论官员行为理论对中国行政机构改革的借鉴意义.doc

论官员行为理论对中国行政机构改革的借鉴意义 摘 要 本文依据官员行为理论分析了我国行政机构存在的官员自主性问题、预算最大化问题以及信息不对称问题及其原因，认为解决这些问题应从加强立法、转变观念、完善权力监督机制等主要方面着手。 关键词 官员行为理论 行政机构 改革 中图分类号：D296.1 文献标识码：A 自建国以来，我国的行政改革一直备受关注，特别是十一届三中全会以来，我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变以来，原有的行政管理体制越来越不适应中国的发展。为此我国先后进行了八次行政管理体制改革，虽然取得了一些成就，比如：2008 年的大部制改革，精简了机构，简化了办事程序，但是我国行政管理体制仍然不能满足社会主义市场经济的要求，尤其是现在我国存在的官员自主性问题、预算最大化问题、信息不对称问题，对此我们必须重新审视我国的行政管理体制。因此研究官员行为理论对我国的行政管理体制的改革具有重要意义，尤其是对提高我国政府行政效率、降低行政成本、解决信息不对称问题更具有重要意义。 1官员行为理论概述 1.1尼斯坎南的官僚自主性理论概述 所谓官僚自主性，是指官僚机构或个人超越其法定的地位和职能，超越政治家的控制，在公共决策过程中发挥主导作用的现象。在公共选择学派中，系统而又全面论述官僚自主性成因及影响的学者首推威廉?尼斯坎南。他于1971年出版官僚制组织与代议制政府一书，在此书中分别阐述了官僚自主性形成的主客观因素。尼斯坎南认为，官僚对个人利益的追求是其自主性产生的主观原因。构成官僚个人利益的主要因素主要有权力、地位、金钱、特权等。尼斯坎南还证明，议会与官僚机构组成的公共物品生产与消费的供需关系具有双边垄断性质，为官僚自主权奠定了坚实的客观基础。 1.2尼斯坎南官僚预算最大化理论简述 尼斯坎南在官僚制组织与代议制政府，提出了官僚预算最大化模型。以公共选择理论为分析工具，指出官僚就像市场经济中的消费者和厂商一样，是理性自利的，追求预期收益的最大化。官僚机构和官僚个人的行为动机和出发点，既不是作为普遍福利的社会公共利益，也不是政治家确定的国家利益，而是官僚制组织和官僚自身的利益。在特定的制度环境下，他们追求自我效用的最大化。而官员自身利益最大化与官僚所在机构的预算规模呈单调正相关关系。而政府预算规模又与政府权力的大小正相关。即政府预算越大，该机构权力越大，机构负责人地位越高，该机构所控制的社会资源也就越多。因此，为了追求个人的地位、权力和收入，政府官员必然千方百计地追求本机构预算的最大化，追求对政府权力的有效控制。 1.3行政信息不对称理论 行政信息不对称指的是在行政领域中政治过程中，作为政治代理人的行政机构拥有明显的信息优势。行政信息不对称理论具体包括：形成公意的立法机关与公意来源的公民社会之间的信息不对称，执行公意的政府行政机关与立法机关之间的信息不对称，不同层级的政府之间的信息不对称，接受服务的社会公众与执行公意的政府机构之间的信息不对称。在公共管理领域的多层委托代理情况下的信息传递过程中，拥有信息优势的人可能利用所掌握的内部信息进行私下交易，或者利用该优势提供不相关信息、不完整信息或虚假信息，让失职行为、权力寻租行为和其他滥用职权行为逃避监督与惩罚，从而在损害公共利益的基础上达到为自己谋取不当利益的目的。 2从官员行为理论角度看我国行政机构的问题 2.1我国行政机构官员自主性的表现及危害 （1）形形色色的特权现象。特权经济利益化，领导干部特权有趋向经济利益化之势，把政治上的“特权”转化为经济上的“现实利益”，加大社会群体间的收入差距和贫富悬殊问题，严重影响党群关系。 （2）上有政策、下有对策。当执行机关和部门所执行的政策对自己不利时，执行者就制定与上级政策表面相一致，实际相违背的实施方案。 （3）行政自由裁量权的滥用。在执法的过程中，行政机关工作人员把自由裁量权看作任意裁量权，似乎法律赋予了选择的权力就可以任意选择，只要没有超出法律的范围都就是合法的。 2.2我国行政机构预算最大化的表现及危害 （1）机构超编、政府规模膨胀。现在全国行政事业人数达3400万。地方县以上各级政府机关超编近60万人，地方乡镇机关实有人数比编制人数多200多万。 （2）我国行政成本过高。我国行政管理费占整个财政支出的比重超过了国际货币基金组织15.6% 的标准。行政管理费用占财政总支出的比重在1978年仅为4.71% ，到2003年上升到19.03%。在国际上，行政管理费占整个财政支出的比重平均为9.5；上中等收人国家平均为12.3% ；下中等收人国家平均为14.9%；低收人国家平均为18.1%。 2.3我国行政机构信息不对称的主要表现及危害 公民信息严重不足，在实际的决策过程中，对于决策者和公众来说，信息供给情况更可能受以下条件的影响：（1）人们的认知能力、结构和偏好。人的认知过程是人为自己所在的环境赋予意义并解释感觉印象的过程。由于这一过程受人的个体特质、价值偏好和知识结构等因素的影响，所以人的知识结构、价值偏好、所处环境的多样性和复杂性必然决定了人们对相关政策问题的认知信息以一种不对称的方式存在。（2）权力的配置。政策制定过程可以说是参与者之间相互作用的控制过程。 3借鉴官员行为理论积极改革我国行政机构 3.1如何解决我国行政机构官员的自主性问题 在消除特权方面，一要明确权力归属，树立正确权力观，从源头上预防官员职务利益“特权化”；二要完善制度，依法公开用权。在治理上有政策、下有对策问题方面：（1）协调、整合政策制定主体间的利益与加强沟通机制；（2）改革政策执行机制与提高政策执行主体的素质；（3）改善政策监控体制与落实政策监控工作。在化解行政自由裁量权的滥用方面，首先，完善立法，做到权依法行；其次，强化保障，断绝利益锁链。最后，提升素质，强化资格准入。 3.2如何解决我国行政机构预算最大化问题 在根治机构超编问题方面，第一，在职能定位上，首先是政府职能定位。政府的职能应该定位在宏观调控，社会管理，公共服务上；第二，在机构设置上，要坚持“精简，统一，效率”原则；第三，在人员编制上，主要是继续完善公务员制度。在控制我国行政成本过高问题方面，第一，精简政府机构，加强行政人员的教育培训，提高行政人员的综合素质；第二，重建政府绩效考核指标体系和评估机制，将行政成本纳入政府考核指标；第三，完善现行财务预算制度。要降低行政成本，必须改革现行财政预算管理制度。 3.3如何解决我国行政机构信息不对称问题 在解决公民信息严重不足问题方面：（1）转变政府传统观念，提高认识，明确行政信息公开的义务主体和权利主体；（2）拓宽公众参与行政信息公开的渠道，强化政府与公众的双向沟通；（3）从公民自身出发，提高公众获取行政信息的能力，营造公民参政议政的氛围。从我国目前的政治环境来看，公众参与行政决策的缺失是我国政治生活中阻碍民主进程的重要因素，因此营造良好的公众参与行政决策的文化氛围，使公众养成参与政治的良好习惯，是我国当前政治生活要解决的主要任务。 4结语 总之，行政机构改革是一个渐进的过程，它不止是一个外延式的改革（精简机构，削减冗员），而且是一个内涵式的改革（在职能定位的基础上科学的设置机构），所以机构改革应该在法治化，制度化，科学化的框架内，建立一套机构管理，机构组织的预警机制，以求发现问题，解决问题。同时建立专门的专家咨询调研机构来精心设计出机构改革的方案，最大限度地解决我国行政机构的问题。 参考文献 1 刘志鹏.行政组织内部沟通中的信息不对称及其克服J.当代世界与社会主义，2011（02）. 2 金太军.公共行政管理学新编M.上海：华东师范大学出版社，2006. 3 国家统计局.20