 施工、 管理经验丰富， 同时对于地基处理要求相对较低，因此 DN500 以 上的新建管网优先考虑选用球墨铸铁管 ； PE 管水 利条件较好，重量轻，柔韧性和整体性好，尤其是 在小口径管道的拖拉管等非开挖施工方面有竞争 59 2015 年第 4 期 卞煜：浅谈上海市郊区管网建设财政补贴政策 力，因此，DN300 以下的管网可以选择塑料管。 调查显示，国内 30% 的供水漏损发生在管网 接口处，其中水泥管道、镀锌管道与灰口铸铁管道 漏水较多。因此，施工中尽可能采用柔性接口，焊 接钢管要考虑安装伸缩节。采用环氧树脂或水泥砂 浆衬里等防腐措施，采用内衬管滑（拉）入衬装、 管道翻衬、爆（碎）管衬装、定（导）向钻技术、 管内壁喷涂等非开挖技术等先进的施工工艺。 公共供水是一项社会公益性事业，郊区财力相 对薄弱， 农民经济承受力较低。首先， 两级政府（市 级和区级）都将供水管网建设资金纳入财政补贴范 围，加大地方财政的支持力度。其次，充分发挥市 场机制作用， 多元化筹集建设资金， 形成政府扶持、 企业为主的多元化投入、多渠道投资的资金筹措机 制，鼓励供水企业加快供水管网建设。 供水管网改建项目经验收合格后，建设单位及 时办理工程及档案资料，包括管网建设方案、行业 审核意见、 年度项目清单、 项目资金申请报告审查、 项目选址及规划许可、环境影响评价审批、施工许 可或者开工报告批复、竣工验收资料等，并移交给 管网的管理部门，以便今后的日常管理。 3 郊区供水管网的财政补贴政策 3.1 财政补贴的含义和作用 财政补贴是一种政府政策或行为，旨在通过直 接或间接的方式影响特定生产者或消费者，从而能 为接受补贴的消费者、企业、行业或地区带来财政 收益。 财政补贴可以降低供水企业的社会公益性成本； 防止改革对不同利益相关者的消极影响，促进社会 公平 ； 纠正市场缺陷，体现政府公共服务职能 ； 促 进城市供水行业发展，提高城市供水服务水平。 3.2 管径大于或等于 DN500 的供水管网的补贴政策 建设部中国城市节水 2010 年技术进步发展 规划和城市供水管网漏损控制及评定标准规 定，2020 年全市产销差达到 12。 针对郊区管网存在的问题，2010 年，上海市 发展和改革委员会、上海市财政局、上海市水务局 联合发布了关于加快推进郊区集约化供水的实施 意见 （沪府【2010】84 号） ，2011 年发布关于 印发郊区集约化供水输水管网项目实际建设财力 补贴政策实施方案的通知 ，明确补贴范围是郊区 管径 500 以上的集约化供水输水管网项目，补贴 年限是 2010-2015 年，补贴资金来源是市级财政 资金。经测算，郊区集约化输水管网建设总长度约 571 km，总投资约 32 亿元（含泵站） 。其中，由市 级财力补贴资金总额度约 10.7 亿元，平均补贴比 例为 33%。各区的补贴标准根据地区和管径不同 加以区分（见表 3） 。 表 3 管径 500 以上的集约化供水管网项目补贴单价 万元 /km 类别 一类地区 （崇明县） 二类地区 （金 山区、奉贤 区、 青浦区） 三类地区（松江 区、嘉定区、浦 东新区） 管径 5001 000 mm250200150 管径 1 000 mm 及以上500400300 3.3 管径 DN100300 的供水管网的补贴政策 2012 年，上海市财政局和上海市水务局联合 发布郊区小口径供水管网改建项目资金管理办 法 ，以“鼓励先进”为原则，对所有承担供水集 约化建设任务的区（县）的乡镇水厂归并和农村供 水管网中管径大于或等于 DN100 并小于 DN300 的 配水管网改造项目进行补贴。20122015 年计划改 造管网 2 450 km，补贴总额为 5.87 亿元，补贴比 例为 34.2%。补贴来源是水利建设资金，各区的补 贴标准根据地区不同加以区分（见表 4） 。 表 4 管径 DN100300 的集约化供水管网项目补贴单价万元/km 类别 一类地区 （崇明县） 二类地区 （金 山区、奉贤 区、 青浦区） 三类地区（宝山区、 闵行区、松江区、嘉 定区、浦东新区） 管径 100300 mm302520 4 郊区管网建设的进展和补贴政策的成效 4.1 近几年管网建设的进展 近几年来，郊区大口径管网建设取得显著的进 展，特别是补贴政策出台后，改进郊区供水管理， 满足郊区集约化发展及居民的生活需求，建设量有 了明显的提高，具体完成情况见表 5。 表 5 近年来大口径管网建设和补贴情况表 时间 大口径管网建设 长度 /km 管网建设投资 / 万元 财政补贴 / 万元 2010 年16.832 316.03 2011 年99.2237 733.4817 826 2012 年130.9064 370.2016 219 2013 年139.7173 121.6024 000 2014 年57.4926 59838 520 合计444.15204 139.396 565 在补贴政策的激励下，郊区小口径管网建设成 效显著，基本上完成郊区（县）使用年限超过 50 a 及劣质管网的改造工作，具体完成情况见表 6。 60 2015 年第 4 期 表 6 近年来小口径管网建设和补贴情况表 时间小口径管网建设 /km财政补贴 / 万元 2010 年215 2011 年489 2012 年56614 280 2013 年60815 175 2014 年64510 307 合计2 52339 762 4.2 补贴政策取得的成效 1）管网材质有所提高。截止 2014 年年底， 全市公共供水管网总长度为 35 067.69 km，郊区 （县）公共供水管网长度为 17 324.51 公里。新建的 DN500 以上管网达 400 km 以上，DN500 以上的占 总长度的比例从 13% 上升到 17%。新建的 DN500 以上管网多数采用钢管或球墨铸铁管，改造 DN30 以下的管网原来多数是灰铸铁管、自应力钢筋混凝 土管、石棉水泥管等劣质管材，管网建设使得供水 管材质量整体得到很大提高。 2）供水水质得到提高。2010 年到 2013 年供 水水质合格率见表 7，相比于改造前，大部分区 （县）的供水水质有了比较明显的提升，水质改善 值得肯定。 表 7 供水水质（合格率）情况表 % 区县 供水水质 2010 年2011 年2012 年2013 年 浦东新区84.6886.7494.7998.44 嘉定区86.0595.3494.79100 松江区88.4195.9997.2296.59 金山区79.1778.3178.1385.42 奉贤区85.8182.7287.5077.27 青浦区85.4288.5682.2981.95 崇明县90.6492.9997.7895.83 嘉定区的华亭、安亭、外冈等地区通过改造 输配水管网等工程措施，水质、水压均有了明显 改善，管网水平均浊度从 0.98 NTU 降到 0.3 NTU。 奉贤区自来水公司管网水质平均浊度从 1 NTU 降 到 0.25 NTU，该区域的供水水质已达到上海市中 心城区标准。 3）供水产销差和漏损率降低。供水管网管道 损坏事故明显减少，管网漏损率显著减低，水资源 使用效率得到提高。2013 年郊区供水管网产销差 为 26.2%。根据供水产销差进行推算，管网漏损率 为 16.68%。通过采取严格的管理措施，奉贤区的 产销差从原来的 26.29% 下降到 22.48%，嘉定区的 产销差从 18.42% 降低到 12.27%， 是郊区中最低的， 在全国也属领先水平。 通过供水管网建设和改造，更新管网的材质， 降低管网漏损率，改善供水水压、水质，提