对建立矿产资源管理长效机制的思考.pdf

第 1 5卷第 1 1 期 2 0 0 6 年 1 1月 中 国 矿 业 CHI NA MI NI NG MAGAZI NE Vo l _ 1 j ，No 1 1 Nov e mbe r 2 O06 管 理 专 论 对建立矿 产资源管理 长效机制 的思考 刘伯恩 ( 中国 国土资 源经 济研 究院 北京 1 0 1 1 4 9 ) 摘要 ：随着我 国经 济的持续快速增长 ，矿产 品需求旺盛 ，价格 不断上扬 ，矿 产资源开发过 程 中的 各种违法行为 出现反弹 。针对这些情况 ，全面启动了整顿和规范矿产资源 开发秩序 工作 ，进展 良好 ，取 得 了初步成效 。但深层次矛盾 尚未解决 ，是矿产资源秩序反复的根本原 因。实 现矿产资 源开发秩序全 面 好转 ，必须解决深层次矛盾 ，建立矿产资源管理的长效机制 。 关键词 ：矿产资源管理 长效机制 中图分类号 ：F 2 0 5 文献标识码 ： A 文章编号 ：1 0 0 4 4 0 5 1( 2 0 0 6 )l 1 0 0 3 3 0 4 CoNS I DER oN HoW To BUI LDI NG EFF ECTI VE M ANAGEM ENT S YS TEM oF M I NI NG AND RES oURCES Liu Ba ie n ( C h in a Aca d e my o f l a n d a n d Re s o u r e cs ，Eco n cmyB e i j i n g 1 0 1 1 4 9 ) Ab s t r a ct ：Al o n g wit h q u i ck i n cr e a s e o f Ch in e s e e co n o my ，o r e d e ma n d v e r y h i g h ，t h e p r i ce o f o r e j u mp ing，v a r io us il l e ga l co nd uct in min in g r e a pp ea r Chin e s e g ov e r n me nt s t a r t u p wor k o f n e a t e n a nd n or ma l iz e mining s y s t e m a g a in s t il l e ga l co nd uct ，t h e wo r k h a ve a go o d s t a r t To a chie v e l o ng n or ma t iv e min in g s y s t e m ，we mus t s ol ve t he d e e p l e v e l pr o bl e m ， b uil d in g a n e f f e ct ive ma na ge me nt s y s t e m o f min in g a n d r e s ou r c es Ke y wo r d s：M in in g a n d r e s o ur ce s ma na ge me nt Ef f e ct ive ma na ge me nt s y s t e m 自1 9 9 6年我 国开展矿产资源管理秩序整顿工 作，至今已经近 1 O年。其间，专项性整顿治理工 作一直没有间断 。国务院多次部署 ，各级政府 、国 土资源等相关部门做 了大量工作，取得很大成效。 但由于深层次矛盾和问题尚未根本解决 ，矿业秩序 仍有反复 。去年年底 ，笔者有幸赴辽宁、吉林 、黑 龙 江 、山东就 相关 问题进 行 调研 ，更加 体会 到 只有 解决深层次矛盾 ，建立矿产资源管理 的长效机制 ， 才能实现矿产资源开发秩序的全面好转。 1 矿 产资 源开 发秩序 中存 在 的主要 问题 近几年，随着我国经济的持续快速增长，矿产 品需求旺盛，价格不断上扬，矿产资源开发过程中 的各种违 法行 为 出 现 反 弹 ，有 些 地 方 还 比较 严 重 。 主要存在以下问题 ： ( 1 )无证开采。不少地方存在无证勘查开采和 超层 越界开 采 的情况 ，影 响恶 劣 ，严 重 干扰 了正常 的矿业秩 序 。2 0 0 5年 ，某 省 煤 矿 发 生 的特 大 矿 井 透水 事故 ，造 成 1 2 3名矿 工遇 难 ，就属 于无证 开采 收稿 日期 ： 2 0 0 6 0 5 1 6 的严 重后 果 。 ( 2 )边探 边 采 。有 的探 矿 权 人 只有 勘 查 许 可 证 ，未 经审批 擅 自边探 边采 ，以勘探之 名行 非法采 矿 之实 ，牟取 暴 利 。2 0 0 1年 ，某 省 大厂 矿 区 “ 7 1 7 ”特大透水事故，就存在非法以采代探的问题 。 ( 3 )乱 采滥 挖 。有 些合 法 的采矿 权人 不按设 计 方案勘查开发 ，更 未对共生伴生矿 产综 合开发利 用 ，造成 资源 大量 浪费 。非法 采矿 人情况 就更 为严 重。在一些地方的大型金矿 、铝土矿、磷矿 、珍贵 建 材矿 区 ，特别是 一些 重要 的金 属矿 区周边 ，矿 产 资源被众多的小矿乱采滥挖 ，采富弃贫现象尤为突 出 ，甚 至有 些富 矿也被 抛 弃 。 ( 4 ) 环境破 坏 。地方 许多 矿产 资源开 发 ，均造 成 了生态 破坏 、环 境污染 和地 质灾 害 隐患 。有 的露 采 矿 山 ，大量 剥离 山体植 被 和土层 ，引发滑 坡 、泥 石 流 ；有 的矿 区耕 地 破坏 ，水 系污染 ；有些 江河 沿 岸 ，遍 布 矿洞 、矿 垌与小 选厂 ，尾矿 乱堆 乱放 ，大 量 有毒 废渣 、废 水排 入江 河 ，直接影 响 流域 内群众 饮水 、农 田灌溉 ，造成部分农 田绝产 。 ( 5 ) 忽视 安 全 。许 多 小 矿 不 具 备 安 全 生 产 条 维普资讯 3 4 中 国 矿 业 第1 5 卷 件 ，违法 违 规开 采 ，导 致 矿 难 频 发 。2 0 0 5年 1 6 月 ，全 国 就 发 生 矿 难 1 7 3 6起 ， 死 亡 2 5 3 7人 。其 中，尤以煤炭开采秩序最为混乱，事故更为严重。 中国煤矿的死亡人数是美国的 2 0 0多倍 ，是印度的 1 3倍 ，是世界平均的 3 倍 。 ( 6 )官 商勾 结 。有些地 方 的政府 机关 及其 工作 人 员 ，以直 接或 入股 等形 式参 与办 矿 ，有的甚 至充 当非法 采矿 的 “ 保护 伞” 。如 2 0 0 5年 3月 ，某 省 发 生的煤 矿 特 大 瓦 斯 爆 炸 事 故 ， 1 8人 丧 生 ，该 矿 矿 主竟然是当地安监局副局长。 矿产资源开发秩序的混乱 ，不但是对矿产资源 和生 态环境 的严 重破 坏 ，直接 影 响 当地 居 民的生 产 生活 ，更是对矿工生命的漠视 ，如不加以制止，将 会影 响到 国家 资源安 全 ，进 而对 经济社 会发 展产 生 瓶颈 制约 作用 。 2 当前 推进 整顿 和规 范矿产 资 源开发 秩序 的情况 为了迅速扭转矿产资源开发秩序混乱的不利局 面 ，实现矿产资源合理开发 、永续利用 ，确保国家 资源 安全 ，2 0 0 5年 8月 ，下 发 了 国 务 院关 于 全 面整 顿 和 规 范 矿 产 资 源 开 发 秩 序 的通 知 。 随后 ， 国土资源部与发改委等九部 门又联合下发 了 关于 全面启动整 顿和规范矿产资源开 发秩序 工作的通 知 ，要求各地以 “ 三查 ”为重点 ，迅速遏制破坏 矿 产资 源开 发秩 序 的各 种 违法违 规 现象 。 具 体说 ，这 次整顿 和规范矿 产 资源开 发秩 序分 为两个 阶段 。第 一 阶 段 以 “ 治 乱 ” 、 “ 治散 ” 为 核 心 ，严 厉查 处 和打击 无证 勘查 、无证 开采 、超 层越 界开 采等 违 法 行 为 ，坚 决 关 闭 破 坏 环 境 、污 染 严 重 、不具 备安 全生产 条 件 的矿 山企业 ，全面 清查 和 纠正 矿产 资源 开发 管理 中 的各 种 违法违 规行 为 ，开 展煤 炭资 源 回采率 专项 检查 ，对 保护性 开采 的特 定 矿种进行专项整治 ，达到全面遏制和依法查处各类 矿产 资 源违法 行 为的 目的 。第二 阶段 以 “ 治本” 为 核心，严格探矿权 、采矿权管理 ，集 中解决资源配 置与矿山布局不合理问题 ，完善矿业权取得和矿产 资源有偿使用制度，探索建立矿 山生态环境恢复补 偿制度 ，严格矿产资源勘查、开采准入管理 ，建立 矿产资源开发监管责任体系，规范矿政管理 ，改善 投资环 境 ，解决 基层 监督 管理 力量 薄弱 及矿 产资 源 合理开发利用等问题 ，实现矿产资源开发秩序的正 常化 。 但各地整顿和规范工作进展不平衡，少数地 区 存在走过场现象 和厌 战情绪 ，甚至存 在工作 “ 死 角” ；“ 三查 ” 中查 出的违 法违规 问题 ，尚未得 到全 面处 理 。同时也 要 看到 ，整顿 和规 范矿产 资源 秩序 是集中整治的最好手段 ，往往在一段时间内扭转被 动局面十分有效 。但根本的解决办法 ，还是建立长 效 机 制 ，发 挥制 度 的刚性 约束作 用 ，实现 矿业 秩序 长期 正常化 ，这 也是 这次 整顿 和规范 工作 的终极 目 标 。 3深 层次 矛盾 尚未 完 全 解 决是 矿 产 资 源开 发 秩序 反复 的根本 原 因 矿产资源开发秩序治理整顿，一直是矿政管理 中经常抓 、反复抓的一项工作。每次和每项治理整 顿工 作 ，都 开展 得 比较扎 实细致 ，但 往往 治标而 未 治本 ，形成 了 “ 一整 就 好 ，一 放 就 乱 、再 乱 再 整 ” 的循 环反 复局 面 。究 其根 源 ，无 非是 背后潜 藏着 的 问题 和矛盾 作 祟 ，没 有 得 到 根 本 解 决 ，主 要 表 现 在 ： ( 1 )法律 法规滞 后 。现行 矿产资 源法律 法规 刚 性不 足 ，处罚 力度 过轻 。如市 、县基 层没有 违法 数 额 鉴定权 ，造 成对违 法违 规行 为定性 难 。按 照 法律 规定，非法开采价值 5万元以上的煤矿就能定案处 理 ，且 只 有 省( 区 、市 )有 资 质 部 门 才 能 评 估 。 市 、县政 府 由于 资 金 有 限 ，难 以 评 估 。有 时 评 估 后 ，矿 主往 往 闻风 而逃 。又 如非法 采矿 中 ，非 法承 包 人违 反法律 ，获 利颇 丰 ，而在处 罚时 却 由于没有 法律依据，对其处罚相对过轻 ，不利于遏制非法采 矿 行 为的发 生 。同时 ，现存 的矿业 权行 政划拨 与有 偿 取得 的 “ 双轨 制 ” ，不但 造 成 利 益上 的差距 和不 公 平 ，而且 衍 生出诸 如超层 越界 、非法 转让 、官煤 勾 结 等 问题 。另 外 ，对企业 资质 、办矿 条件 的硬性 规定 还不完 善 ；对 矿业 权 人 义 务没 有强 制 性规 定 ； 随着 改革 的不 断深入 ，采 矿权转 让不 断发 生 。在 转 制过 程 中 ，企业 往往 忽 略办理 采矿权 转让 手续 ，使 采矿权转让滞后于企业转制，如何保证企业履行法 定义务仍显不足。 ( 2 )利益 关 系复杂 。矿产 资源 管理开 发秩序 混 乱 的关键 是利 益 问题 ，涉及 到 中央 、地 方与 当地 居 民之 间的利益 关 系 。中央是 矿业权 所有 者 ，而从 近 期调研情况来看 ，大部分地方 政府则是全 面 “ 掌 控 ” 和 “ 配 置资 源” ，许 多地 方 矿 业 权 招 拍挂 是 委 托市 、县政 府进 行 ，所 得 价款 则 7 O 留地 方政 府 ， 中央的权 益如何 实现 成 了问题 。而且 这种 矿产资 源 收益 分配 机制 ，使 当地 居 民没 有得 到任何 收益 ，反 而要承担采矿所 带来的环境污染 和生态破 坏。因 此 ，当地 的 农 民和 村 、乡 、县 更 愿 意 包 庇 非 法 采 矿 ，甚 至参 与非法 采矿 ，以便从 中获益 ，这更 加重 了矿产 资源开 发 秩序 的混 乱 。另 外 ，土 地 使用 权 、 矿业权管理之间衔接不够，在农 民承包经营的土地 维普资讯 第 1 1 期 刘伯恩 ：对建立矿产资源管理长效机制 的思考 上发现矿产 ，政府设置矿业权 ，以招拍挂等形式出 让 后 ，矿 业权 取得 人采 矿时 ，当地 农 民要求 分享 收 益且要价过高 ，使矿产开发企业通过市场方式取得 矿业权 后无 法开 采等 。 ( 3 )错误政绩观存在。谋求经济增长 ，实现跨 越式 发展 ，是地方 政府 工作 的首要 目标 和任务 。但 是，在一些资源丰富而工业化程度不高的地方 ，个 别地方领导为了寻求发展的办法，采取 以矿生财 ， 甚 至是反 市 场 化 的行 为 ( 如 寻 租 、过 度 干 预 等 ) ， 通过资源的 “ 有水快流”政策 ，形成了掠夺式开发 资源的不利局面。虽然只是局部现象，但如不采取 措施 ，也会因为鲇鱼效应而发生扩散和异化 。这些 错 误 的政 绩 观表现 在 ：为谋 求发 展 的地 方保 护 主义 和短期行为 ，还在一定地区存在 ；有些地方对经济 利 益 和部 门权力 看得较 重 ，而对 应尽 的义 务和应 当 履 行 的职责 考虑较 少 。诚然 ，这 与经 济发展 在 政绩 考核中处于首要位置有关 ，资源保护在有些地方竞 成了发展地方经济 的 “ 障碍” 。同时也要看到，这 些 问题也与 当前 中央财政转移支付制度建设还不完 善不无关系。1 9 9 4年实行分税 制后 ，各级财政分 开，各级政府成为独立核算的主体 ，中央财政收入 占全 国财政 收 入 的 比例 超 过 5 O 9 6 ，大 大增 加 了 中 央 的控制 力度 。然 而 ，没有一 套 系统完 备 的财政 转 移支付制度来实现国家宏观战略，没有建立发达地 区对资源保护地区科学 的生态补偿制度 ，以及相应 的配套措施 ，使得落后地区财政紧张，有些就采取 卖矿生财 ，这也构成了错误政绩观滋生的土壤。 ( 4 )矿政管理不足。矿政管理只有二十几年的 时 间 ，需要 摸索 和探 讨 的问题 较多 。 目前 ，主要存 在 的问题 ，一 是管理 职能 交叉 ，造 成推诿 扯皮 ，如 河道采砂 因其管理的双重性 ，存在多部门管理、职 能划分不够明确等问题 。二是管理不规范 ，有些地 方越级审批 ，变相 的放松、曲解资质管理和市场准 入 ，把 应该 省级 审批 的矿业 权交 给地市 去做 。三 是 管理手段有限，如关井压产取得一定成效 ，煤炭市 场得 到好转 ，但 利 益 驱 动 ，非 法 开 采 小 井 时 有 发 生 ，虽 然采 取 了一些 强硬 手段 ，但 违法者 采取 游击 战 ，制止的有效手段还不够。四是基层矿管基础薄 弱 ，矿政 管理 人员少 ，业 务水平 不 高等 问题 。五是 储量管理制度还不完善 。储量工作本是矿政管理的 基础 ，应贯穿于矿产资源开发的始终 ，而 目前还 比 较薄弱 ，直接制约着矿政管理水平的提高 。六是国 土资源执法监察力度不足。尤其是当地方政府或官 员违 法 时 ，更是 难 以发挥 作用 。监督 制度 的作 用无 法彰显，使得官矿勾结机会成本低而收益颇丰 。 4 对建立矿产资源管理长效机制的几点建议 为提高矿产资源对经济社会发展的保 障程度 ， 必须 在科 学 发展 观统领 下 ，从建 设资 源节 约型 、环 境 友好 型社 会 的 目标 出发 ，认 真探讨 和解 决矿 产资 源管理中的深层次矛盾，建立矿产资源管理的长效 机制 ，促进矿业秩序 的根本好转 ，形成秩序井然、 开发有序的良好局面 。建议从以下方面加强建设 ： ( 1 )加强法制建设，提高管理水平。实现科学 合理的矿业开发秩序 ，必须从法制和机制上加 以完 善和强化 。首先 ，应在法律中明确界定矿产资源的 国家 所有 权如何 实 现 ，明晰矿 业权 的各 项权 能 。争 取在 物权 法 中 ，对 矿 业 权 作 出定 性 定 位 的明 确 规 定 ，提高矿业权有关法律规范的效力等级，为修改 矿产资源法提供立法依据和留足空间。第二 ，改变 矿 产资 源 法 的 “ 软 法” 面 貌 ，按 照 管 理 成 本 的 不 同，灵活运用警告 、罚款、停业整顿 、依法取缔和 追究刑事责任等不 同的处罚手段 ，做到既罚事又罚 人 。第三，作出保障强制性义务实施的相关规 定， 增加对不履行义务 的处罚 ，使相关人按照法定程序 切实履 行 义务 。第 四 ，加强 标准 化建 设 ，优先 安排 储量动态、矿业权评估 、生态环境治理等领域的研 发力度，发挥 标准在国土资源 管理 中的基础性作 用 。 ( 2 )理顺利 益关系 ，建 立合理 的利 益分配制 度 。正确处理矿产资源属于国家所有与矿产地 当地 政府和居 民利益的关系，规范各级政府和群众合理 的利益配置制度。实践证明，在强调矿产资源国家 所有的前提下，赋予当地政府和居民合理的利益十 分必要和重要 ，是打破地方保护主义 、提高当地矿 产资源监管积极性 的重要途径 。应摒弃当前仅强调 各 级 政府 间 的收益分 配制 度 ，而要与 当地 居 民在平 等协商的基础上确定收益分成 ，并规定法定最低额 度 ，这也是贯彻 “ 以人为本”大政方针 的要求。同 时 ，应探索将土地所有权与地下矿产资源开发相结 合 的新模 式 ，如合 法 的矿产 资源 开发 ，应 给予 土地 所有者或使用者相应的收益 ；发生非法采矿 ，土地 所有者或使用者不及时举报，则要追究其相应的责 任 。 ( 3 )加强管理 ，维护正常的资源开发秩序 。首 先 ，明确界定国土资源管理部 门与相关部门的管理 职责 ，理清不同部门间的权责界限，应将资源内在 联系的统一性和密切程度 、资源管理的历史与基础 工作程度作为划分依据，建立责权利相统一的管理 体制。其次 ，实行统一管理与分类分级管理。明确 国务院授权的矿政管理机构 ，才能行使矿产资源统 维普资讯 3 6 中 国 矿 业 第1 5 卷 一 管理职责。根据我 国矿产资源特点 和地 区经济、 社会特点，继续推进分类分级管理 ，合理划分各级 政 府 的事权 。第 三 ，加强 国土 资源执 法监 察 。健全 举报案件快速反应制度 、联合办案制度和 国土资源 违法案件移送制度；实行动态巡查责任制 ，充分发 挥 综 合执 法 整 体 联 动 功 能 ，将 问题 解 决 在 萌 芽 状 态 ；加大打击非法采矿力度，加强准运管理和火工 材料供应与使用管理 ，切断非法采矿者的销售渠道 和非法 采矿 材料 的购置 渠道 。 ( 4 )夯实 基础 ，加 强矿 产资 源储量 管 理 。一要 强化储量的登记统计工作，实行发证前置程序，明 确界定 ( 空间上数量上界定)产权。二要强化矿山 储量 占用 、消耗 的动态 管理 ，建 立储量 台帐 ，逐 步 完善企业储量核算制度。三要探索资源税费改革 。 以矿山企业 占用的资源储量及其消耗量，作为资源 补偿费征收依据 ，并规定一定的回收率为基准 ，超 过基准 的部分予 以鼓励 ，达不到基准予以处罚 。四 要 通过 市场 化 的方式 推动 储量 动态 监测 。通过 一定 程序 ，授予某些单位储量动态监测资质 ，由矿 山企 业在每年第三季度 自主聘任具有资质的企业进行监 测 。同 时 ，严格 规 范储量 动 态监测 中介 机构 ，严厉 打击各种弄虚作假 、虚报瞒报等现象 。 ( 5 )做好规划 ，提高政府的宏观调控能力。做 好矿产资源规划修编 ，建立市场运作和政府调控结 合的规划调控新体制 ，合理部署全国矿产资源的勘 查 、开 发 ，加强 生态 环境保 护 ，推 进资源 利用 与管 理方式 的转变 ，优化资源配置，提高保障能力 。本 轮规 划要 在分 区 的基 础上 ，实现探 矿权 、采 矿权设 置方案的合理安排 ，建立指标加分区的规划管制手 段 ，从国家战略的角度 ，考虑重要矿产和优势矿产 的勘 查 开发 ，加强 宏观 调控 。同时 ，加强 矿产 资源 其 他专项 规 划 的编制 ，进一 步 完善矿 产资 源规 划体 系，将规划作为矿政管理的基础手段 ，促进矿产资 源勘查 开 发 的布局 优化和 合 理保护 。另 外 ，在勘查 开采规模上，与国民经济和社会发展规划相衔接 ； 在 空间布 局上 ，加 强与 土地 利用 规划 协调 ，解决 矿 业权与土地使用权审批的不协调 ，实现矿业权优化 布 局 。 ( 6 )规 范 矿 业 权 管 理 ，建 立 完 善 的矿 业 权 市 场 。首先 ，取 消矿业权 出让 的双轨制 ，并 溯及 既 往 ，明确 以往 无偿取 得 的矿 山 ，在采矿 权延 续和 企 业 转 制 中 ，应 进 行 矿 业 权 评 估 ，并 补 缴 矿 业 权 价 款 。第二，规范矿业权 审批 ，严格法定 程序。第 三 ，明确政府在矿业权管理和运作中的定位 ，扩大 矿业权市场配置作用。如重新规定矿业权招拍挂的 适用范围和条件 ，制定矿业权出让操作规范等技术 规 程 ，合理 确定 审批 出让方 式 的边界 。第 四 ，区分 低风险、无风险和高风险的矿产资源 ，对前两者采 取 招拍 挂 的方式 出让 ，对 于后者 采用谁 先 申请 谁