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390建筑建材装饰 2013年第12期 工程应用 政府投资项目建设管理浅析 史涌泳 （上海嘉图建筑管理咨询有限公司，上海 200120） 摘要：在我国，随着社会主义市场经济体制改革的进一步深入发展，尤其是国家“拉动需求”宏观政策的出台，政府 投资项目的发展进入了一个新的轨道。自 1998 年以来，我国为实施积极的财政政策，加强基础设施建设的投资而上马了许 多项目，项目涉及行业之广、数量之多、规模之大是历史上前所未有的。目前，政府投资项目已成为我国当前经济发展的 重要构成要素。项目实施的好坏已成为国家、企业和社会最为关心的问题。毋须讳言，在这些项目的建设管理中，由于诸 多因素的原因，依然存在着方方面面的问题，随着加入 WTO 我国将参与全球竞争，我们的项目建设管理将面临如何与国 际接轨。如何按照国际通用的项目管理科学方法和管理技术对项目进行规划、实施、控制等问题，因此改革当今政府投资 项目管理模式，是提高政府投资工程的投资效益和工程质量的根本之举。 关键词：管理存在的问题；对策 中图分类号： F283 文献标志码： A 文章编号： 16743024（2013）1239004 前言 实行科学的项目管理，不仅是对大型复杂项目进行管 理的有效方法，而且已经成为二十一世纪政府或企业组织和 管理的一种主要形式。对于项目管理，世界各国的专业协会 或研究机构有诸多的定义和解释。根据美国项目管理学院 Project Management Institute 出版的项目管理知识体系指南 的定义：项目管理就是将各种知识技能工具和技术应用于项 目之中，以达到项目要求。而英国 BIS 发布的项目管理指 南认为， 项目管理是通过项目经理努力和有效的项目组织， 运用系统理论和方法对项目及其资源进行计划、 组织、 协调、 控制，旨在实现项目的特定目标的管理方法体系。 本文旨在通过对我国政府投资项目建设管理的认识和 分析，借鉴国外的政府投资项目的管理机制，对我国在政 府投资项目建设管理中存在的问题提出一些看法。 1 我国政府投资项目及建设管理存在的问题 目前我国的政府投资项目普遍存在着低质量、低效益、 高成本、高风险，并易于滋生经济犯罪等诸多问题。这些 问题的产生有着诸多的综合因素，主要包括政府投资项目， 产权关系模糊，市场经济条件下的法规和法令等不健全， 且政府和市场关系未理顺，政府监管水平和效率不高，对 出现的违规行为缺乏惩处力度，项目管理历史较短，现行 的管理模式落后，管理水平以及相应从业人员的素质与发 达国家还有很大差距。 1.1 政府投资项目的产权关系模糊，国有资产的保护 机制不健全 我国政府投资的重大建设项目，属于国有制经济，是 公有制的一种形式。而公有制中，生产资料所有者的二重 性导致政府投资项目产权的模糊性，使参与政府投资项目 的个体，有了实现自身利益的机会和空间，而制约这种个 体的不法逐利的措施保护产权的规则系统，即全部法 律体系和其震慑力，即严厉的惩罚 不健全。主要表现在： 1.1.1 缺少许多相应的立法 没有一个针对项目管理专业和行业范围的指导性实施 准则，缺少诸如基本建设方面的专门立法，政府投资项目 管理监理方面的立法以及后评价方面的立法等。此外，各 级地方政府现有的法规还存在相互抵触，混乱不清的现象， 造成“无法可依，有法不依，执法不严”的现象。 1.1.2 对相应违规行为的惩处太轻 在政府投资项目管理中，对违规行为处罚较轻，没有 真正落实到直接责任人身上，造成建设领域的违规行为成 本很低，而收益却很高。 1.1.3 监管水平和效率低下 政府监管的部门数量和质量都难以适应快速增长的项 目规模和数量， 很难做到对政府工程建设进行全面的监管， 同时我国的政府投资建设又受多部门管理 造成责权划分 不明确，部门之间配合不协调，责任落实不到位的现象。 现有的监管措施缺乏对项目全过程、全方位的监管，缺乏 事前管理预警机制，对项目后评价不重视，而且政府投资 建设透明度低，总体呈现“只重投资，不重效益”的粗放 特点。 1.2 当前特定历史条件下，政府和市场关系未理顺 我国社会经济正处于从传统的计划经济体制向社会主 义市场经济体制的转型时期，在重大建设项目中，政府和 市场虽然各自发挥不同的作用，但却仍有着千丝万缕的联 系，政府犹如一只“看得见的手” ，通过层级式行政机构对 建设项目实行管理，维护建设项目的正常实施。而参与建 设的单位虽是相互独立的，但又发生各种各样的联系，他 们的竞争是不完全竞争，有时甚至是垄断性的竞争，其结 果导致竞争失败和市场机制失灵。 1.2.1 政府部门职能转换严重滞后 主要表现在两方面：一是公共部门内部的集权与分权 问题，对重大建设项目的审批权、收费权、融资权，对招 标投标活动，中介组织以及施工等的监管权等方面，在横 向关系上，权力时而集中，时而分散，集权和分权处于不 断地循环往复之中；二是公共部门与市场的集权与分权问 题，政府仍在根据自身的需要来决定是把权力下放的程度， 即使下放的权力也可能被政府的各个部门所截住，进而可 能成为各个部门牟取自身利益的工具，这也带来了“权力 寻租”等政治上的腐败。 1.2.2 重大建设项目的改革存在着制度“锁定” 现象 由于监管体制改革触及诸多既得利益集团，因而在重 大建设项目的建设过程中，政府与市场关系的演变过程中 存在着制度改革的“锁定”现象 而且越往基层越严重，这 种现象主要源于以下原因： （1）是政治体制改革滞后于市场体制改革，缺乏自上 而下的动力； （2）是受传统计划思想影响，参与建设项目的各种利 益集团和市场主体为了获得项目，他们常常寻租，这种寻 租行为加剧了政府中的腐败行为，更增大了制度变迁的 391 建筑建材装饰2013年第12期 工程应用 阻力； （3）是政府职能转换严重滞后，目前机构设置不合理， 形成了部分既得利益部门。在政府投资建设项目管理中， 这些部门往往设租，使得制度变迁的微观动力不足。 1.2.3 目前在政府和市场之间缺乏有效的中间地带 我国目前在政府和市场之间缺乏“中间地带” ，把两者 有效的结合起来协同作用，从其它国家的经验来看，这样 的“中间地带”应是独立于政府、市场主体外的社会组织。 它不完全以赢利为目的，并有一定的公共行政的色彩，如 各种行业协会、认证机构等。目前我国的各类中介组织与 现代项目管理的要求还有一定差距，相对于政府部门缺乏 应有的独立性，常常变成政府部门的附属体，没有发挥应 有的作用。 1.3 落后的项目管理模式 目前我国对政府投资工程基本上是延续计划经济时期 高度集中的管理模式。 在这种模式下， 建设与使用同为一体， 由使用单位组建临时的基建班子，其人员往往对基本建设 程序和相关法律法规不够了解，缺乏工程技术工程建设的 专业知识和项目管理的经验，难以做到项目管理的科学化 和专业化。一个工程项目建成后，项目管理人员随之被解 散或者转入生产管理，项目管理经验难以积累。在这种模 式下，行政权力直接介入工程项目的实施，缺乏有效的监 督机制，极易造成决策失误和监督失效、失灵，导致项目 投资效益低下，工程质量得不到保证。 政府投资项目管理中存在的问题是由许多原因综合作 用产生的，除上述原因外，还涉及许多深层次因素，比如 中国的政治体制改革、国企改革、民营经济发展以及社会 稳定问题等，这些问题将另作讨论。 2 国外政府投资项目的管理模式 国外政府投资项目管理基本有三种模式：政府部门直 接管理，通过投资管理公司等中介机构进行管理，如交钥 匙方式，通过非营利事业法人；如工务局，进行管理。第 一种主要是针对收益不明显的公益性政府投资；第二种主 要是针对有所收益的公共基础设施；第三种主要是针对政 府投资的非经营性房屋及城市基础设施工程。这些管理方 式具有如下优点：首先，尽可能地实现了政企分离，政府 不再直接插手工程建设实施过程的微观管理；其次，可以 利用市场中介组织实现专业化、市场化的管理；再次，对 建设参与各方形成了有效制衡机制，保证了政府投资工程 建设的效能。 2.1 英国政府投资建设项目管理模式 英国的建筑工程项目分为私人工程项目和政府工程项 两类目，其中政府投资项目（即公共工程项目）主要分以 下几种类型： 中央政府项目，如国防项目、公共办公楼，如监狱、 国会、法院等建筑； 公共基础设施（主要指土木工程项目） ， 如道路、 桥梁、 铁路等项目； 公共服务建筑，如医院、学校等。 这类项目主要采用由政府制定的，政府项目合同形式。 一般来说，政府主要是通过立法来规范建设行为，并不对 其实施过程进行具体的监督与管理，对于不同的项目类型， 通常采用不同的合同条件通过全面仔细的规范建设行为以 达到建设活动的有序进行，目前英国总的趋势是政府项目 的减少，许多政府项目都逐渐转成私人项目。 英国政府的建设主管部门主要是：英国环境交通区 域 部（DETR - Department of the Environment Transport and Regions） ，该部于 1997 年 6 月由英国原环境部与交通部合 并而成，其它涉及政府投资的部门包括教育劳工部（DFEE - Department for Education and Employment） ， 国防部 （MOD） 、 财政部（Treasury） 、外交部（HO）等。 涉及政府投资建设项目的管理经历了以下历程：在开 初，政府建筑工程是由公共建筑部负责的，采用以工程清 单为基础计算的工程合同管理，随后政府采用了 PSA 模式， 即财产服务（Property Service Agency）代理，PSA 以项目 管理者的身份代表政府，一方面 PSA 雇用建筑师、测量师 和工程师组建相应的管理机构，其组织结构如图，另一方 面 PSA 也委托咨询机构完成专业化的咨询工作，通过实施 PSA 的管理模式 PSA（专家机构）在业主（政府）与承包 商之间建立了一种好的联系，同时 PSA 机构制定的政府项 目合同形式（GC Works Contracts） ，对保证项目的实施能顺 利进行起到积极作用。 在近 56 年中，政府投资建设项目逐步采取建立经 审查的承包商 / 咨询人员清单，即 DETR（英国环境交通 区域部）/NQS（国家资质认证系统）体系，及设立合同处 等方式实施管理 PSA 逐渐消失转化为私人承包商和咨询单 位。英国政府最近公布了审查的承包商 / 咨询人员的清单， 即 DETR/NQS 体系，在 DETR/NQS 方式下，将严格审查承 包商的各项情况，并给予项目规模限制（如小于 200 万英 镑）政府部门通过选择资信度高的承包商 / 咨询人员，来 保证工程项目的有效实施；另一方面私人业主也可购置审 查清单供项目中使用，从理论上讲，今后将进一步采用这 样的审查清单，以减少承包商和咨询人员繁多的问卷调查 表。合同处的作用主要是委托监理进行项目的管理。 2.2 美国政府工程投资管理模式 美国联邦政府投资建设项目涉及面较广，主要包括住 宅及城市规划，农业设施、水利、设施、军事及国防设施、 交通等方面，负责实施联邦政府投资建设项目的部门有： 住宅与城市建设部、交通部、垦务局、美国工兵部队、总 务管理局等，决策程序不尽相同，但一般均需经过同级财 政部门和议会批准后方可得到财政拨款。 2.2.1 美国对于政府投资建设项目的管理 （1）自行管理 联邦政府或地方政府投资兴建工程，当政府的有关部 门有较强的管理能力（有的还有设计能力）时，工程建设 管理全由政府部门负责，自行管理又分二种形：政府管理 者通过招标挑选总承包商，总承包商再招标或委托分包商。 目前，这种形式采用的比较少，政府管理者通过招标挑选 总承包商外， 还直接挑选分包商， 美国的制度规定一个工程， 至少由五家承包商承包建造，即总承包商（一般指土建部 分） 、电气、给排水、暖通、装饰等五个专业的承包商，以 提高工程质量，减少工程投资，平衡市场供求。 （2）部分自行管理 当工程建设规模较大，或政府管理力量不足时，政府 管理当局就会通过聘请部分监理工程师与政府管理人员共 同管理工程。 （3）全部委托监理公司管理 当政府有关部门没有相应的管理人员或工程规模太 大，则往往全部委托给监理公司，实施全面管理，委托监 理公司管理工程建设的具体形式也分两种：一种是委托监 理公司，挑选承包商；另一种是业主挑选承包商后再委托 监理公司管理 2.2.2 美国的政府投资建设项目在招标投标、合 同管理、信誉约束机制方面特点 （1）招标投标 392建筑建材装饰 2013年第12期 工程应用 美国的政府工程建设，不论工程的属性和承包方式如 何，有几点是相同的：一是承包商只能通过投标竞争（包 括公开招标投标和议标）取得工程任务，并遵守联邦政府 采购法；二是工程建设都实行监理；三是政府工程建设与 金融保险市场有着极其密切的关系。 （2）工程合同管理 美国政府投资建设项目的合同形式以固定价格合同为 主，但同时也有多种其他类型的合同，政府投资建设项目 的合同除了工程合同的常规内容外，还有一些规定政府部 门特权的特殊条款，如美国规定政府部门有权力在认为， 符合政府利益的任何时候中止合同，同时对保护承包商合 法利益方面也采取了相应的措施。 （3）信誉约束机制 与我国不同的是，美国对设计施工监理等承包单位不 采用评定资质的办法。对工程建设质量，也不设专门的政 府工程质量监督机构，对承包单位主要采用市场经济的办 法进行管理，即靠风险约束和信誉制度。美国社会广泛存 在着一种信誉约束机制，在工程建设的全过程中，业主、 承包商、监理之间以合同相维系信誉贯穿始终。在美国， 对承包商没有资质管理，也不进行评级和资格证书管理。 业主选择承包商的依据主要是，对其业绩和信誉的考虑， 有些业主不仅要考察承包商的信誉，而且还要考察承担该 项目的项目经理个人的信誉，这是决定承包商能否中标的 一个关键因素。信誉制度之所以如此重要，其背后是风险 约束机制在发挥作用。现在，美国的许多行业竞争激烈， 建筑业也是如此，每年都有上千家公司破产。如果不重视 质量，不重视管理，就会招致破产，即便是大公司也不例 外。对承包商而言，一旦失去信誉，就意味着失去市场， 最终导致公司破产，个人亦会失去在社会和事业上的立足 之本。 （4）审查监督机制 为了防止政府投资建设项目实施中的腐败行为，保证 投资效果，政府设有相应的监督机制，对联邦政府投资建 设项目实施监督的主要部门是美国总会计师事务所下属的 总审计署办公室，它有权力对行政机关的投资计划进行评 估，可以接触所有政府文件，就政府机关的支出提出建议， 而且可以对项目进行审计。除此之外，政府雇员、业主代 表、承包商、设计人员、项目经理等在职业道德和敬业精 神方面的内在约束和激励机制，有效地保证工程建设的进 度，质量与费用控制 这种监督是内在的、全面的、有着更 强的约束力。美国的经验表明，只有这种内在机制与外在 监督的结合，才能真正发挥监督机制的作用，仅仅靠外部 机构的监督检查是有限的，也难以全面达到监督的目的。 （5）风险管理 美国的政府工程项目，无论是业主、工程师、承包商 都与银行、保险公司有着非常密切的联系，如在工程承包 领域，政府业主通常要求承包商在承包工程时办理各种保 险，承包商也需要银行的各种贷款，在办理保险和银行贷 款的过程中，保险公司和银行将会慎重地审查企业的承包 能力、履约记录、营业记录和资信状 况。据以决定是否给 予承包商担保，通过这种方式约束承包商的承包能力与其 实际能力相一致。 3 对策 综上所述，国外针对政府投资项目建设管理有一套较 完整的法律制度：一类是涉及项目建设本身的法律；另一 类是防止营私舞弊和贪污贿赂方面的法律，二者相辅相成。 对项目管理起到了规范和监督的作用，在这样的健全的法 律体系保障下，政府或中间代理商通过合同管理的形式， 依靠市场风险信誉制约机制来进行项目管理，针对于此， 我们应该从以下几个方面着手： 3.1 转换思维方式，深化体制改革 在重大项目的建设过程中树立起“市场第一，政府第 二”的观念，实行市场优先原则。在重大建设项目的监管 过程中，比如对招标投标的管理，对咨询中介机构的管理， 以及对施工建设活动的监管等。加快政府职能转换，着眼 于配合市场，培育市场，完善市场，逐步地让市场风险， 信誉约束机制发挥其应有的作用。 3.2 完善法律法规，加大惩腐力度 尽管我国已经有项目管理相关的法律、法规，但由 于我国整个市场经济的法律制度，还很不健全、很不完 善。在项目管理方面仍不够完善和系统化，因此需要制定 项目管理，专业和行业指导性实施准则，对项目管理实施 中丰富的实践经验进行系统的总结和提高。同时，据问卷 调查统计结果认为，我国重大建设项目违规行为得不到有 效遏止的原因是执法不严，惩处不力占 44% ；认为我国重 大建设项目违规行为惩处没有力度，业主占 44%，计委占 58%。因此法制健全的另一重要方面是必须加大对腐败分 子的惩罚力度，使腐败者感到腐败的成本大于收益，腐败 行为便会得到有效遏止。 3.3 改革管理模式，提高投资效益 政府投资项目管理体制改革， 要按照投资、 建设、 管理、 使用分开以及专业化管理的原则， 建立权责分明、 制约有效、 科学规范的工程项目管理体制和运行机制。不断提高投资 效益和项目管理水平，建立有效的监督机制，发展多功能 的工程公司和专业化的项目管理咨询公司，应尽快建立国 际惯例中的那种以咨询工程师为中心的建设业，管理体制 利用市场中介组织实现专业化、市场化的管理，从而达到 提高项目投资效益和工程质量的目的。 3.4 加强队伍建设，提高管理水平 我国的目前工程咨询业方面的专业人员相当缺乏，同 时，人才的知识结构不合理。工程师普遍欠缺经济，法律 FIDIC 等方面的系统知识和综合协调管理能力差。因而市 场调查、经济评价、风险分析等对于科学决策至关重要的 内容往往成为薄弱环节。因此，要扎扎实实地抓好项目管 理的培训工作，加强政府投资项目管理队伍建设，除了在 学有关专业中增加项目管理课程，普及项目管理知识，抓 紧培养后备专业人才外，还要根据中国经济发展实际，积 极开展在职项目管理培训和继续教育，重点应是针对有工 作经验的项目管理人员进行培训。 4 现状 可喜的是我国已经在这些相关方面做了大量的工作。 在政府体制方面，随着政治体制改革的深入，政府职能正 在转变，市场准入制度、专业执业资格制度等的推广，体 现了规范化的市场机制正在建立；在立法方面，国家正不 断地在制定和颁布一系列法律法规，健全法律体系，规范 项目全过程实施必须遵循的原则。为了确立工程咨询业在 建筑行业的应有地位，并逐步确立以咨询工程公司为中心 的项目管理模式。2004 年 11 月建设部颁发了针对在中华 人民共和国境内进行项目管理咨询业务的第 200 号文件， 明确了国内外项目管理公司开展业务的职责范围、准入资 格等一系列问题。同时，国家通过审计改革，加强反腐败 力度，实施“代购制”等措施，改进政府投资项目管理模 式，增加项目实施透明度。在项目管理队伍建设方面，也 （下转314页） 314建筑建材装饰 2013年第12期 工程应用 工程地质、水文、气象、噪音、通风、振动、照明、污染等， 还有温度、湿度、大风、暴雨、酷暑、严寒都直接影响工 程质量。施工过程中往往一道工序紧接一道工序、一分项、 分部工程接一分项、分部工程连续进行。如灌浇混凝土时， 就必须提前考虑天气情况，保证灌浇混凝土时的连续性及 养护条件。因此，根据建筑工程施工特点，充分利用和控 制环境因素，特别对不利因素及时采取有效的措施严加控 制，保证建筑工程质量。 5 安全因素 安全生产是建筑工程质量的有效控制和管理的重要 保证。参加施工建设单位共同抓好建筑工程的安全生产， 建立和制定完善的安全生产制度体系；施工单位认真制 订和落实各项制度，配备安全设备和安全管理员，实行 文明施工；建设和监理单位要经常检查督促，健全施工 管理制度。只有抓住施工过程的安全生产，才能稳定施工 队伍，不影响工期，也确保了建筑工程质量的有效控制和 管理。 6 建筑工程项目质量控制与管理 针对影响建筑工程项目质量的主要因素，建立建筑 工程项目质量控制管理体系，进行一系列设计组织和规 范程序，抓住了工程质量有效控和管理的关键，又由于 施工项目质量问题具有复杂性、严重性、可变性和多发性 的特点，所以质量保证体系必须覆盖建筑工程施工的全过 程。建设单位、监理单位、建筑施工企业等都应严格遵守 执行，而且应强化制度管理，明确奖罚政策，是建筑工程 项目质量得到有效控制和管理的前提和保证。应主要做好 以下几点： 6.1 强化建筑项目目标责任制 强化建筑项目目标责任制是完成和达到建筑工程项目 合同指标、实现建筑工程项目质量的控制和管理的根本保 证。建筑工程项目是一个庞大系统的工程，包含了层层的 互相牵接的承包关系， 按照“分项保分部、 分部保单位工程” 的原则，把质量总目标进行层层分解，研究确定每一个分 部、分项工程的质量目标。并针对每个分项工程的技术要 求和施工的难易程度，结合施工人员的技术水平和业务素 质，确定质量管理和监控重点。写出详细的书面交底和质 量保证措施，参加施工的所有人员进行技术交底，目标明 确、职责分明。将工程项目作为一个系统工程管理，管理 包括计划、组织、指挥、协调、控制、检查等。建设、施工、 监理单位等加强信息反馈与调控，实现各层次项目目标指 标，最终实现建筑工程项目达到的目标。 6.2 强化监督机制 强化监督机制是有效控制和管理建筑工程项目质量的 保证。近几年来国内出现的多起建筑工程质量事故、安全 事故、烂尾楼等，给国家和人民造成了巨大的损失，其根 本原因都是监督机制不完善，没有起到应用的作用。因此， 强化监督机制刻不容缓。建设、监理、施工单位等应联合 建立监督机制， 监督机制应深人到建筑工程项目立项、 论证、 招投标、施工等各个环节。把建筑工程项目的监督机制作 为一项过程监督管理，把各项制度落在实处是保证建筑工 程项目有效控制和管理的关键。 6.3 强化新技术推广，提高施工水平 建筑施工企业应积极落实科学发展观的思想，积极采 用先进适用的新技术、新工艺和新装备、新材料等组织施 工， 发展专业化， 机械自动化， 管理现代化， 优化资源配置， 提高生产率。我国现在重点推广各项新技术，如地基与基 础工程新技术、混凝土与钢筋施工新技术、模板与脚手架 技术、建筑节能技术、建筑防水新技术以及现代化管理技 术等。建设单位和监理单位应积极鼓励支持建筑施工企业 采用新技术，强化新技术的应用，提高施工水平，是