扬州市水土保持监督执法存在的问题及对策.pdf

第3 0 卷第2 期 2 0 1 1 年4 月 农业科技管理 M a n a g e m e n t o fA g r if u l t u r a lS cie n cea n dT 知h n n l o g y v 0 1 3 0 N o 2 A p r ，2 0 1 1 文章编号：1 0 0 1 8 6 1 1 f 2 0 1 1 ) 0 2 - 0 0 5 5 - - 0 4 扬州市水土保持监督执法存在的问题及对策 李赛男1李真z ( 1 南京大学政府管理学院南京2 1 0 0 9 3 ；2 公安部出入境管理局深圳皇岗出入境边检站深朗I5 1 8 0 3 3 ) 摘 要：随着改革开放的不断深入、中国市场经济的发展和社会的进步，各类资源开发迅速，而在这一发展过程中，出现了很多问题。 文章通过综合分析扬州市当前水土保持监督执法的核心问题，创新性地提出了适合扬州市水土保持监督执法的施行对策，如进一 步健全完善水土保持法律法规体系、加强水土保持监督执法队伍建设、开展水土保持监督执法规范化建设等，以期能够为扬州市 水土保持监督执法体系完善提供理论参考，并为其他地区水土保持监督执法提供借鉴方案，科学地防患我国水土流失，造福后代。 关键词：扬州市；水土保持；监督执法；问题；对策 P r o b l e m so fL a wE n f o r ce m e n tinS u p e r v is io no fS o ila n dW a t e rC o n s e r v a t io ninY a n g z h o uC it ya n dC o u n t e r m e a s u r e s L iS a in a n lL iZ h e n 2 ( 1 C o l l e g eo fG o v e r n m e n tM a n a g e m e n t ，N a n j in gU n iv e r s it y ，N a n j in g ，2 1 0 0 9 3 ；2 S h e n z h e nH u a n g g a n gS t a t io no fE x ita n dE n t r yF r o n t ie r I n s p e ct io n ，E x ita n dE n t r yA d m in is t r a t io nD e p a r t m e n to ft h eM in is t r yo fP u b l icS e cu r it y ，S h e n z h e n ，5 18 0 3 3C h in a ) A b s t r a ct ：W it ht h ed e e p e n in go fr e f o r ma n do p e n in gu p ，C h in a 。Sm a r k e te co n o m yd e v e l o p m e n ta n ds o cia lp r o g r e s s ，r e s o u r o e sa n dl a n dh a v e b e e nd e v e l o p in gr a p id l y H o w e v e r ，t h e r eh a v eb e e nm a n yp r o b l e m sint h ep r o ce s s B ya n a l y s in gC O r eis s u e sinl a we n f o r ce m e n tins u p e r v is io n o f s o ila n dw a t e rco n s e r v a t io ninY a n g z h o ucit y ，in n o v a t iv eco u n t e r m e a s u r e sw e r ep u tf o r w a r d ，s u cha sp e r f e ct in g ila n dw a t e rco n s e r v a t io n l a w sa n dr e g u l a t io n s ，s t r e n g t h e n in gco n s t r u ct io no fs u p e r v is in ga n dim p l e m e n t in gt e 锄，a n ds t a n d a r d iz in gl a we n f o r ce m e n tins u p e r v is io no fs o il a n dw a t e rco n s e r v a t io n T h isw il lp r o v id er e f e r e n cef o rp e r f e ct in gl a we n f o r ce m e n ts y s t e mins u p e r v is io no fs o ila n dw a t e rco n s e r v a tio nin Y a n g z h o ucit ya n do t h e ra r e a $ I tw il lb eo fs ig n if ica n cef o rs cie n t if icco n s e r v a t io no fs o ila n dw a t e ra n dm a k in gt h ef u t u r eb e t t e r K e yW o r d s ：Y a n g z h o ucit y ；S o ila n dw a t e rco n s e r v a t io n ；S u p e r v is io no fl a we n f o r ce m e n t ；P r o b l e m s ；C o u n t e r m e a s u r e s 中图分类号：S 1 5 7 2 文献标识码：A 扬州地处江苏中部，长江北岸，江淮平原南端， 境内有长江岸线8 0 5k m ，沿岸有仪征、江都、邗江 两市一区；京杭大运河纵穿腹地，由北向南贯通白 马湖、宝应湖、高邮湖、邵伯湖四湖，汇人长江，全长 1 4 3 3k m 。扬州境内河网密布，纵横交织，湖泊分布较 多，在开发建设和生产活动时，地表结构易遭到破 坏，造成水土流失。近年来，随着扬州市经济发展、城 市化进程的加快，城市开发建设造成的水土流失问题 日趋严重，水土流失的危害越来越影响到人们的生产 和生活。 1水土保持监督执法中存在的问题 1 1水土保持法律法规不健全 随着扬州市经济的 发展和社会的进步，各类资源开发迅速。城镇各类开 发建设项目导致水土流失加剧，而水土保持法对城 市开发建设活动没有原则性管理规定【l I ，开发建设项 目申报水土保持方案制度在法律责任中没有强制性 措施，导致监督管理缺位或严重滞后，水土保持法 在贯彻实施过程中显得越来越不能适应社会发展的 要求，满足不了实施可持续发展战略、维护生态安 全、构建和谐社会的需要。 开发建设项目要申报水土保持方案，但对建设单 位拒不编报水土保持方案或不按照水土保持方案实 施水土保持措施、水土保持方案未经水行政主管部门 审批建设项目就立项或开工建设、建设单位拒不按规 定缴纳水土保持补偿费等情况，在法律责任中找不到 相对应的处罚措施。在水土保持法中，对造成水土 流失的违法行为进行查处实行的是报市、县以上人民 政府批准的制度，这为行政干预执法提供了便利条 件；现行的水土保持法中没有责令停止违法行为 收藕日期：2 0 1 l _ 0 2 1 5 作者简介：李赛男( 1 9 8 8 一) ，女，硕士研究生，主要研究方向：政府管理，行政执法。 5 6 农业科技管理第3 0 卷 的相应强制措施，违法行为人若不停止违法行为，水 土保持监督执法部门仅以水土保持法很难强行终 止他们的违法行为。 1 2 水土保持意识和法制观念不够强水土保持作 为一项法定义务已被大多数国人所接受，但扬州市 还有部分领导和一些单位对开展水土保持的必要性 和重要性认识不足，对贯彻执行水土保持法律、法规 的严肃性缺乏必要的认识，水土保持工作还没有引起 各地和有关部门的足够重视，使水土保持法律、法规 在某些地区、个别工程项目上得不到全面贯彻执行1 2 1 。 有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生。水 土保持法颁布实施以来，扬州市一些地方水行政主 管部门对于违反水土保持法的行为未能进行有效 查处，一些项目审批部门也未能依法严格落实开发 建设项目的水土保持方案编报制度。除了一些国家 大型建设项目外，其他项目在审批时都未能按照法 律规定执行，特别是省级以下项目的水土保持方案编 报率很低，直接导致水保“两费”收缴到位率的低下。 由于受长期以来在公民心理上形成的“义务本 位”的影响，目前我国公民的总体水土保持法律意识 还比较淡薄，许多公民对水土流失的危害性、水土保 持监督执法的目的和意义等认识不足，甚至在自己 的水土保持权益受到侵害时还不会用法律手段来保 护自己，尤其是遇到有关执法部门推诿扯皮、搪塞敷 衍时，还不懂得通过行政诉讼来保护自己的水土保持 权益。这使我国水土保持监督执法的民主性大大受 损，降低了我国水土保持监督执法的效率1 3 1 。 1 3 监督执法队伍建设不规范水土保持监督执法 机构和队伍体系建设不规范，水土保持分级管理不 适应当前水土保持监督管理的需要。按法律法规规 定，对开发建设项目的监督管理采取分级管理和属 地管理，大、中型建设项目由部级、省级水行政主管 部门审批，小型建设项目由市级、县级水行政主管部 门审批。由于大中型建设项目特别是公路、铁路等线 性工程多为跨区域的项目，县、市级水行政主管部门 在进行水保监督执法过程中经常被轻视，联系建设单 位难，现场执法更难。 此外，水保执法队伍的群体素质有待提高。现在 大多数水土保持监督执法机构中真正懂法律、懂水 保业务的人员少，缺乏办案必须的工具、经费，监管 技术落后，对行政执法重视程度不够，导致了不履行 法律法规或行政不作为现象的产生。 1 4 水土保持方案监督实施不到位目前，扬州市 水土保持方案的申报审批率在不断提高，每年审批 的水土保持方案数量在逐步增多。但是，审批后的水 土保持方案在实施中却有较大差距：一是有些水土保 持方案编制单位没有及时把报批后的水土保持方案 送达与建设项目相关的水土保持监督部门，给项目涉 及的水土保持监督部门的监督执法工作造成极大的 困难；二是部分业主水土保持意识淡薄，还没有把工 程建设中的水土保持提到重要的议事日程，不能及时 向水土保持监督部门通报情况，对施工、监理单位的 水土保持管理不严格、不到位，水土保持方案批复后 的后续设计、施工不同步，水土保持监测不落实等； 三是部分施工企业不严格按照审批后的水土保持方 案实施，乱倒乱弃现象时有发生；四是有些建设项目 任意变更水土保持方案设计，不依法报批，造成了新 的人为水土流失等【4 1 。 1 5 相关政府职能部门之间的配合存在较严重的问 题开发建设项目水土保持方案滞后的主要原因之 一是审批立项部门没有严格按规定办事。按有关规 定，开发建设项目必须有水行政主管部门批复的水土 保持方案，计划部门方予以立项审批，但现实中却存 在可研阶段没有报批水土保持方案，计划部门却予以 立项审批的现象。有的政府职能部门甚至认为水土 保持监督执法就是争夺他们的权力，因而不配合工 作，更为严重的是有些地方水行政主管部门对水土保 持监督执法理解不够，畏难情绪大，认为没有经费、 工作不好开展等，没有认识到水土保持监督执法是水 土保持工作的有力保障。 多数法规授权的权力机关及各级人民政府职能 部门，一提到“水保监督”，就认为这是水利部门的 事，在整个社会还没形成广泛监督的氛围。贯彻执行 水土保持方面的法规、政策不是一个部门的事，而是 涉及全局乃至全社会的事，需要各部门之间的协调配 合。但目前仍存在着水保与一些部门沟通不及时，在违 纪、违法上认识不一致等问题”I 。 1 6 水保方案编制人员不专业水保要发展，人才 是关键，国家实施可持续发展和水土保持生态环境建 设工程，就必须造就一批高素质的水保专业人才。目 前，扬州市多数县( 区) 的水保工作者为非水土保持 专业人员，这些人大部分不懂水土保持专业知识，不 会研究制订水土保持规划，不能胜任当前的水土保持 工作1 6 】o 2 加强水土保持监督执法的对策 2 1 进一步健全完善水土保持法律法规体系根据 社会经济发展的要求，扬州市要与时俱进地对扬州 第2 期 李赛男等：扬州市水土保持监督执法存在的问题及对策 5 7 市水土保持实施条例加以修改完善，应包含制定城 市、集镇开发建设项目申报水土保持方案制度；对所 有应当编报水土保持方案的行为作出约束性、强制 性规定，适当提高违法处罚金标准；对相关部门职责 予以进一步明确，如在条款中可明确阐述凡从事有 可能造成水土流失的生产和开发建设活动，必须事 先编报水土保持方案，否则发改部门不予立项，国土 部门不予办理用地许可证，规划部门不予放线，建设 管理部门不予办理建设许可证；将水土保持监督执 法体系建设内容、执法机构性质、人员综合素质标 准、执法机构规模、执法机构管理形式等以法律形式 予以明确，并要求每年都开展执法培训，每年都进行 业绩考核；将水土保持“两费”的收缴和使用管理以 法律的形式予以明确，规范“两费”收缴和使用管理 行为；增设建立监督机构条款，使各级政府行政领导 切实把水土保持工作提到重要议事日程上来，实行 领导任期水土保持目标考核，执行水土保持生态建设 “一票否定”制，真正体现水土保持国策的重要性【7 J 。 2 2 强化宣传，全面贯彻预防为主的方针利用各 种媒体，采取多种形式，面向领导、面向部门、面向开 发建设单位、面向广大群众，广泛、深入、持久地宣传 有关水土保持的法律法规，普及水保知识，增强全社 会法制观念和水保意识，使一切单位和个人都有保 护水土资源、防止水土流失的义务的观念，为构建人 与自然和谐共处的社会打好思想基础。 各级水行政主管部门的领导要把预防监督工作 当作大事来抓，列入年度目标考核，明确责任，及时 研究和解决监督执法工作中遇到的问题，为监督执法 机构和人员创造良好的工作环境和条件。贯彻好“预 防为主，保护优先”的方针，使水土保持工作着力点 实现从以治理为主向以预防监督为主转变，从以农村 为主向农村、城镇全方位转变，从重点对大型生产建 设项目监督执法向对所有生产建设项目监督执法转 变，把预防监督放在水土保持工作的首位，全方位落 实“三权、一方案、三同时”制度，使水土保持法律法 规落实到每个地方和每项开发建设工程，最大限度地 减少人为水土流失【8 】。 2 3 加强水土保持监督执法队伍建设按照水土保 持法律法规赋予水土保持主管部门的职责，加强水 政监察机构的监管力度，在水行政主管部门内部建设 一支关系顺畅、组织严密、纪律严明、运行有力的综 合执法队伍。要保证监督执法活动有稳定的经费来 源，加强执法队伍的装备，完善监督执法技术规程规 范，积极引进推广适用技术，提高执法队伍服务的技 术水平。 严把入口关，公开、公平、公正地面向全社会招聘 水土保持监督执法人员。根据工作需求，参照国家公 务员招聘录用制度，选拔那些思想作风好、精通法律 法规、具有水保业务知识的本科以上高学历人员，充 实水土保持监督管理队伍。将水土保持监督执法人 员的培训制度化，经常邀请水土保持部门、司法部门 的专家进行授课，不仅要严格进行上岗培训，还要注 重在岗培训，不断提高业务水平。同时，要树立“在服 务中执法，在执法中服务”的思想，时刻按照规范化 建设的要求自觉规范监督执法行为，树立良好的水土 保持监督执法形象f 9 J 。 2 4 开展水土保持监督执法规范化建设要规范管 理、完善水保监督执法队伍学习制度、责任制度、廉 洁制度、激励制度等，并认真执行，把队伍建设成学 习型、服务型、廉洁型、团结型、创新型队伍。结合水 政监察队伍规范化建设，进一步完善文明服务示范窗 口建设，设置接待大厅、办公室、听证室、会议室、档 案室，装备交通工具、办公用具，确保监督执法机构 有宽敞的办公设施，有配套齐全的执法装备，有稳定的 经费渠道，有较好的执法保障，推进政务公开 l o l 。 水土保持主管部门要坚持不定期地向党委、人 大、政府汇报工作，接受领导机关的监督，争取领导 机关的支持。同时，还要主动与新闻、司法、建设、交 通、国土、环保等相关部门联系，交流监督执法的工 作情况，接受相关部门的监督，争取相关部门的支 持、配合。此外，还要更加注意社会监督，聘请开发建 设单位、司法机构、相关部门、人大代表、政协委员为 行风监督员，设立举报箱，欢迎社会各界对水土保持 监督执法行为进行评议，保证公众的知情权、参与权 和监督权，树立良好的行业形象。 2 5 加强水保与各部门沟通与协作，开展综合执法 水保部门与司法部门的协作，是做好水土保持执法监 督工作的重要保证。要按照国务院关于加强水土保 持工作的通知( 国发 1 9 9 3 5 号) 文件的要求，对水 土流失的预防、监督、治理进行综合分析，积极开展 调查、审理和反馈工作【2 】。争取各级党委、人大、政府 的支持，组织修订完善、贯彻执行、检查监督水土保 持法律、法规，理顺监督执法的管理体制，实行一般 建设项目以地域管辖为主，跨地域的建设项目以上一 级水土保持主管部门管辖为主、本地域管辖为辅的管 辖体制。 加强与相关部门的协调配合，所有开发建设项目 在可行性研究阶段或者在环境评价报告书中要有水 5 8 农业科技管理 第3 0 卷 土保持方案，水土保持方案要经有管辖权的水行政主 管部门审查，审查同意后，发改部门方可立项，规划 部门方可划红线，国土部门方可审批用地，建设管理 部门方可发放建设许可证。在“两费”收缴方面，争取 相关部门提供相关数据资料，或在办理相关建设审批 手续时代为征收。开发建设项目竣工时，要参加相关 部门组织的综合验收，确保水保工程“三同时”制度 落到实处。争取司法部门的支持，按“承诺在先、服务在 后，宣传在先、执法在后，教育在先、处罚在后”的原 则，严格对水土保持违法案件进行组织查处，维护水 土保持工作的良好秩序【1 1 - 1 2 。 3 参考文献 【1 】何庆九试述水土保持法有关条文存在的不足及修订建 议f J 】中国水土保持，2 0 0 6 ( 3 ) ：2 9 3 0 【2 】马东涛，张卫东，徐小飞，等低山丘陵区开发建设项目水 土保持与生态建设【J 水土保持通报，2 0 0 8 ，2 8 ( 1 ) ：l1 9 1 2 3 【3 】刘建强，李延忠，时光新榆林小流域水土保持综合治理 措施及其效益分析【J 】水土保持通报，2 0 0 0 ，2 0 ( 6 ) ：5 l 一5 4 ( 上接第3 9 页) 【2 】周永香，崔永恒建设农业科技展示基地提升服务农业 生产水平【J 】中国农技推广，2 0 1 0 ( 6 ) ：4 5 【3 】 申秀平，周鑫依托综合展示基地推进科技成果转化 J 】江苏农村经济，2 0 1 0 ( 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