略论土地征收统一年产值和区片综合地价的修订.pdf

第 4 4卷 第 1 3期 2 0 1 3年 7 月 人 民 长 江 Ya ng t z e Riv e r Vo 1 44， No 1 3 J u ly， 2 0 1 3 文章 编号 ： 1 0 0 1 4 1 7 9 ( 2 0 1 3 ) 1 3 0 1 0 9 0 4 略论土地征收统一年产值和区片综合地价的修订 钟 水 映 ， 肖 小 梅 ， 罗 枫2 ( 1 武汉大学 经济 与管理 学院经济发展研 究中心 ， 湖北 武汉 4 3 0 0 7 2 ； 2 湖北省环境科学研 究院 ， 湖北 武汉 4 3 0 0 7 2 ) 摘要 ： 针 对 2 0 0 9年开始各省陆续公布 实施 的征地 统一年产值和 区片综合地价 面临调整和修订 的问题 ， 提 出在 新标准修订 中， 应明确被征地农 民社保 资金 与统一年产值和 区片综合地价 的关 系， 避免社保 资金对 土地补偿 的挤 占； 对不 同地类设立修正 系数 ， 克服“ 不同地 同价” 带 来的新 的失衡 ； 建立 统一年产值 和 区片综合地 价的 动态更新机制 ， 以 5 8 a 为一 个周期 对基 准价格进行更新 ， 周期 内根 据物价指数进行年度微调 。 关键词 ： 统一年产值 ；区片综合地 价 ； 土地征 收；水利工程 中图法分类号 ： D 6 3 2 4 文献标志码 ： A 1 问题 的提 出 在国务院一系列文件要求和国土资源部具体部署 并反复督促下 ， 自2 0 0 9年开始 ， 各地陆续公布并实施 了征地统一年产值和区片综合地价。在公布和实施征 地地价标准时， 各地大都承诺 了在一定时间里持续更 新该标准 ( 表 i) 。以笔者参与的内地省份几个征地项 目为例 ， 目前都面临着兑现承诺 ， 更新征地统一年产值 和区片综合地价标准的问题 。 表 l 部分省份新标准 实施时间与修订的承诺 注 ： 根 据 各 省 人 民 政 府 文 件 整 理 。 由表 1可以看出 ， 除了江西省公布 和实施征地统 一 年产值和区片综合地价标准较晚而且未明确承诺修 订更新时间以外 ， 一般省份都承诺 2 3 a 根据经济社 会发 展情 况 ， 对土 地 征 收 标 准 进 行 动 态更 新 。如 果 以 2 a为限， 有的省份实际上已经延误 了。 客观而言， 公布并实施征地统一年产值和区片综 合地价之前 ， 各地依 据 土地管理法 第 4 7条规定的 土地补偿费和安置补助费倍数确定补偿标准。大多数 征地项 目计算出的补偿价格偏低， 被征地农 民普遍难 以接受。公布并实施征地统一年产 值和 区片综合 地 价 ， 显著提高了对被征收土地的补偿 ， 被征地农 民也得 到了较之以前更多的补偿。一般而言 ， 多数地方的补 偿水平提高了约 3 0 左右 ， 在一定程度上缓和 了征地 过程 中的矛盾和冲突。但 是， 由于经济发展和社会结 构变化过程中的情况错综 复杂 ， 土地征收过程涉及 的 利益相关者经济利益关 系相互制约和影垧 ， 加之新标 准的制定和实施需要有一个逐步完善的过程 ， 近年来 各地在实施征地统一年产值和区片综合地价过程中也 出现了一些突出问题 ， 需要从实践操作和政策完善两 个方面进行再思考。更新征地统一年产值和区片综合 地价 ， 是对前一个时期相关政策和操作方式进行修正 和完善 的难得契机。笔者根据 自己在中部几个省份从 事 移 民安置 实践 的观察 ， 对 此提 出几 点初 步思 考 。 2 征地费与社保费用关系的处理 自国务院 2 0 0 4年 2 8号文件发 布以后 ， 对被征地 农民进行妥善安置已经成为各地土地征收过程中一个 重要 内容 。尤其是 2 0 0 6年国发 3 1号文件明确提出 “ 被征地农 民社会保障费用 ， 纳入征地补偿安置费用” 收稿 日期 ： 2 0 1 21 01 0 ； 修 回 日期 ： 2 0 1 3 0 42 6 基金项 目： 教育部人文社会科 学重点研 究基 地项 目( 1 2 J J D 7 9 0 0 4 6 ) 作者简介 ： 钟 水映 ， 男， 教授 ， 主要研 究方向为移 民与发展 、 人 1：7 与经济发展。E m a il： s z h o n g w h u e d u cn 1 l0 人 民 长 江 和“ 社会保障费用不落实的不得批准征地” 之后 ， 土地 征收时的社会保障费用成为征地补偿费用的一个基本 内容。但各地在公布与实施统一年产值和征地 区片综 合地价时 ， 对征地补偿标准 中的社保费用处理办法和 具体实践中被征地农民社保资金落实途径并不一致。 河南省在公布征地 区片综合地价标准时， 明文规 定“ 征地区片综合地价标准由征地补偿安置费和社会 保障费组成” 。贵州省在公布统一年产值和区片综合 地价时， 也公布了征收耕地的社保资金标准。安徽、 湖 北 、 云南 、 江西等地公布统一年产值和区片综合地价时 并没有明确社会保障费用包含在征地补偿费用之中。 即使在公布统一年产值和区片综合地价时同时确定被 征地社保费用的， 具体情形也有差异， 如贵阳市在城市 规划区内实行征地区片综合地价的范围内， 按照耕地 和非耕地 ， 分别规定了被征土地的社保费用 ， 单位面积 的非耕地社保费用为耕地的 4 0 ， 实行统一年产值 的 范围内， 不分地类 ， 统一规定被征土地的社保费用。而 毕节地区、 黔东南地区被征非耕地的社保资金为零 。 不妨看看中部某个省份一个具体征地案例 ： 某基 础设施建设征地 ， 按照统一年产值标准进行补偿 ， 耕地 类统一年产值 2 2 8 0 0元 h m ， 土地补偿费为年产值的 l0倍 ， 安置补助费为年产值的 1 5倍 ， 合计补偿5 7 0 0 0 0 元 h m 。非耕地类统一年产值 2 2 8 0 0元 h m ， 土地补 偿费为年产值的 5倍 ， 安置补助费为年产值的7 5倍 ， 合计补偿 2 8 5 0 0 0元 h m 。土地补偿费为被征地农村 集体经济组织获得的补偿 ， 归农村集体经济组织所有 ， 主要用于被征地农户 的生产生活和社会保 障， 其 中的 7 0 部分由土地或其他相关部门在办理征地手续时 ， 一 次性扣缴划 人 “ 被征地农 民社会保 障资金专户 ” 。 农 民个人 获得 的补偿 为全部安置 补助费 ， 耕 地类 为 3 4 2 0 0 0元 h m ， 非耕地类为 1 7 1 0 0 0元 h m 。如果办 理社会保障 ， 个人出资部分 由 自己从安置补助费中解 决。这个案例中 ， 社会保障费用没有单列 ， 农民个人缴 纳的社会保 障费用 ， 实际是从 安置补助费 中支 出的。 与社会保障费用单独列支的地方相 比， 实质上是降低 了被征 地农 民的 实际所 得 。 造成被征地农 民社会保障费用安排相对混乱状况 的原因是： 2 0 0 9年之前， 在国务 院和国土部 门三令 五申督促下 ， 各地不同程度开展了被征地农民的社保 工作 ， 已经在公布统一年产值和区片综合地价之前出 台了相关规定； 各地对社保费用是否应该在统一年 产值和区片综合地价中单独列支或者如何界定存在不 同理解 。 理解的混乱和实践操作的不 同做法 ， 首先源于相 关文件政策的含糊不清。例如 ， 国土资源部 2 0 0 5年发 布的 关于开展制订征地统一年产值标准和征地 区片 综合地价工作的通知 中就说 ： “ ， 以统一年产值 标准为基数 ， 同时综合考虑当地经济发展水平、 居 民生 活水平、 被征地农民社会保障需要等其他条件 ， 确定补 偿倍数 ， 计算征地 补偿费用 ” 。这其 中明确提到被征 地农民社会保障问题 ， 推而论之 ， 公布统一年产值和区 片综合地价时应该同时明确社保资金的标准。但由于 征地补偿和社会保障存在着部门之间的衔接和协调的 问题 ， 现实操作中脱节现象十分普遍 。 由于各地公布实施统一年产值和区片综合地价大 多是在出台失地农民社保政策之后 ， 一些地方在落实 征地社保资金方面既缺乏主观积极性 ， 也缺乏相应法 规政策制约 。一些地 方规定 ， 只有人 均耕 地面 积在 0 0 2 h m 或者某个水平之下 ， 才将失地农 民纳入社会 保障体系。如果不制定征收土地必须缴纳社保费用的 统一规定 ， 出于 自身经济利益考量 ( 办理失地农 民社 保地方政府需要一定 比例 出资 ) ， 地方政府 和用地单 位将利用各种漏洞逃避责任 ， 从而损 害农 民的长远利 益 。 正确处理统一年产值和区片综合地价与被征地农 民社会保障资金的关系是在修订新标准时应该 明确的 重要问题。必须明确规定土地征收统一年产值或者区 片综合地价与被征地农 民社会保障资金之 间的关系。 较为合理的选择是 ， 明确规定被征地农民社保 资金参 考统一年产值标准并根据人地关系紧张程度计算 ， 或 者在区片综合地价 中对社保 资金 的 比例 加 以明确规 定 ， 根据土地补偿费、 安置补助费分配 比例 ， 将社保资 金 中个人缴费和集体( 政府) 代缴部分予 以明确 ， 与正 在全面实施的新型农村社会保 障制度或者城镇居民社 会保障制度 中的个人账户与统筹账户相衔接。 土地征收的社保资金的额度或者 比例以土地征收 在统一年产值和区片综合地价作为参考进行计算。这 就需要在修订和公布土地征收的统一年产值和区片综 合地价新标准时， 国土部门和劳动社会保 障部 门协同 配合， 就土地征收时统一年产值 、 区片综合地价和被征 收 土地社保 费 用作 出统 一 而 明 确 的规 定 ， 从 而 克 服 目 前各地含糊不清而且各 自为政 的现象。 3 片区内不同地类价格失衡矛盾的解决 制定和实施统一年产值标准 ， 是选择某一 区划 内 主导 的地类 和耕作 制 度 进行 测 算 ， 用 主导 农 用 地 收益 反映测算范围内的农用地客观收益 ， 这就是所谓的主 导性原则； 制定和实施区片综合地价 ， 在同一 区片内采 用同一征地补偿标准 ， 在同一 区片内， 不同宗地的征地 补偿标准相同 ， 且不因征地 目的及 土地用途不同而有 第 1 3期 钟水 映， 等 ： 略论土地征 收统 一年产值和 区片综合地 价的修订 差异 ， 这就是所谓“ 同地 同价” 原则。 土地征收之所以成为 目前社会矛盾多发领域 ， 一 方 面是 因为 相关 政 策 法 规 与 现实 脱 节 ， 征 地 补偿 标 准 偏低从而引发被征地农 民不满 ； 另一方面则 与土地征 收补偿过程 中不 同利益主体之间心理失衡有关。实事 求是地讲 ， 统一年产值和区片综合地价 的实施 ， 确实在 相 当程度 上 克 服 了之 前 较 为 突 出 的 “ 同地 不 同 价 ” 的 现实矛盾 ， 消除了一些 明显失衡的现象 ， 维护了被征地 农 民的利益。但是 j 由此而产生了另一个新的不平衡 ， 那就是“ 不同地 同价” 带来 的新失衡和 冲突。统一年 产值和区片综合地价修订必须在这个方 面有所考虑 。 按照“ 主导性原则” 和“ 同地 同价原则” ， 同一 区划 和 区片 内不 同宗地 补 偿 标 准 相 同 ， 而且 不 因为 征 地 的 目的以及土地用途而有差异。这有助于解决长期 以来 土地征收过程 中存在的“ 同地不 同价” 现象 ， 但按照统 一 年产值标准和区片综合地价实行 “ 不同地 同价” ， 同 样 会 引发 被 征 地 农 民 之 间 的 心 理 不 平 衡 。 试 设 想 一 下 ， 在同一 区划 内， 不 同区位、 不 同地类、 不 同交通条 件 、 不同灌溉条件等 因素的土地 ， 按照同一个标准进行 补偿 ， 谁最满意呢?显然 ， 最满 意的， 是土地条 件最差 的土地所有者( 而且还要绝对补偿水平足够高) ， 心理 失衡 的， 是土地条件相对较好 的土地所有者和使用者。 笔者参与的一个高速公路项 目， 两个县同属一个区片 ， 被征用耕地 中， 水 田、 旱地 、 园地和林地 比例相差很大。 但征地补偿标准实行统一价 ， 尽 管这个价格 比其他征 地项 目要高出很多 ， 但地方仍然很不满意。 之所 以造成此种 困境 ， 是 因为在制定和实施统一 年产值和 区片综合地价 时， 提 出了“ 分 区域 年产值标 准不设地块修正体系” 和“ 区片价一般 情况下不设定 宗地补偿费修正体 系” 的一般规定 。由于这个规定与 征地实践之间存在 明显现实差异 ， 各地采取 了明显不 一 的做 法 。 在统一年产值方面 ， 安徽省简单地把集 体土地 区 分农用地 、 建设用地及未利用地两类 ， 分别规定不 同的 土地补偿倍数和安置补助倍数。河南省公布的区片综 合地价就不分地类 。与此相反 ， 江西 、 湖北 、 山西和云 南等省 ， 都规定 了不 同地类在统一年产值基 础上 的修 正 系数 。如 山西 省 规 定 ， 为 使 同 一 区 域 内不 同 质量 的 农用地得到更为合理的补偿 ， 全省确定统一 的调整 幅 度 ， 在同一区域内的水、 菜地在公布的补偿倍数基础上 提高 2倍执行 ， 旱地 、 园地按公布 的补偿倍 数执行 ， 林 地在公布的补偿倍数基础上降低 2倍执行 ， 草地和其 他农用地在公布的补偿倍数基础上降低 4倍执行。云 南省则根据各地 自然 、 社会经济差异较大的实际情况 ， 将全省公布的补偿倍数分为 3个区间来进行修正。 在征地区片价方面 ， 多数地方与河南一样 ， 未规定 不同地类 的修正系数 ， 但贵 阳市 区分 了耕地和非耕地 ， 非耕地的区片价修正系数为 0 4 。 虽然统一年产值标准和区片价的制定综合考虑 了 地类 、 产值 、 土地区位 、 农用地等级 、 人均耕地数量、 土 地供求关系 、 当地经济发展水平 、 农村居 民生活水平 、 被征地农 民社会保障需要以及城镇居 民最低生活保障 水平等多方面因素 ， 但对于不同土地无视土地使用现 状 ， 按照简单划一的标准进行补偿显然也有欠公平合 理。既然土地法第 4 7条规定征 收土地按照被征收土 地 的原 用 途给 予补 偿 ， 原来 不 同 土地 收益 的 差 异性 就 必须以某种方式得到体现。因此 ， 类似云南等省考虑 具体宗地的地类差异情况 ，根据所 征的地类对补偿倍 数进行适 当调整 的做法是 可取而且是必须 的。从江 西 、 湖北等省的实施情况看 ， 在执行统一年产值 的前提 下 ， 按照地类进行一定幅度修正是可行而且 为广大被 征 地农 民接受 的。 至于在规划区内实施区片综合地价征地时 ， 征地 者和被征地者更多关注于土地 区位价值 ， 对土地使用 现状产生 的价值差异被放在次要位置 。但这并不否定 不同宗地使用现状不同在补偿价格上要有所差异的合 理性 。举一个 明显 的例子 ， 在某规划 区内， 区片价 为 3 0 0万元 h m 。相邻的 1 h m 菜地和 1 h m 荒地要被 征收 ， 如果简单按照区片价青苗补偿的办法处理 ， 菜地 被征收者所得补偿只比荒地被征收者多得到青苗补偿 3 0 0 0 0元 。结果是菜地每补偿 3 0 3万元 h m ， 荒地补 偿 3 0 0万元 h m ， 菜地的生产价值很难得到体现。 因此 ， 笔者认为 ， 修订统一年产值和区片综合地价 时， 应该借鉴近年来各地行之有效的经验 ， 对各种地类 的补偿价格可 以进行一定 的修正 ， 这样既体现 “ 同地 同价” 基本原则 ， 又可 以克服“ 不 同地 同价” 引发的新 的不平衡 ， 既维护被征地人 口的切身利益 ， 又有利于征 地实施过程的平稳进行 。 4 征地补偿价格动态调整机制的建立 国土资源部在发布征地统一年产值标准和征地区 片综合地价测算指导性意见 时， 都强调要设定基准时 点 ， 一般 3 5 a调整 1 次 。各省在公布实施统一年产 值和区片综合地价时大都又承诺该标准有效期为 2 3 a 。既然 承诺 在 先 ， 就 必 须 及 时兑 现 ， 否则 会 产 生 新 的矛盾 与 冲突 。 从现实情况来看， 测算 和制定统一年产值和区片 综合地价 ， 涉及的影响因素多且复杂， 一些地方延误更 新时间， 不能按期兑现原来承诺似成定局 。为了取信 于民 ， 也为 了今后 形成 规 范而 良性 的动态 调整 机制 ， 探 1 1 2 人 民 长 江 讨统一年产值和区片综合地价动态调整的机制十分迫 切 。 从理论和可操作 的现实来看 ， 动态调整统一年产 值和区片综合地价的决定性因素有两个 ： 调整时间 间隔的确定 ； 征地补偿价格调整的参考指标。 从调整的时间间隔考虑 ， 目前考虑 23 a或者 3 5 a 调整 1 次在实践操作上均有一些值得商榷之处 。 如果间隔的时间太长 ， 粮食 、 房地产价格等相关因素变 化较大 ， 在一个调整周期的前后阶段 ， 被征地人 口获得 的补偿利益落差很大 ， 自然会引起他们 的不满。相反 ， 如果调整和变化的时间间隔太短 ， 会引发被征地人 口 的涨价预期而拖延土地征 收进展。而且 ， 一些重大项 目的土地征收往往分期分 阶段进行 ， 这样就会形成同 项 目同土地而不同价格的可能 ， 从而形成新的矛盾。 从价格调整的参考指标来看 ， 制定统一年产值和 区片综合地价时主要参考的地类 、 产值 、 土地 区位、 人 均耕地数量、 土地供求关系 、 当地经济发展水平、 农村 居民生活水平 、 被征地农 民社会保 障需要 以及城镇居 民最低生活保障水平等多方面因素也变化频繁 ， 尤其 是在城市化发展和开发园区大量涌现的背景下 ， 农地 所含的非农用价值 随着其交通条件 、 周边开发程度等 区位因素的变化而发生剧烈变化。单纯考虑某一个指 标很难客观反映土地价值 的变化 ， 但要综合考虑各种 因素变化， 频繁地作出相应调整在现实操作性方面也 较 难实 施 。 笔者的建议是 ， 建立一个长短兼顾 的周期性更新 与周期 内微调的动态价格调 整机制。其基本 内容是 ， 确定 5 8 a一个更新周期 ， 统一年产值和 区片综合地 价按照其基准时间， 综合考虑地类 、 产值 、 土地区位 、 人 均耕地数量、 土地供求关系、 当地经济发展水平、 农村 居 民生活水平 、 被征地农 民社会保障需要 以及城镇居 民最低生活保障水平等多方面因素进行重新测算和更 新 。在 5 8 a的周期内， 每年的土地征收价格根据 当 地 C P I 或者 P P I 指数进行微调。这样长短结合、 大调 整和小微调兼顾的办法有两个好处 ： 避免一个周期 前后 由于物价变化过大而土地价格不动给被征地农民 带来的利益损失 ， 有利于缓和他们 的不满情绪 。而且 C P I 或者 P P I 指数是一个综合性指标 ， 由权威部 门发 布 ， 有较好代表性 ， 容 易被接受。 事先规定的年度 小微调办法， 可以打消被征地人 口的惜地待征的预期 ， 因为经济环境的波动 ， 物价指数也可能变为负数 。这 样可以克服因为价格调整而带来的工作困扰 。 这里所说的统一年产值和区片综合地价的更新和 微调是有很大区别 的。标准的更新， 要综合考虑上一 个周期各地经济发展水平 、 人 口数量和结构变化、 城市 化发展和土地利用变化情况等一系列宏观 因素 ， 不仅 涉及到产值和土地区位价值 的重新评估 ， 也 可能对土 地片区范围的重新调 整。其工作量是繁杂 的， 也需要 较长的工作周期。而周期内的微调 ， 则是在周期基准 价格基础上 根据上 一年度 物价指数进 行简单调整 即 可 ， 方便易行 ， 操作简单。 参考文献 ： 1 国土资源部 国土资 源部关于开展制订征 地统一年产值 标准和征 地 区片综合地价 工作 的通知 R1 北京： 国土资源部 ， 2 0 0 5 ( 编辑 ： 邓 玲 ) Di s cu s s in g o n a d j u s t me n t o f u n i f i e d a n n u a l o u t p u t v a l u e o f l a n d a n d r e g io n a l c o mpo s it e la nd pr ic e in la n d a cqu is it io n ZHONG S h u iy in g ， XI AO Xia o me i ， LUO Fe n g ( 1 C e n t e r f o r E co n o m ic D e v e l o p m e n t R e s e a r ch ， E co n o m ic a n d Ma n a g e m e n t S ch o o l， W u h a n U n i v e r s i t y ， W u h a n 4 3 0 0 7 2 ， C h in a ； 2 H u b e i A ca d e m y o f E n v ir o n m e n t a l S ci e n ce s ， W u h a n 4 3 0 0 7 2 ， C h i n a ) A b s t r a ct ： U n i f i e d a n n u a l o u t p u t v a l u e o f l a n d( U A O V)a n d r e g io n a l co mp o s it e la n d p r i ce( R C L P )i n la n d a cq u i s it i o n h a d b e e n p ub lis h e d a