国家科研课题结余资金管理回顾及相关问题分析——做好研究所“十三五”科技发展规划的几点思考.pdf

第3 5 卷第5 期 农业科技管理 V o l 3 5 ，N 0 - 5 2 0 1 6 年 1 0 月 M 肌丑护m e n to fA 面cu I t u r a lS cie 眦e 蚰dk h l o g y 0 ct ， 2 0 1 6 一= = = = 毒= = = = = 皇= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = 牟一 文章编号：1 0 0 1 8 6 1 1 ( 2 0 1 6 ，D 5 珈6 3 - 0 5 国家科研课题结余资金管理回顾及相关问题分析 做好研究所“十三五“ 科技发展规划的几点思考 陆学文1孙晓丽2张腾1王曼斐1周华1顾军1 ( 1 江苏省农业科学院南京2 l 1 4 ；2 江苏里下河地区农业科学研究所扬州2 2 5 0 0 7 ) 摘要：结余资金管理已成为当前国家科研课题经费管理中最为突出的问题之一。文章回顾和梳理了国家科研课题结余资金管 理政策的演进过程及背景，客观评价了现阶段国家科研课题结余资金管理政策，研究分析了科研课题结余资金的形成原因，并 针对当前国家科研课题结余资金管理存在的问题，提出了优化财政投入结构、完善信用评价体系、建立分类管理体系等完善国 家科研课题结余资金管理的建议，以期为合理、规范管理国家科研课题结余资金提供参考。 关键词：国家抖研课题；结余资金；管理；相关问题；分析 R e v ie wo nt h eM 锄g e m e n tf o rS 霉l l 璐F 岫d so fN 撕。卫I a IS cie n t m cR e 辩a 比hn 蜘e c伍a n dA n a l y s is R e h t e d I 鼹u e s ，C 蚰s id e m 廿。璐蚰M a l 【in ga G o o dP l 衄o fS cie 娟丘cD e v e l o p m e n tinI 璐6 t u t e s d 耐醒”1 3 t l l 尉v e Y e 缸P l a n ”P e r io d L ux u e w e n ls u n ) 【i舯l i2z h 粕gT e n g lw 蚰gM i施i1z h o uH u a G uJ u n l ( 1 J i锄g s uA ca d e m yo fA 咖cu l t u r a lS cie 眦e s ，N 舳j i2 1 0 0 1 4 ；2 【施a I l eA 出cu h u r a ls cie n t if ic I n s t it u t eo f J i锄g s uP m V in ce ， Y 醐铲h o u ，2 2 S 0 0 7C h in a ) A b s 岫ct ：C u r r e n y ，t 王l em 粕a g e m e n tf hs u r p l u sf u n d so fn a t io n a ls cie n t if ic m s e a r chp m j e ct sk 虻o m eap m m in e n tis s u ew h ichs h o u l db e s o l v e du r g e n t l y ，1 1 1 ee v o l u t io np r o ce s s 蛐db a ck g r o u n d0 ft l I e 唧m e n tp o l icyf o rs u r p l u sf o u n d s0 fn a t io n a ls cie n 曲cr e s e 眦hp m j e ct sw e r e r e v ie w e d 舳dco m b e dint l l isp a p e r 觚dt I l ep r e 驼n t 删啪移m e n tp o b ci鹤w e me 、试u a t e do b j e ct iV e l y A l s 0 ，t I ec舳s e so fs u r p l u sf h d so f n a t io n a ls cie n t if icr e s e a r chp 叫e ct sw e 陀a n a l y z e d E m cie n t 印p r o h 船t oim p m v et I I eI n 蚰a g e m e n tw e r ep m p o 鸵da im in ga t 出ecu r r e n t p m b l e m sint h em 醐a g e m e n tf b rs u r p l u sf u n d s0 fn a t io n a ls cie n t if ic陀s e a r chp m j e ct s ，ie ，o p t iI I I iz in gf in 柚cia lin p u ts t n 】ct u r e ，im P m V in gcr e d “ e v a l u a t io ns y s t e m ，s e t t in gu pcl 髂s if ie dm a n a g e m e n ts y s t e m T h e s em a yp m V id er e f e m n ce sf o rt l l er e a s o n a b l ea n ds t a n d a r d iz e dm 锄a g e m e n tf o r s u r p l u sf u n d so fn a t i明a ls cie n t if ic r e s e a r chp m j e ct s 。 K e yW o r d s ：N a t io n a ls cie n t if ic r e s e a r chp r o j e ct s ；S u r p l u s6 m d s ；M 舢l 硼 咖舱n t ；R e l a t e dis s u e s ；A n a l y s is 中图分类号：F 3 0 2 6 文献标识码：A D O l ：1 0 1 6 阴9 ，J C N K l I S S N l 0 0 1 8 6 1 1 2 0 1 6 0 5 0 1 9 按照财政部关于印发( 中央部门财政拨款结转 和结余资金管理办法) 的通知( 财预( 2 0 1 0 7 号) 规 定，科研课题结余，是指科研课题工作目标已完成或 由于受政策变化、计划调整等因素影响，科研课题中 止或撤销形成的结余，对于某一预算年度安排的课 题支出连续两年未使用或者连续三年仍未使用完形 成的结余资金，视同结余资金管理u ，。科研课题结余 资金按不同标准可划分为财政拨款课题结余、非财 政拨款课题结余，纵向课题结余、横向课题结余。中 央财政课题结余、地方财政课题结余等。文章研究 的对象主要是针对中央财政课题形成的结余资金。 1国家科研课题结余资金管理政策演进过程 回顾 为适应市场经济体制、财政体制和科技体制改 革，国家科技经费管理在逐步发展和不断完善，国家 科研课题结余资金管理政策演进大致可以分为三个 阶段伫】。 收稿日期：2 0 1 6 - 0 7 2 9 基金项目：江苏省农业科技自主创新资金第二批探索性研究项目( cX ( 1 3 ) 5 0 8 9 ) 作者简介：陆学文( 1 9 7 0 - ) ，男，硕士，正高级会计师。主要研究方向：财务管理，农业经济与信息。 顾军为本文通讯作者。 6 4 农业科技管理 第3 5 卷 1 1 第一阶段( 改革开放至2 0 0 6 年) 这一阶段国 家科研课题结余经费的管理特点：一是科研课题通 过验收以后，课题结余经费可以留用；二是科研课题 依托单位成了管理和使用科研课题结余经费的主 体；三是结余经费主要用于仪器设备运转维护、人才 培养、项目续研或预研等科研活动，个别可以允许提 取一定比例的劳务报酬奖励( 见表1 ) 。 表1改革开放至2 0 0 6 年国家科研课题结余资金管理政策 1 2 第二阶段( 2 0 0 6 2 0 1 4 年)以国务院办公厅 转发财政部科技部关于改进和加强中央财政科技经 费管理若干意见的通知( 国办发 2 0 0 6 5 6 号) 文件 发布为标志，这一阶段国家科研课题结余经费的管 理特点：一是课题通过验收后，对课题财务结账手续 的办理提出了明确的时间要求；二是科研课题结余 经费及时全额上缴；三是管理和使用结余经费的主 体是科技部或相关主管部门( 见表2 ) 。 表22 0 0 6 2 0 1 4 年国家科研课题结余资金管理政策 1 3 第三阶段( 2 0 1 4 年以来) 这一阶段国家科研 课题结余经费的管理特点：一是课题结余资金回收 与否与项目目标任务完成情况挂钩；二是课题结余 资金回收与否与项目依托单位信用评价情况挂钩； 三是科研课题结余资金留用有期限；四是科研课题 结余资金使用有规范( 见表3 ) 。 表32 0 1 4 年以来国家科研课题结余资金管理政策 2 国家科研课题结余资金管理政策演进背景 梳理 2 1科技体制改革持续推进1 9 8 5 年，中共中央做 出了关于科技体制改革的决定，在运行机制、组织 结构、人事制度等方面进行改革，促使科学技术工作 面向经济建设，促进科学技术成果迅速转化为生产 能力，推动科技人员智慧和创造才能的发挥，建立科 学技术发展适应客观形势需要的新体制和新机 制”1 。1 9 9 6 年，国务院做出了关于深化科技体制改 革的决定，通过优化非营利科研机构学科和人员结 构，基本建立起了“开放、流动、竞争、协作”的科技体 制运行新机制。2 0 0 5 年，国务院颁布国家中长期 科学和技术发展规划纲要( 2 0 0 6 2 0 2 0 年) ，提出了 自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来的科技工 作指导方针，强调通过深化体制改革，完善政策措 第5 期 陆学文等：国家科研课题结余资金管理回顾及相关问题分析 6 5 施，增加科技投入，加强人才队伍建设，推进国家创 新体系建设，把增强自主创新能力作为国家战略。贯 穿到了现代化建设的方方面面例。2 0 1 2 年，中共中 央、国务院印发关于深化科技体制改革加快国家创 新体系建设的意见，提出我国深化科技体制改革的 中心任务，就是要强化企业技术创新主体地位，促进 科技与经济紧密结合陋】。2 0 1 5 年，中共中央办公厅、 国务院办公厅印发深化科技体制改革实施方案， 从建立市场导向机制、构建高效科研体系、改革人才 培养评价和激励机制、健全促进科技成果转化的机 制、建立健全科技和金融结合机制、构建统筹协调的 创新治理机制等7 个方面对实施科技体制改革进行 了全面具体的部署m 。 2 2 科技经费管理政策不断完善1 9 8 6 年，国务院 发布了关于科学技术拨款管理的暂行规定，对科 技拨款制度进行改革，不再实行“单位预算包干”，实 行科研事业费归口管理，科研单位分类管理，重大科 技项目逐步招投标合同制管理【8 】。2 0 0 0 年，中央部门 预算改革，为国家科技计划项目经费管理改革提供 了契机，国务院各部门和各直属机构科学事业费( 不 含科技计划项目经费) 以及人员和机构运转经费不 再由科技部归口管理和分配，而是直接纳入各部门 的部门预算，8 6 3 计划、9 7 3 计划等国家科技计划项 目经费则实行统一归口管理例。2 0 0 2 年，国务院办公 厅转发关于国家科研计划实施课题制管理的规 定，确立了以“自由申请、公平竞争、专家评审、择优 支持”为核心的国家科研计划项目“课题制”科研管 理制度，以课题项目招标为主的科研活动支持方式 取代了国家对科研活动的经常性经费支持”0 l 。2 0 0 6 年，国务院办公厅转发了财政部、科技部关于改进 和加强中央财政科技经费管理若干意见的通知，通 过完善科技资源配置的统筹协调和决策机制，优化 中央财政科技投入结构，创新财政经费支持方式，推 动产学研结合，健全科研项目立项及预算评审评估 制度，强化科研项目经费使用的监督管理，建立了国 家科技计划管理的制度体系n ”。2 0 1 1 年，财政部、科 技部印发关于调整国家科技计划和公益性行业科 研专项经费管理办法若干规定的通知，从调整课题 经费开支范围、强化预算编制和评估评审要求、加强 资金拨付和结存结余经费的管理、简化预算调整程 序、强化课题承担单位和课题合作单位的职责、加强 监督检查等方面对相关课题经费的管理和使用进行 了完善”舶。2 0 1 4 年，关于改进加强中央财政科研项 目和资金管理的若干意见提出，要加快建立适应科 技创新规律的科研项目和资金管理机制，具体要求 和原则是统筹协调、职责清晰、科学规范、公开透明、 监管有力，要能充分发挥科研人员的积极性和创造 性，不断增强科技对经济社会发展的支撑弓l 领作用， 为实施创新驱动发展战略保驾护航。 2 3 科研课题结余资金的使用和管理问题丛生相 较于改革开放前“统收统支”的经费管理模式，第一 阶段科研课题资金的结余留用，在一定程度上改变 了科技人员“有钱就花，没钱就要”的观念，调动了科 研单位和科技人员的积极性。但随着国家科技投入 的不断增加，科研结余资金归课题组成员所有、单位 私自滥发科研结余资金、科研结余资金长期挂账等 问题日益突出。审计署对1 8 所部属高校2 0 0 3 年的 财务收支组织了审计，2 0 0 6 年3 月公布了审计结果， 截至2 0 0 3 年年末，其中1 3 所高校有1 73 9 7 个已结 题但未按规定结账的科研课题挂账，高达3 6 9 亿元 的结余资金仍分散滞留在已结题项目，应有的效益 未能得到充分发挥n 4 】。 第二阶段科研课题结余资金管理政策变化的主 要原因就是要解决大量科研课题留用结余资金脱离 监管、使用混乱问题，同时，科研项目组织实施部门 及时足额收缴项目经费结余，能够有效地防止宽打 窄用以及套取项目资金的现象，促进财政资金的高 效使用，避免财政资金的损失和浪费。从制度设计 层面来看，结余经费回收政策的初衷是好的，但是该 政策的实施间接引发了其他一些亟待解决的问题： 为了避免出现结余资金，部分科研人员采用各种方 式突击花钱，甚至变相转移资金结余，实际执行中， 单位长期拖欠不缴结余资金的现象也时有发生。结 余资金回收管理政策实施以来，在一定程度上减少 了资金的浪费，但是效果并不理想。随着结余资金 涉及面越来越广，结余资金回收的成本和难度也越 来越大。结余资金回收政策在一定程度上影响了科 研人员的积极性，不利于良好科研氛围的形成，同 时，由于结余资金回收政策执行关乎政策的公信力 和严肃性，政策执行的不到位势必削弱政策的公信 力，也会使政策的严肃性大打折扣。 3 现阶段国家科研课题结余资金管理政策评价 现阶段( 2 0 1 4 年以来) ，科研课题资金的结余留 用不是管理政策的倒退，也不是第一阶段政策的简 单回归，而是科研经费管理颏常态下的新举措，体现 了对科研活动规律的尊重。 3 1 制度设计更科学项目目标任务完成并通过验 6 6 农业科技管理 第3 5 卷 收不再是结余资金留用与否的唯一考量因素，它同 时还与项目依托单位信用评价情况挂钩。即使项目 目标任务完成且通过验收，但项目依托单位信用评 价差的，与未通过验收和整改后通过验收的项目一 样，科研课题结余资金仍得按原渠道收回。要通过 科学的制度设计，唤起科研人员和项目依托单位对 科研信用的重视。 3 2 经费管理更精细“项目结余资金按规定在一 定期限内由单位统筹安排用于科研活动直接支出， 并将使用情况报项目主管部门”的规定中，“一定期 限内”使用的潜台词是超过期限收回，对科研结余资 金长期挂账亮起了红灯；“由单位统筹安排”意味着 科研结余资金的管理与使用权归属于项目依托单 位，而不是课题组或课题组成员；“用于科研活动直 接支出”和“将使用情况报项目主管部门”的规定，从 制度上将科研结余资金的使用置于项目主管部门的 监管之下。通过精细化的管理，有效解决了科研结 余资金归课题组成员所有、单位私自滥发科研结余 资金、科研结余资金长期挂账等问题。 3 3 管理责任更明确强调了项目依托单位对科研 课题管理的法人责任，科研课题管理不只是某个科 研人员的事，也不只是某个课题组的事，项目依托单 位只有切实履行管理职责，才能避免因某个科研人 员或某个课题组工作的不负责任、不到位，对整个单 位信用评价的影响，进而影响结余资金的留用。对 科技人员和依托单位都是一种约束，为科研课题经 费的规范、合理使用建立了双重保障。 4 科研课题结余资金的成因分析 关于科研课题结余资金的形成原因，不同的人 员、不同的视角也会有不同的分析，以科研项目的生 命周期为脉络，可从以下几个环节分析。 4 1项目申报立项环节科技资源配置的“碎片化” 导致科研项目立项时，各种计划相互重叠，科研人员 可以从不同的渠道以大致相同的研究内容申请资 助。为应对“广种薄收”的残酷现实，科研人员更多 选择“全面撒网”申报模式，一旦成功，如果不为花钱 而花钱，课题经费想不结余都难“5 1 。 4 2 项目预算编制环节一方面，科研工作的探索 性和不确定性决定了科研要素投入不同于工厂化的 产品生产资料投入，正常状态下的预算应该是一个 弹性区间，但预算编制时不得不定位成一个点，与其 预算少了不够花，不如先预算高点儿再说；另一方 面，科研专家觉得自己不是财务专家，对五花八门的 项目预算科目不重视，导致产生课题经费相关科目 预算结构性结余。 4 3 项目预算执行环节项目预算执行环节造成资 金结余的因素：一是项目执行过程中研究内容的变 化和调整造成投入减少；二是科研结果的获取比预想 顺利，减少了大量的重复性过程投入；三是科研人员在 科研过程中精打细算”q ；四是相关管理政策或规定的 调整限制了部分支出，如政府采购和国库集中支付 政策的出台、会议费和差旅费相关标准的调整等。 4 4 项目结题验收环节一方面，财务审计是科研 项目结题验收的前置环节，在财务审计时，科研项目 结题组织验收、论文发表、科研成果登记认定等后续 支出，可能存在的部分前期已发生但由于种种原因 未报账的支出等，财务账面均会表现为结余；另一方 面。审计人员在财务验收审计中不予认可的相关已 列支费用，会从财务账面调减而形成结余。 5 完善国家科研课题结余资金管理的建议 科研项目经费预算是一项很专业、很复杂的工 作，无论科研课题经费前期预算多么认真，后期执行 多么严格，过程管理多么规范，但由于科研活动自身的 基本规律，很难从根本上杜绝课题结余资金的产生。 国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管 理的若干意见( 国发 2 0 1 4 l l 号) 通过规范项目预 算编制、及时拨付项目资金、规范直接费用支出管 理、完善间接费用和管理费用管理、进一步下放预算 调整审批权限等措施，改进科研项目资金管理；国 务院关于深化中央财政科技计划( 专项、基金等) 管 理改革的方案( 国发( 2 0 1 4 6 4 号) 通过重构国家科 技计划体系，将分散在4 0 多个部委管理的1 0 0 多项 科技计划整合成“国家自然科学基金、国家科技重大 专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项、基地 和人才专项”五大计划，解决科技资源配置“碎片化” 问题。这样制度层面的顶层设计，在控制结余资金 规模方面的作用将日益显现。 5 1优化财政投入结构国发 2 0 1 4 6 4 号文件提 出，要“通过撤、并、转等方式按照新的五个类别对现 有科技计划( 专项、基金等) 进行整合，大幅减少科技 计划( 专项、基金等) 数量”。从某种程度上加大了科 研机构和高校，尤其是中央级以下科研机构和高校 获取中央级财政竞争性科研专项资金资助的难度。 各级财政应不断优化投入结构，加大稳定支持力度， 在公益科研院所和高校体现前瞻布局的自主选题研 究方面，通过安排非竞争性的基本科研业务费的形 第5 期 陆学文等：国家科研课题结余资金管理回顾及相关问题分析 6 7 式给予稳定支持，前提是开展的研究必须要符合公 益科研院所和高校的职能定位，必须要能代表学科 前沿发展方向。这样就能一方面为科研人员潜心 研究提供稳定支持，解除后顾之忧；另一方面，也能 引导科研人员在争取竞争性科技计划项目时，围绕 研究任务需要而不是为获取更多的经费支持编制 预算。 5 2 完善信用评价体系“承担单位信用评价好”是 国发 2 0 1 4 1 1 号文件结余资金留用的必备条件，但 “信用评价好与坏的标准是什么，评价指标体系如何 建立，信用评价记录与利用的流程是什么”等，只有 不断摸索，逐步建立和完善一套切实可行、行之有效 的信用评价体系，才能保证公信力，确保严肃性和执 行力。 5 3 建立分类管理体系结余资金的成因按不同的 口径和划分标准有主观与客观、内因与外因、政策因 素与非政策因素、合理与不合理之分，结余的额度也 有大小之分等，只有建立分类管理体系，才能既尊重 科研活动规律，激发科研人员的积极性和创新热情， 又能提高课题结余资金的使用效益。例如，对于非 课题负责人和依托单位所能控制的客观、外因、政策 因素形成的合理结余，在留用标准的把握上可适当 放宽，反之从严；对于结余资金的留用可以根据结余 占总经费的比例实行梯次管理，不同结余比例采取 不同的留用政策，既体现管理的灵活性，也保持预算 的严肃性。 5 4 规范财务审计行为在科研项目经费管理实践 中，为促进科研经费的规范合理使用，作为科研项目 管理的一个不可或缺的环节，财务验收审计发挥了 重要作用，但财务验收审计也存在一些为科技界所 诟病的问题。例如，部分审计人员不了解科研，不尊 重科研规律，生搬硬套财务规定和经费预算；同一财 务事项，不同的审计人员认定结果相左等。只有统 一财务验收审计标准，提升中介机构审计人员执业 能力，压缩审计人员自由裁量的空间，规范财务审计 行为，才能保证财务审计结果的公平、公正。 6 参考文献 【l 】财政部关于印发中央部门财政拨款结转和结余资金 管理办法的通知 E B ，0 L 】( 2 0 1 0 - 0 卜1 8 ) C 2 0 1 6 一0 4 2 7 】h t t p ： ，w w w m o f g o V c幽o m o m e ，y u s u 锄s 沈h e n g 帆l 】【in x 沈h e I l g ce g u i z h 粕蜀2 0 1 0 0 l t 2 0 1 0 0 1 2 5 - 2 6 3 7 4 3 h t r I l l 【2 】姚洁，翟启江，国家科研课题结余资金管理的现状及 建议【J 】中国科技论坛，2 0 1 4 ( 7 ) ：3 卜3 6 【3 】蔡立湘，彭新德，邓文，等新时期的农业科技创新与 管理阴农业科技管理，2 0 0 4 ( 3 ) ：l 一1 5 4 】杜琼，陈剑平，耿玮，等我国农业科研机构科技创 新与技术服务模式的创新实践 以浙江省农业科学院 工程技术研究中心为例【J 】农业科技管理，2 0 1 5 ( 2 ) ：4 1 4 5 【5 】赵路，财政支持科技事业发展的回顾观中国财政， 2 0 0 8 ( 2 0 ) ：2 7 3 0 【6 】中共中央，国务院中共中央国务院关于深化科技体制 改革加快国家创新体系建设的意见【E B ，o U ( 2 0 1 2 一0 9 2 3 ) 【2 0 1 6 0 4 2 7 】h n p ：f 佃哪9 0 v cn ，g o n g b a 砒o n t e n t 2 0 l 执o n t e n t 2 2 3 8 9 2 7 h t m 7 】中共中央办公厅，国务院办公厅中共中央办公厅国务 院办公厅印发深化科技体制改革实施方案【E B ，0 L 1 ( 2 0 1 5 一0 9 2 5 ) 2 0 1 6 0 4 2 7 】h t t p ： n n n m o s t g o v cn ，l 【j b 昏一2 0 1 5 0 9 ，t 2 0 1 5 0 9 2 5 1 2 1 7 7 1