浅议PPP模式推行问题与对策.pdf

第1期（总第183期） 2016 年 2 月 CHINA MUNICIPAL ENGINEERING No.1 (Serial No.183) Feb. 2016 60 浅议 PPP 模式推行问题与对策 汪 广 丰 （南京市城乡建设委员会 , 江苏 南京 210024） 1 PPP 模式 PPP 是英文 Public Private Partnership 的缩写， 直译为公私伙伴关系，中国官方将 PPP 翻译为政 府和社会资本合作。在公共服务领域大力推广政 府和社会资本合作模式，至少有四方面作用： 第一， 解决部分公共项目资金不足的问题 ；第二，在地 方政府性债务问题的应对中可以发挥作用 ；第三， 引入市场机制，让社会资本有机会进入公共服务 领域，形成经济新增长点 ；第四，促进公共服务 效率的提高。在公共服务领域推广 PPP 模式，能 够促进国家治理体系和治理能力的现代化，打破 公共服务领域的准入限制，激发市场主体的活力 和创造力，最大限度地利用社会资本方的资金、 技术、人才和管理经验，提升公共服务的供给质 量和效率。 2015 年 5 月 13 日，国务院常务会议部署推广 政府和社会资本合作（PPP）模式，汇聚社会力量 增加公共产品和服务供给，在交通、环保、医疗、 养老等领域，推广政府和社会资本合作模式，以竞 争择优选择包括民营和国有企业在内的社会资本， 扩大公共产品和服务供给，并依据绩效评价给予合 理回报。这是转变政府职能、激发市场活力、打造 经济新增长点的重要改革举措。5 月 22 日，国务 收稿日期：2015-11-26 作者简介：汪广丰（1966），男，工程师，学士，主要从 事市政工程技术和管理。 摘要：PPP（Public Private Partnership）模式即为政府和社会资本合作。对于 PPP 模式的概念、现存问题进行阐述， 分析直接和深层原因，同时提供相应的解决对策。当前 , 中国在公共服务领域大力推广 PPP 模式 , 极有利于加快公 共服务型政府的建设。 关键词 : PPP 模式 ; 公共服务领域 ; 社会资本 ; 融资 中图分类号：TU990.05 文献标志码：A 文章编号：1004-4655（2016）01-0060-02 DOI:10.3969/j.issn.1004-4655.2016.01.019 院办公厅转发的财政部、国家发展改革委、中国人 民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本 合作模式的指导意见提出 ：在能源、交通运输、 水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居 工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务 领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社 会资本参与。这是改革创新公共服务供给机制的积 极举措，有利于加快公共服务型政府的建设。 2 存在问题 1）PPP 项目难落地实施。截至 2015 年 6 月， 全国各地公布的 PPP 项目仅 10% 20% 签订合同， 与期望值有很大差距。 2）对已实施的 PPP 项目从严格意义上考证， 并非真正的 PPP 项目，还是旧瓶装新酒。个别项 目在财政部示范名单发布前已经签约。非经营性项 目几乎没有现金流，回报机制为政府付费，按照基 于可用性的绩效合同方式，由政府向项目公司购买 本项目可用性（符合验收标准的公共产品）以及为 维持本项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效 要求的公共服务） ，即政府国家绩效考核情况向社 会资本支付可用性服务费和运行维护绩效服务费， 由地方人大常委会决议纳入跨年度的财政预算。现 金流不能覆盖成本的PPP项目， 既然需要政府付费， 就要通过财政承受能力论证，否则社会资本就不 可能收到回报。根据有关规定，每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排支出，占一般公共预算中安 61 2016 年第 1 期 汪广丰：浅议 PPP 模式推行问题与对策 排的支出比例应当 10%。根据有关规定，PPP 项 目还必须通过物有所值评估。判断一个项目是否是 PPP 项目，关键是可行性分析，只有结合特许经营 项目全生命周期成本、技术路线、工程方案的合理 性、可能的融资规模、资金成本、所提供的公共服 务的质量效率、建设运营标准和监管要求等，判断 降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的， 才能真正符合 PPP 项目的条件。然而，降低全生 命周期成本和提高公共服务质量效率，很难准确判 断。 3）目前各级政府在推进 PPP 模式中常见的现 象，政府推广运用的期望值高，央企和地方融资平 台参与的兴趣浓，中介咨询机构提高服务的热情 高，但真正意义上的外资、民营资本等社会资本的 参与程度低。 3 原因分析 3.1 直接原因 政府推介的 PPP 项目签约率低的直接原因有 如下几点 ：一是 PPP 项目没有通过合理的评估 ； 二是 PPP 项目没有通过财政承受能力论证 ；三是 PPP 项目对社会资本没有吸引力 ；四是 PPP 项目 方案难以操作。 首先，项目回报不可靠。政府付费的，但没有 确信的付费能力 ； 使用者付费的，回款的不确定性 大。其次，交易结构比较僵硬。PPP 项目交易结构 应根据项目特点、进展、资金来源、审批难度等要 素灵活设定。再次，风险分配不合理。有的项目几 乎将所有风险都分配给社会资本。甚至，有的项目 操作不合法。 3.2 深层原因 究其深层原因，既有项目本身的问题，例如， 没有稳定的现金流或经营性收入，在捆绑土地、特 许经营权等其他项目资源时，遭遇现实的法律困 境 ；也有政府和融资方的问题，在资金成本和收 益回报方面相距甚远。特许经营期长达 10 30 a， 通过银行贷款等传统融资方式难有长期的资金，只 有通过信托等方式，增加资金成本。 造成外资、民营资本等社会资本的参与程度低 的原因，有如下 3 点。 1）担心政府的信用度和支付能力。即使与政 府签订 PPP 项目合作协议，由于合作期限一般都 超过 10 a 甚至更长时间，对于县级以上政府每 5 a 换届一次，必然面对两届以上的政府领导。一旦政 府领导更换，就可能带来 PPP 项目后期执行难的 潜在风险。 2）PPP 项目本身的收益问题。由于受地方财 政支付能力的影响，同时国家规定“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排支出责任，占一般公共 预算中安排的支出比例应当不超过 10%”的红线， 使得地方政府不得不压缩项目支出，导致 PPP 项 目收益率普遍不高，低于外资、民营资本等私人资 本对一般市场化项目的投资收益回报率。 3）外资、民营资本等社会资本融资能力和成 本核算存在问题。外资、民营资本等社会资本通常 希望通过项目融资，无论是发行债券、银行贷款， 还是股权融资，都直接受到国家金融政策影响，不 少 PPP 项目往往无法利用金融杠杆。对于计划利 用 PPP 项目进行债券融资和通过资产证券化融资 的这类公司，在客观上制约投资者的投资热情。 4 对策思考 推广运用 PPP 项目是一项长期复杂的任务， 不是一朝一夕就能解决，更不能作为融资、减债的 工具。破除困局，不能仅依靠政府简单从操作层面 去解决问题，必须多措并举。 1）转变政府职能，建立政府和社会信用体系， 消除外资、民营资本等社会资本参与 PPP 项目的 后顾之忧。 2）地方政府要重点选择一批优质的 PPP 项目， 在建立合理回报机制的前提下，做好项目的运作、 绩效评价和政府支付工作。 3）对于央企和地方融资平台，地方政府既要 鼓励，也要节制。不应简单认为，与央企、国资合 作，就没有政治风险。 4）在同等条件下，优先选择外资、民营资本 等社会资本合作。 5）建立公共服务价格和补贴动态调整机制， 坚持补偿成本、优质优价、公平负担，保证社会资 本和公众共同受益。有效推广 PPP 模式，只能建 立在政府和社会资本平等合作的基础之上。成功的 合作，应该做到在保证社会资本获得必要的利润回 报的前提下，公共服务得到有效的提供。如果没有 合理的回报，社会资本按照市场规律，不会流入 PPP 项目。社会资本首先要保证自身的安全，才是 追求回报的最大化。（下转第 65 页） 65 2016 年第 1 期 郑洪涛 , 赵立思：隧道台阶法施工模拟及监控方案制订 设点位置 ； 在测点相应部位靠衬砌侧，用 1 块直径 13 cm 左右的防水板，在防水板上做上一个口袋 ； 把压力传感器放入口袋内，在二次衬砌混凝土灌注 过程中，利用流态混凝土的侧向挤压力将口袋连同 压力传感器一起压向喷混凝土壁面，从而保证压力 传感器与喷混凝土壁面接触紧密 ； 压力传感器外接 线穿入塑料管中加以保护 ； 将塑料管固定在防水板 上，沿隧道横断面向下铺设。 3.2.7 地表沉降监测 浅埋隧道开挖时可能会引起地层沉陷，监测目 的在于了解地表下沉范围及其量值、地表及拱顶下 沉随工作面推进的规律，地表及拱顶下沉稳定的时 间等内容。 监测方法 ：用精密水准仪监测，监测精度 1 mm。为了准确掌握地表下沉规律，应从工作 面前方 2D 处开始监测地表下沉。 测点布置 ：监测用的测点沿纵向（隧道中线 方向）布置，其间距 ：当埋深 h 2D（D 为隧道 的直径）时，为 20 50 m ；当埋深 D h 2D 时，为 10 20 m； 当埋深 h D 时，为 5 10 m。 每个隧道至少2个断面； 横向布置间距范围为25 m； 至少布置 11 个测点，隧道中线附近密些，远离隧道 中线疏些（见图 11） 。 拱顶中心线 起拱线 测点 基准点基准点 45 图 11 地表下沉监测示意图 4 监控效果 在隧道施工过程中按照监控方案进行布控，通 过对围岩变化情况和支护结构的工作状态进行监 测，及时提供围岩稳定和支护结构内力变化情况， 为二次衬砌的施作时间提供依据，并及时预见事故 和险情。工程施工过程中曾出现小面积塌方，通过 位移量测及支护结构内力变化分析给出准确预报， 及时调整施工方案和支护设计，避免事故发生，保 证工程在计划时间内圆满完成施工任务。 5 结语 制订合理的施工监测方案是真实反应围岩应 力、位移变化的重要手段 ； 通过现场监测不断改进 施工方案，是安全施工的重要保证。因此，施工监 测方案的合理性直接影响隧道的施工质量。文中通 过 ANSYS 分析围岩应力及位移变化趋势，确定监 控测点位置，制订监测方案，得到如下结论。 1）上台阶施工时应力主要集中拱脚位置，下 台阶施工应力主要集中在拱脚和两侧墙位置，应力 自拱脚至拱顶逐渐变小。 2）隧道竖向最大位移发生在拱顶，拱脚至拱 顶位移呈增大趋势，横向最大位移发生在两侧边墙 位置。 3）隧道监测测点尽量布置在同一断面，通过 位移和应力的变化情况相互校验量测的准确性。 参考文献 ： 1 黄成光 . 公路隧道施工 M. 北京 ： 人民交通出版社，2006. 2 李围 . 隧道及地下工程 ANSYS 实例分析 M. 北京 ： 中国水利水 电出版社，2008. 3 吴从师，阳军生 . 隧道施工监控量测与超前地质预报 M. 北京 ： 人民交通出版社，2012. 6）完善制度、加强质量监管，提高公共产品和 服务供给能力与效率。立足于加强和改善公共服务， 有效促进政府和社会资本合作模式、规范健康发展 制度体系，培育统一规范、公开透明、竞争有序、 监管有力的政府和社会资本合作市场。建立合理风 险分配机制，在形成激励约束机制