关于加强我国矿产资源储备工作的思考.pdf

第 2 4卷第 l 期 2 O 1 5年 1月 中 国 矿 业 CHI NA M I NI NG M AGAZI NE V01 2 4，NO 1 J a n 2 0 1 5 管 理 专 论 关于加 强我 国矿产资源储备 工作 的思考 陈其慎 。 ，于汶加 ，张艳飞 ，柳群义 ( 1 中国地质科 学院矿 产资 源研 究所 ，北京 1 0 0 0 3 7 ； 2 中 国地质 科 学 院全球 矿 产 资源战略 研 究 中心 ，北京 1 0 0 0 3 7 ) 摘 要 ：本 文分析 了矿产 资源储备 面临的国 内外形 势及 问题 ， 提出 了加 强我 国矿产资 源储备 的对策 和建议。研 究认 为 ： 全球矿产资源安全形势 日趋复杂 ， 冷 战后 降至低 点的矿产资源储 备再度受 到西 方 国家 关注 ； 未来 I o年我 国矿产资源供需形势将 出现分异 ， 但 总体安全 状况仍 不容乐 观。建议建立 以矿 产品储 备为主 、 产能和产地储备为辅的储备体系 ， 完善储 备机 制体 制 ， 扩大储备 品种 和规模 ， 着重加强 国防军工 和 高技术产业 所需矿产的储 备。 关键词 ：储 备 ；矿产 资源 ；安 全；战略建议 中图分类号 ：F 4 o 7 1 文献标识码 ：A 文章编号 ：1 0 0 4 4 0 5 1 ( 2 0 1 5 ) 0 1 0 0 2 0 0 4 Co n s id e r a t io n s o n t h e s t r e ng t h e n in g mine r a l r e s o u r c e s r e s e r v e in Ch in a CHEN Qi s h e n ，YU W e n j i a ，ZHANG Ya n - f e i ，I I U Qu n y i ( 1 I n s t i t u t e o f Min e r a l Re s o u r c e s ，C h in e s e Ac a d e my o f Ge o lo g i c a l S c i e n c e s ，B e i j i n g 1 0 0 0 3 7 ，Ch i n a ； 2 Re s e a r c h C e n t e r f o r S t r a t e g y o f Gl o b a l Mi n e r a l R e s o u r c e s ，Ch i n e s e Ac a d e my o f Ge o l o g i c a l S c ie n c e ，B e i j i n g 1 0 0 0 3 7，Ch i n a ) 矿 产资源 储备 对保 障 国家 安全 和经济 安全 意义 深远 。它是国家政治和经济安全的防线 。合理储备 资 源是 实现可 持续 发 展 的 前提 条 件 ， 是 宏 观 调控 的 重要 形 式 ， 也 是 降低 国家 外 汇 储 备 风 险 的途 径 之 一 。欧洲、 美国以及 日本等发达 国家都 已建立 了 相对 完善 的矿 产资 源储 备制度 ， 包 括储备 立法 、 专 门 的储 备 机 构 设 置 以及 储 备 收 储 、 释 放 的 运 行 机 制 等 。我 国也历 来重 视矿产 资 源储备 ， 各类 学 者对 收稿 日期 ：2 0 1 4 - 0 6 1 2 基金项 目：中国地质调查局地质调查工作 项 目“ 中国战略性 矿产安 全评价与支持系统建设 ” 资助( 编号 ： 2 1 2 0 1 1 4 0 5 2 9 0 1 ) 作者简介 ：陈其慎( 1 9 7 9 一) ， 男 ， 副研究员 ， 博士 ， 主要研究方 向为矿 产资源战略。E ma i l： c h e n q i s h e n 1 2 6 c o i n 。 中国矿 产 资 源 储 备 制 度 的 建 立 进 行 了 不 少 的 研 究 1 ， 然而我国矿产资源储备仍然 面临较多的问 题 和挑战 ， 尤其 是在 当前 全球地 缘政 治 日益复 杂 、 局 部冲突加剧的背景下 ， 矿产资源储备 面临新的形 势 和 问题 ， 亟 需加 强储 备工 作 。 1全球 矿产 资源安 全 形势 日趋 复杂 。 冷 战后 降至 低 点 的矿产 资源 储备再 度 受到 西方 国家关 注 1 1 全球 矿 产资 源安全 面 临的形 势 日趋 复 杂 1 ) 全球地 缘政 治 格 局 正 发生 重 要 变 化 ， 资 源 安 全作为国防安全的重要保障 ， 在 国家安全体系 中的 地位 愈 发重要 。美 国实 施 亚 太再 平 衡 战 略 ， 日本 军 国主义 复苏 ， 南海 争 端 日益激 烈 ， 中东 、 乌克 兰 地 区 局部 冲突不 断升级 ， 全 球 地 缘 政 治格 局正 在 发 生 重 要变化 ， 地缘政治形势严峻， 威胁着各 国国家安全。 盯 n m n 眦 一 a -鬲 n n _譬 n -亘 m _呈 m 一 哪 蒯 一 一 一 一 峪 = ； 哩 h _至 一 一 一 一 一 一 一 划 一 一 m 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一一一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 硷 n u 一 一 邮 _曩 麒 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 重 一 一 一 岫 一 一 一 一 一 一 第 1期 陈其 慎 ，等 ：关 于加强我国矿产资源储备工作 的思考 2 1 矿产资源的安全供应是保障 国防安全的重要基础 ， 意 义 重大 。 2 ) 发 达 国家制 造 业 回归 ， 战略 性 矿 产 资 源受 到 高度重视 。金融危机以来 ， 全球经济深度调整 ， 欧美 等发达经济体制造业 回归， 战略性新兴产业所需矿 产资源受到美国、 欧盟、 日本和韩国等国家和地区高 度 重视 ， 纷 纷开 展相 关研 究 ， 制定 包括 储备 在 内的相 关应 对 政策 。 3 ) 一些 国家限制矿产 品出 口， 加剧 部分资源供 应紧张程度 。近年来 ， 为了保护资源和环境 、 提高本 国下游资源产业竞争力 ， 印尼、 印度、 刚果 ( 金) 等 国 先后 出台了限制原料或者初级加工产品出口的相关 政策 ， 加剧了部分资源供应 的紧张程度。如 印尼限 制铝土矿 、 镍矿等 1 4种矿产 出口， 刚果 ( 金 ) 限制钴 矿出口， 印度限制铁矿等所有矿产出口。 4 ) 敏感地 区矛盾 冲突升级 ， 矿产资源通道安全 形 势 恶化 。由于南 海 和东 海 地 区局 势 紧 张 ， 经 过 马 六 甲海峡 、 望加锡海峡等南海地 区的运输通道和太 平洋航线等重要资源运输通道安全面临挑战； 中东 、 北非地区地缘政治复杂 、 局部冲突不断 ， 霍尔木兹海 峡 、 苏伊士运河等重要通道安全也面临一定威胁。 1 2 矿产资源战略储备再度受到西方国家关注 1 ) 美国、 欧盟重提战略储备。美 国和欧洲国家 冷战后曾大规模消减矿产资源储备 ， 尤其是美 国， 近 2 0年连 续 消减矿 产 资 源 储 备 ( 图 1 ) 。 自 2 0 0 9年 以 来 ， 随着全球地缘政治格局和资源安全形势的变化 ， 美 国开始 重提 战 略储备 ， 储 备规 模 和金额 持续 上升 。 如 2 0 1 2年 储备 品种 为 l5个 ， 2 0 1 3年 增 加 至 1 9个 ， 2 0 1 5年 ， 又计 划新 增 包括钴 酸锂 、 锂 镍 钴 铝 氧化 物 、 铌铁 、 金属镝、 氧化钇等 8个储备 品种 。欧盟也频 繁 发 布有 关关 键 性 原 材料 的 报告 。2 0 1 4年 5月 2 6 日， 欧盟 委 员会 发 布 了包括 铬 、 锑 、 铍 、 钴 、 萤 石 、 镓 、 锗 、 铟 、 镁 、 天然石墨、 铌 、 铂族金属、 重稀土、 轻稀土 和钨等 2 0种原材料的 关键原材料清单 ， 并建议各 国采取各种必要手段保障这些资源的稳定供应_ 9 。 图 1 1 9 4 6 2 0 1 2年美国历史上物资储备 的总价值 ( 数据来源 ： U S G S ( 1 9 9 5 2 0 1 2年 ) ； D OD( 1 9 4 6 1 9 8 2年 ) ) 2 ) 日、 韩不 断加强战略储备 。 日本 和韩 国矿产 资源极度匮乏 ， 但却是矿产资源消费大国， 矿产资源 安全 一直 面 临重 大挑 战 ， 因此 一 直 高度 重 视 矿 产 资 源储 备 。近年 来 ， 进 一步 加 大 了矿 产资 源储 备力度 。 H本稀有金属储备的品种数量和规模一直处于上升 趋势 ， 2 0 0 5年储备规模达到 6 O天消费量 ， 品种也在 逐年 增加 ， 2 0 0 9年 新 增 铟 和 镓 。按 照 韩 国 储 备 计 划 ， 2 0 1 6年 的储备 规模 将是 2 0 0 9年 的 2 O倍 以上 。 2 我 国矿 产资 源安 全形 势仍 不容 乐观 2 1 未来 1 O年我 国矿产资源供需形势将 出现分 异 ， 但供应压力依然较大 1 ) 大宗矿产资源供需形势 出现分 异， 部分矿产 供应压力依然较大。目前我国煤炭、 铁矿石、 锰 、 铝、 锌 、 磷矿等矿产资源的需求 已放缓， 国内外供应能力 显著提升 ， 开始出现供大于求的局面 ， 资源安全形势 有所 缓 解 。但 石 油 、 天 然气 、 铬 、 铜 、 镍 、 钾盐 等 矿 产 需求仍将持续增长， 国内供应能力明显不足， 对外依 存度处于高位 ， 石油、 天然气等矿产的对外依存度甚 至还将有所扩大 ， 供应压力依然较大口 。 2 ) 未来 1 0年 ， 我 国战 略性新 兴产业 矿 产需求 将 快速增长， 对外依存度有扩大之势。其 中， 钴 、 铂族 、 铌、 钽、 锆 、 铯 、 铼、 硼等我国较为短缺的矿产 ， 对外依 存度仍将处于高位， 部分 矿产对外依存度还将有所 扩大 ， 安全形势 比较严峻。镁、 钨、 锑、 稀土 、 锶 、 锗 、 铟 、 萤石 、 晶质 石 墨 、 铍 、 锂 、 镓 、 硅 藻土等 矿产 目前 国 内供应尚能满足需求 ， 但 随着这些矿产需求 的快速 上 升 ， 部 分矿 产可 能 出 现 优势 地 位 不 保甚 至 依 赖 进 口的局 面 。此 外 ， 我 国战 略性 新 兴产业 矿产 的生产 、 开发和利用整体上还落后于发达国家 ， 很多关键性 的技 术 尚未掌 握 。 2 2 国内资源开发强度过大 ， 威胁矿产资源代际安全 近 年来 由于 矿产 资 源 需 求 的持 续 攀 升 ， 我 国矿 产资源开发强度也 随之快速上升， 使 我国很多优质 资源 的保障程度大幅下降 ， 威胁矿产资源代际安全 。 例 如 ， 白云鄂 博 主东矿 是全 球最 具竞争 力 的稀土 矿 ， 由于高 强度 开发 ， 现开 采年 限也 仅有 十年左 右 ； 我 国 赣州离子吸附型重稀土也面临类似 问题 ； 铅锌矿和 锑矿 目前 保 障年 限仅 有 5 8年 ； 优 质 的硅 藻 土 、 萤 石等非金属资源也因过度开采、 大量出口， 面临资源 保障能力快速下降的局面 。 2 3 海 外矿 产资 源供 应安 全面 临威胁 1 ) 我国多种重要矿产资源来源于稳定性较差的 国家 。据中国海关 信息网统计 ， 2 0 1 3年 ， 我 国进 口 的石 油 有 4 3 来 自中东 ， 钴 矿进 口 9 8 来 自刚 果 ( 金 ) ， 铝 土 矿 6 8 来 自印 尼 ； 镍 矿 5 7 来 自印尼 ， 中 国 矿 业 第2 4 卷 4 1 来 自菲律 宾 ， 我 国铬 矿 5 6 来 自南非 。 2 ) 我 国 占进 口总价 值 6 7 的矿 产 资 源 都 要 途 径 地缘 政治 敏感 的南海 地 区 。我 国从 中东 、 非洲 、 欧 洲 、 南 亚等 地进 口的石 油 、 天然气 、 铁 矿石 、 铬铁 矿和 铜等矿产均需经过马六 甲海峡 ， 进 口总价值量 占我 国进 口价值 总量 的 4 6 D o 3 ； 从澳 大利 亚和 东南 亚地 区进 口的煤炭、 天然气 、 锰矿、 铁矿石 、 铜、 铝土矿 、 铅 锌矿 、 镍矿 也都 要经 过南 海地 区 ， 占我 国进 口总价值 的 2 1 。进 口来 源 的不 稳 定 性 和 运 输 通 道 的不 安 全性威胁我国资源供应安全。 3我 国矿产 资源储 备面 临 问题 3 1 储 备 品种 、 规模 与我 国资源安 全形 势不 匹配 目前我 国正处 于 历 史 上 资源 消 费 量 最 高 、 总体 对 外依 存度最 大 的 时期 ， 当前 储 备 品种 数 量 和 规模 与 我 国资源 安全 形 势不 匹配 。美 、 日等 发 达 国家都 建立了与经济和资源形势相适应的储备品种和储备 规模 。美 国在 冷 战期 间 ， 由于资源 形势 最为 严峻 ， 储 备规模也最大， 1 9 8 7年 时， 储 备品种高达 2 9个 ， 总 价值超过 1 0 0亿美元。与发达国家相同发展 阶段相 比 ， 我 国油 气 、 铜 等 大宗 矿 产 储 备规 模 明显 不 足 ， 而 战略性 新兴 产业 所需 的矿产 储备 品种 和规模 均需 要 大幅提 高 。公开 数 据显 示 ， 我 国石 油储 备 规 模 仅 为 2 7亿桶( 2 0 1 2 年) ， 相当于 2 1 天进 口量 ； 而 2 0 1 3年 美国石油储备为 1 7 6亿桶 ， 相 当于 1 9 0天进 口量， 日本 5 9 6亿桶， 相当于 1 7 5天进 口量。 3 2 储备机制体制不完善 目前， 我 国矿产品、 产能和产地储备管理处于分 割 状态 ， 缺 乏统一 的组 织协 调 。我 国石 油储 备 、 矿产 品储 备 和矿产 地储 备分 别 由能源 局 国家石 油储备 中 心 、 国家物 资储备 局 和 国 土资 源 部 中央 地质 勘 查 基 金管理 中心 负责 ( 产能 和产地储 备 尚处 于起 步 阶 段 ) 。另一 方面 ， 矿 产 资源 储 备 机 制不 灵 活 ， 即便 目 前建立历史较长、 相对较为成熟 的矿产 品储备也缺 乏动 态 的收储 和释放 机制 。 以国家储备为主体 的美 国储备机制， 已形成 了 国防部 国防储 备 中心 为 核 心 ， 商业 部 、 内政 部 、 国务 院和国防部协调合作共同运营储备的制度 ( 图 2 ， 图 3 ) ； 而 日本 也形 成 了以 日本 石 油 天然 气 及 金 属 国家 集 团为核 心 的国家 储备 机 制和 以民 间组 织 ( 特 殊 金 属协会等) 为核心运行的商业储备机制 ， 两者相互协 调 ， 相辅相成( 图 4 ) 。整体来看， 与美 国和 日本储备 运行 的机制体 制相 比 ， 我 国储 备机 制体 制远 不完 善 。 3 3 矿 产资 源储 备缺 乏法律 保 障 完善的法律体系是矿产资源战略储备有效实施 的基本保障。美国在 1 9 4 6年通过 了 战略与关键材 料储存法 ， 日本也于 1 9 7 3年颁布了 石油供需优化 和紧急措施 法 。而 我 国 目前 尚无 国家 层 面 的法律 、 法规 对矿产资 源储 备进行立 法保 障 ， 仅在 国民经济和 商业部 图 2美国年度物资储备计划的制定流程 储备物资年消费嚣调查 评估储备数 国防部 卜 _ - 1 紧急状态时所需物资的 和可得最 内政部 国务院 美国和全球 战略物资的产 ： 能和产 各供给 国的政治经济可信度评价 应急管理局 确立储备品种和规模 图 3 美国国防储备市场影响委员会部 门协作机 制 第 1 期 陈其慎 ，等 ：关 于加 强我国矿产资源储备工作 的思考 l资本支 _ r_ 一 国家储备 日本政府 日本石油天然气及金属国家公 担保 银行 贷款 石油储备部 l l 天然气储备部 l I 稀有金属储备 石油储备 I l天然气储备 l l稀有金 属储 民间储备 民间组织 ( 特殊金属协会 ) 4 2 天日 本国内消费量( 储备目标的7 0 ) I I 1 8 天日 本国内消费量( 储备目 标的3 0 ) 茨城县的高蔌集中管理 协会会员企业分别保管管 图 4 日本 储 备 机 制 框 架 社会发展规划纲要中提及“ 建立重要 矿产 资源储备 体系” ， 权威性不足 ， 制约矿产资源储备工作的开展。 4我 国矿产 资 源储备 战 略建议 4 1 建 立 以产 品储备 为 主 、 产 能 和产地 储备 为辅 的 储 备 体 系 强化矿产品储备 ， 适度开展产能和矿产地储备 ， 建立 以产品储备为主、 产能和产地储备 为辅 的矿产 资源储备体系。矿产品储备在战时为军工国防提供 原材料 ， 在和平时期保障因 自然灾 害或 突发事故造 成 的短期市场供应 中断 ； 产能储备衔接产 品储备和 产地储备 ； 矿产地储备保障 国内资源的可持续利用 与代际资源安全 。 4 2 明确立法 ， 保障矿产资源储备的权威性 建议全国人大制定 矿产资源储备法 或国务院 出台 矿产资源储备条例 ， 明确矿产 资源储备管理 的体制机制 ， 对矿产资源储备 目的、 目标 、 储备主体、 储备方式 、 收储和释放机制 、 储备资金保障 、 预警监 测机 制 、 管理 机 构及 职责 等予 以 明确界 定 。 4 3 完善矿产资源储备管理和协调机制 借鉴 国外相关经验 ， 建议 由中央国家安全委员 会下设专 门的矿产资源储备管理机构 ， 负责组织和 协调 国家发改委 、 工信部 、 财政部 、 国土资源部等相 关部 门， 开展矿产资源储备计划制定、 品种规模确立 以及 收储 、 释 放 等工作 。其 中发改 委负 责石 油 、 国 防 矿产的储备品种和规模 确定 ， 工信部 负责国内产能 储备管理， 国土资源部负责矿产地储备 ， 财政部负责 协调各部门的经费使用。 4 4 完善矿产资源储备运行机制 首先 ， 建立产品、 产能和产地储备收储和释放 的 联动机制 ， 充分发挥不同储备方式 的作用 ， 最大限度 保障短期 、 中期和长期 的资源安全 。其次 ， 动态开展 储备品种 、 规模 和布局研 究 ， 完 善矿产资源安全监 测 、 预警、 收储 、 释放 、 动员 、 经营机制 。 4 5 扩大储备品种和规模 ， 着重加强国防军工和高 技 术产 业所 需矿 产 的储备 建议建 立 与我 国资 源安全 形势 相适 应 的品种 和 数量规模 。首先大幅提高石油 、 天然气和铀矿的储 备力度 ， 适度提高铜 、 镍和铬等的储备规模 ； 其次， 增 加战略性新兴产业矿产的储备 品种和规模 ， 着重加 强 铌 、 钽 、 铍 、 铼 、 锆 、 钻 等 国 防军 工 和锂 、 镓 、 锗 、 铟 、 萤石、 高纯石英等高新技术产业所需要的资源或产 品 的储 备 。 一 参 考文献 贾文龙