我国煤炭产业发展趋势及政策建议.pdf

管理观察 Management Observer 总第 584 期 第 21 期 2015 年 7 月 下旬出版 91 作者简介：郭欣旺（1 9 7 9 - ）男，学历：博士，职称：工程师，研究方向：煤炭经济和工程 . 当前我国经济增速放缓，结构调整加快，能源需求 强度下降，清洁能源快速发展，煤炭需求减弱，煤炭供 需失衡矛盾日益突出，生产和利用环境约束加剧，煤炭 发展空间受到压缩。同时，国际煤炭市场供需形势宽松， 国内煤炭产能过剩局面已形成，进口煤对国内市场冲击 加大，煤炭发展形势严峻。 一、我国煤炭产业发展趋势 （一）规划管控不断强化，行业监管更为严格 按照“控制东部、稳定中部、发展西部”的总体要 求，依据煤炭资源禀赋、市场区位、环境容量等因素确 定煤炭产业发展格局。加强煤炭铁路运输通道建设，完 善西煤东运通道，到 2020 年全国煤炭铁路运输能力达到 30 亿吨。 严格履行煤炭项目基本建设程序，严肃处理违法违 规建设生产行为。新增产能项目审批收紧，各地不得核 准新建 30 万吨 / 年以下煤矿、90 万吨 / 年以下煤与瓦斯 突出矿井，煤矿改扩建、技术改造项目规模不得低于煤 炭产业政策规定的最低规模。在建项目管理日趋严格， 防止“未批先建”和“批建不一”等现象，严肃处理在 建违规项目，严格控制煤矿超能力、超强度生产。商品 煤质量管理不断加强， 严格限制高灰分、 高硫分煤炭开发， 严控不达标的商品煤远距离运输。 （二）煤炭需求保持低速增长，产能过剩压力长期存在 我国已进入传统能源稳步发展与新能源加快开发并 存的新时期，太阳能、核电、风电、水电等清洁能源替 代作用逐步增强，对煤炭挤压效应将逐步显现，煤炭需 求将进入长期低速增长期。预测 2015 年、2020 年，全 国煤炭需求量分别为 39 亿吨和 42 亿吨。到 2020 年，全 国煤炭消费总量控制在 42 亿吨左右，煤炭消费比重控制 在 62% 以内。 近十年来我国煤矿建设投资加速增长，“十五”期 间建设投资仅 2253 亿元，“十一五”期间建设投资达到 1.25 万亿元，是前 55 年总和的 2.6 倍。“十二五”期间， 超前建设产能和资源整合产能将会陆续释放。据相关数 据统计，目前全国现有煤矿产能 40 亿吨，在建煤矿产能 10 亿吨以上，还有部分违规建设煤矿产能。“十三五” 期间，即使淘汰一批落后产能，难以解决煤炭产能过剩 问题。 （三）行业竞争更为激烈，煤价长期低位运行 煤炭经济下行态势已持续 3 年，众多煤企经营压力 剧增。特别是今年以来，煤炭产销量下降、价格下滑、 库存居高不下，企业利润大幅减少，煤企亏损面已超 80% 以上。煤炭企业同质化竞争加剧，具有一定发展潜 力但抗风险能力较弱的中小企业将被优势企业收购兼并， 煤质差、 成本高等缺乏竞争力的煤矿将会陆续退出市场。 从秦皇岛煤价波动情况来看，5500 千卡 / 千克的动 力煤价格由 2011 年最高点的 860 元 / 吨下降到目前的 420-450 元 / 吨，但受煤炭需求低速增长、煤炭产量严重 过剩、库存居高不下、运煤通道逐步缓解、进口煤冲击 等因素影响， 稳定煤炭市场价格难度较大， “以量补价” 、 “让利不让市场”的传统市场竞争模式难以为继，预计 未来煤价将长期处于低位。 （四）清洁高效成为主流，结构调整势在必行 国家将按照安全、绿色、集约、高效的原则，加快 发展煤炭清洁开发利用技术，鼓励煤矸石等低热值煤和 劣质煤就地清洁转化利用。 我国煤炭产业发展趋势及政策建议 郭欣旺 1 ，姜 军 2 ，李 根 3 （1 . 中国中煤能源集团有限公司；2 . 中国煤炭综合利用集团公司； 3 . 中国煤矿机械装备有限责任公司，北京 1 0 0 0 0 0 ） 摘要：受宏观经济增速放缓、能源结构调整、大气污染治理、煤炭需求不足及产能过剩等多重因素的 影响，煤炭行业发展面临严峻挑战。本文简要论述了我国煤炭产业发展趋势，并就如何保障我国煤炭 产业健康稳定发展提出了相应地政策建议。 关键词：煤炭产业 发展趋势 政策建议 企业管理 92 加快煤炭结构调整，不断优化新建项目布局，东部 地区原则上不再新建煤矿项目；中部地区（含东北）按 照“退一建一”模式，适度建设资源枯竭煤矿生产接续 项目；西部地区加大资源开发与生态环境保护统筹协调 力度，重点围绕以电力外送为主的千万级大型煤电基地 和现代煤化工项目用煤需要，在充分利用现有煤矿生产 能力的前提下，新建配套煤矿项目。同时，按照“上大 压小”的总体思路，严控增量、优化存量，发展先进、 淘汰落后，进一步提高产业集中度，继续淘汰 9 万吨 / 年及以下煤矿， 鼓励具备条件的地区淘汰9万吨/年以上、 30 万吨 / 年以下煤矿。 二、保障煤炭产业健康稳定发展的政策建议 我国的能源资源特点是“多煤、贫油、少气”，在 未来相当长一段时期内，煤炭作为基础能源的地位难以 改变。为帮助煤炭产业早日摆脱困境，应加快淘汰落后 产能，调控煤炭生产总量，减轻煤企税负负担，早日实 现煤炭市场的供需平衡。 （一）调控煤炭生产总量，保持供需基本平衡 煤炭产能过剩实质是违规产能过剩，即擅自扩大产 能 （超能力） 、 未批先建、 批小建大。 三部委联合印发的 关 于遏制煤矿超能力生产规范企业生产行为的通知明确 提出，遏制煤矿超能力生产，制止未核准先生产、未取 证就生产，营造公平的市场竞争环境，保障煤矿安全生 产，促进煤炭行业平稳运行。因此，建议国家调控煤炭 生产总量，保持供需基本平衡，使煤价回归到合理水平， 促进煤炭行业健康发展。 （二）利用市场化手段，尽快淘汰落后产能 淘汰煤炭落后产能是优化煤炭产业结构的重要手段， 是控制煤炭总量的重要举措。按照做好 2015 年煤炭行 业淘汰落后产能工作的通知要求，2015 年全国将淘汰 煤矿 1254 处，淘汰落后产能 7779 万吨 / 年，淘汰落后 产能约占 2014 年原煤产量的 2%，产能过剩现象将仍然 存在。建议加大淘汰落后产能步伐，注重使用经济手段， 充分发挥市场调节作用，避免出现依靠行政手段淘汰落 后产能而造成“越淘汰越多”的尴尬局面，确保不符合 政策要求、规定和安全生产的煤矿尽快退出市场。 （三）鼓励煤炭企业兼并重组，进一步提高产业集中度 自 2012 年 6 月以来，煤炭行业持续走低，煤炭价格 低位运行，众多煤炭企业亏损严重。建议加快推进煤炭 企业开展跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组，鼓励煤、 电、运一体化经营，促进规模化、集约化发展，进一步 提高产业集中度，推动煤炭行业生产力和管理水平的提 升，培育一批具有国际经营开发和核心竞争力的大型煤 炭企业集团，早日成功走入国际市场。 （四）加快建设安全高效煤矿，进一步提高行业准入和 发展水平 煤炭工业发展“十二五”规划提出，到 2015 年，全 国煤矿采煤机械化程度达到 75% 以上，安全高效煤矿达 到 800 处，产量 25 亿吨 / 年，约占全国产量的 64%。建 设安全高效煤矿是煤炭生产发展的方向，采煤机械化是 安全高效煤矿的核心，推动煤矿机械化建设是转变煤炭 工业发展方式、提高生产力水平的主要措施，也是降低 煤矿事故总量、改善作业环境、减少井下工作人员的重 要手段。但还有一些开发方法、技术及装备落后的中小 型煤矿，存在效率低、安全风险高、资源采出率低等问 题。建议加大安全高效煤矿建设，积极研发适合中小型 煤矿综合机械化改造的技术及装备， 提高行业准入门槛， 避免造成资源损失，降低安全事故发生，进一步提高行 业发展水平。 （五）积极支持转化项目，促进煤炭产业结构调整 由于煤炭市场供求失衡、煤炭价格持续下滑，导致 煤炭企业经营困难逐渐加大，并迟迟未见好转迹象，亟 须企业找到新的发展增长点。目前来看，煤炭增产的可 能性很小，随着经济社会的不断发展，能效不断提高， 煤炭需求量逐渐减少，整个煤炭产业结构将彻底发生转 变。建议国家加大对投资能力强、综合实力强的大型煤 炭企业集团支持力度，积极支持资源利用效率高的煤化 工项目，使有限资源发挥最大效用，促进煤炭产业结构 调整，实现经济、社会、环境协调发展。 （六）加大税收减免力度，切实减轻企业负担 当前煤炭市场供大于求的态势难以改变，市场下行 压力依然较大，受需求不足、产能过剩影响，煤炭销售 更加困难，煤炭企业面临较大生存和发展压力，企业税 负过重成为突出问题。据悉财政部目前正在研究将煤炭 增值税税率由现在的 17% 调减为 13%，若能下调，必将 减轻煤炭企业负担。建议尽快将煤炭增值税税率降到合 理水平，尽快取消铁路建设基金，坚决遏制各种乱收费， 进一步减轻企业负担。 （七）继续推进行政审批改革，加大简政放权力度 两年以来，国务院部门共取消或下放行政审批事项 537 项，前置审批事项 85% 改