关于我市县级土地储备机制的调研报告

1 / 18 关于我市县级土地储备机制的调研报告 关于我市县级土地储备机制的调研报告 前言土地收购储备制度作为土地经济学的一个学科范畴，实施几年来，在规范调控土地市场，优化土地资源配置，实现土地收益的最大化等方面起到了十分重要的作用。但目前许多地方在其运作机制中，仍存在着一些不容忽视的问题。本文即是笔者经过多方调研并结合在土地管理部门多年来的亲身实践和体会，就我市县级土地收 购购储备机制中存在的一 些些问题作了粗浅的分析 并并提出相应的建议及对 策策。 众所周知，土地 收收购储备制度这一源于 二二十世纪九十年代末期 的的新生事物，近几 年在 全全国各地如火如荼的演 绎绎和推动下，对盘活城 市市存量土地，加快国有 企企业改制进程，强化政 府府土地集中统一管理， 推推进土地的市场配置等 ，都发挥了十分重要的 作作用。同时，伴随着此 起起彼伏的拍卖槌落声， 土土地收购储备制度对城 市市建设发展步伐也产生 了了重大的影响。随之而 来来的是，一座座现代化 建建筑拨地而起，城市功 能能和基础设施建设日益 完完备，城市面貌大为改 观观。但纵观我市的县城 建建设，不仅是与沿海发 达达地区的县城建设无法 相相比，而且与周边省市 县县相比也存在着一定的 差差距，并且有进一步拉 大大的趋势。究其原因， 从表面上看， 加快 县县城建设需要大量的资 金金投入，而我市绝大多 数数县份经济发展水平还 不不是很高，依靠财政支 付付十分有限，导致城市 建建设与资金缺乏的矛2 / 18 盾 日日益突出。但从深一步 来来看，是我们在经营城 市市方面的思想观念落后 ，没有把县城土地资源 进进一步引入到市场机制 ，把县城土地资源变成 资资本运作，实现县城资 本本的良性经营，以此来 促促进县城建设的持续， 健健康和快速发展。 文 章章-http:/ 找找范文 ,到 而土地 收收购储备制度正是基于 这这种经营城市创新理念 而而产生的一种新型的城 市市土地利用管理制度。 因因此， 我们必须进一步 加加大土地收购储备力度 ，改变以往在计划经济 条条件下与旧的土地管理 模模式下多头管地与多头 供供地的格局，收紧地根 ，变多头管地和多头供 地地为“一个池子蓄水， 一一个龙头放水”的政府 统统一管地和统一供地的 新新模式，走以地建城， 以以地养城的新的城市经 营营道路。 县级土地收 购购储备机制现状 我市 县县级土地收购储备工作 大大多起步于 2001 年 ，有的甚至还要晚些， 基基本上属于一种 “ 被动 式式 ” 的启动模式。运作 之之初，大多是在各地县 政政府的组织牵头下，由 相相关部门的领导参与组 成成一个土地收购储备或 土土地收购储备 出让管理 委委员会，下设土地储备 中中心，挂靠县土地局办 公公，中心主任大多由各 县县土地部门局长或副局 长长兼任。其工作职责是 ：受县政府委托在县土 地地收购储备或土地收购 储储备出让管理委员会的 指指导和监管下，代表政 府府实施土地收购、储备 和和出让的前期准备工作 。土地收购储备的任务 是是将需盘活的土地收3 / 18 回 、收购、置换及统征后 予予以储存，并通过前期 开开发利 用和受政府委托 出出让等形式，盘活存量 土土地资产，有效地配置 土土地资源。并在各县制 定定的土地储备实施办 法法里规定了可以实施 收收购储备的土地范围， 即即 1、城镇规划控制 区 范范围内的无主地； 2、 县县政府统征的土地； 3、土地使用期限已满， 依依法收回的土地； 4、 依依法收回的荒芜、闲置 的的国有土地； 5、依法 没没收的土地； 6、因单 位位搬迁、解散、撤销、 破破产、产业结构调整或 其其它原因调整出的原划 拨拨的国有土地； 7、以 出出让方式取得土地使用 权权后无力继续开发而又 不不具备转让条件的土地 ； 8、因实施城镇规划 和和土地整理，县政府指 令令收购、收回的土地； 9 、土地使用权人 申请 县县土地储备中心收购的 土土地； 10、其它需要 储储备的国有土地。储备 中中心资金运作受县财政 部部门和审计部门的指导 和和 监督。具体到实施土 地地收购储备的资本全由 县县财政拨款并可根据省 土土地部门与省中行签订 的的合作协议由各地市分 行行贷款解决。 基于这 种种机制的实施，运作几 年年来，我市各县在当地 县县委、县政府以及相关 部部门的通力合作下，土 地地收购储备工作较起步 之之初有了相当大的起色 ，土地使用权招标拍卖 挂挂牌出让工作也搞的有 声声有色，槌起槌落声是 此此起彼伏，一浪高过一 浪浪，国土收益连创新高 ，财政收入大步攀升， 显显示了一个新生事物诞 生生后的勃勃生机。但居 安安思危，未雨绸缪，纵 观观我市县级土地收购储 备备工作的总体态势而言 ，在其运 作过程4 / 18 中，却 面面临着诸多潜在的危机 。 县级土地收购储备 机机制中存在的问题 首 先先，在土地收购储备的 资资金运营上，政府实际 上上只注重了对土地使用 权权出让后国土收益的回 拢拢，而忽视了对土地收 购购储备前期的资金投入 。   1 2345下一页 关 于于我市县级土地储备机 制制的调研报告出自： YJBYS; 2001 年，国务院下发关 于于加强国有土地资产管 理理的通知（通称 15 号号文件）。 15 号文件 明明确提出，为增强政府 对对土地市场的调控能力 ，有条件的地方政府要 对对建设用地试行 收购储 备备制度。市、县人民政 府府可划拨部分土地收益 用用于收购土地，金融机 构构要依法提供信贷支持 。这是中央以文件形式 第第一次对建立土地收购 储储备制度，明确收购储 备备资金的主要来源提出 明明确要求，是土地收购 储储备机构拓展融资渠道 的的重要政策依据。且 20001 年初，山西省国 土土资源厅就与中国银行 山山西省分行签订了土地 收收购储备贷款业务的合 作作协议，并要求各地市 分分行与当地 国土资源部 门门积极开展全方位业务 合合作，严格按照实施 细细则办理土地收购储 备备资金贷款业务。但在 我我市的许多县，在土地 收收购储备资金运营上， 虽虽然也规定由县财政拨 款款或向银行贷款解决， 但但在实际运作上却是步 履履艰难，阻力重重。财 政政部门不予拨款不说， 就5 / 18 就是想依靠国家和省里 面面制定的政策依据，向 金金融机构进行融资，储 备备机构都没有自己独立 的的帐户。这样，资金就 难难以融通。没有了融通 的的资金，在进行土地收 购购的时候，土地收购储 备备机构就只能采取其唯 一一的一种收购方式 -协议（或合同）收 购购来运作。但这种收购 方方式在运作过程中，由 于于采用的是 “ 先协议（ 或或合同）收购，后出让 补补偿”的方式，所以在 对对土地进行收购的时候 ，无形之中就存在如下 几几方 面的不利于：一是 不不利于土地收购储备机 构构成功收购。由于这种 收收购方式实际上是一种 “赊帐式”收购，所以 在在收购有些土地特别是 所所谓的“黄金”、“抢 手手”地块时，由于用地 意意向者较多，原有土地 使使用（所有）权属单位 人人出于一种急功近利的 这这么一种思想，就往往 置置国家法律法规于不顾 ，将本应该纳入土地储 备备库或应该经过收购储 备备推向市场的土地，擅 自自转让或买卖于他人， 从从而导致收购储备工作 陷陷于一种尴尬被动的局 面面；二是不利于县级政 府府获取更多的收益。因 为为协议收购或多或少地 会会存在土地使用（所有 ）权属单位 人向土地收 购购储备机构讨价还价的 可可能，从“利息”和“ 付付款周期”等角度考虑 ，“赊帐式”的收购往 往往是“让利式”的结果 。 其次，在土地收购 储储备部门之间的协调问 题题上，难以达成统一的 认认识。 土地收购储备 工工作涉及面广，常常需 要要多部门之间密切配合 ，从笔者调查情况来看 ，目前主要是与城建规 划划及司法6 / 18 部门之间的协 调调对土地收购储备的影 响响最大。一是许多县城 建建设规划缺乏前瞻性和 稳稳定性，给土地收购储 备备无形中增加了风险， 也也制约了土地资源的高 效效利用；二是已进入土 地地收购储备程序的土地 ，因原土地使用权 人债 权权债务等纠纷使司法部 门门介入处置土地资产， 导导致土地储备已做的前 期期工作失去效力，甚至 出出现法院将土地补偿费 代代扣、截留等用于偿还 企企业的债务等现象，造 成成原土地使用权人到期 不不按时交付土地，给政 府府储备土地造成困难。 其三，在土地收购储备 的的实际操作中，规避土 地地收购储备的行为时有 发发生，致使一些本应纳 入入收购储备的土地被纷 纷纷转手，国土收益大量 流流失。 主要表现在： 一些工矿企事业单位 等等，因单位搬迁、解散 、撤销、破产、产业结 构构调整或其它原因调整 出出的原划拨的国有土地 ，以出让方式取得土地 使使用权后，无力继续开 发发，而又不具备转让条 件件的土地，以及应依法 收收回的荒芜、闲置的国 有有土地，根据相关规定 ，本应纳入土地收购储 备备，但土地使用权人却 拒拒绝收购，在不办理任 何何土地相关手续的情况 下下，买卖或者以房屋租 赁赁、联营联建等名义擅 自自转让土地或改变土地 用用途等方式进行着私下 里里的交易，导致国有土 地地资产大量流失；县 城城或集镇规划区等一些 原原有的划拨性住宅用地 ，因实施城镇规划和土 地地整理，在搬迁改造后 一一下子由深巷偏僻之地 变变成了临街“黄金”地 块块，土地价值突显。7 / 18 于 是是这些土地使用权人便 采采取拆 旧翻新等种种方 式式，使其无偿取得的住 宅宅用地一跃而改变成为 本本应通过公开出让有偿 方方式方能获得的经营性 用用地，在原用地上开门 面面、设店铺，用于商业 、服务业等用途，从中 大大肆掠取因政府投资而 带带来的土地增值收益。 其四，集体土地的大 量量非法入市（特别是毗 邻邻城区、周边基础设施 较较好的“城中村”以及 城城乡结合部、交通沿线 这这些特殊区域的集体土 地地），严重地影响着土 地地的收购储备及储备土 地地的处置工作。 收购 储储备土地的最终目的是 要要经营土地，而经营土 地地的目的是要“通过建 立立良好的土地市场环境 ，盘活存量土 地资产， 实实现城市土地资源的优 化化配置，为城市经济提 供供可持续发展的资源保 证证”，“在这个前提下 ，使土地资源实现最大 化化的资产价值”。而这 些些区域集体土地的大量 非非法入市（入市的形式 主主要表现在：非法批地 入入市、非法占地入市、 非非法出租入市、非法转 让让入市等），因为往往 是是受眼前利益的驱动（ 如如交纳税款、集体开支 等等），实际上是一种自 由由和无序的用地行为， 土土地价格的随意性也比 较较大，因此在缺乏有效 监监管的情况下，在与国 有有土地市场的竞争中处 于于优势地位，从而对国 有有土地市场形成巨大的 冲冲击，这显然不利于 城 市市经营土地市场的健康 和和有序发展。 8 / 18 其五， 就就是工作人员的素质和 管管理问题，鉴于政府及 土土地管理部门对其缺乏 严严格健全的监督机制， 玩玩忽职守、滥用职权、 违违法违纪者大有人在。 上一页 123 45下一 页页 关于我市县级 土土地储备机制的调研报 告告 (第 2 页 )出自： YJBYS 主要表 现现在： 在目前土地收 购购储备的实际运作中， 片片面追求经济效益已成 为为其主要目的。正是基 于于上述原因，国土资源 管管理部门在实施土地收 购购储备时，往往简化土 地地报批程序，把本应该 办办理农用地转用或征用 等等 报批手续的土地，却 草草率地以一纸收购合同 就就替代了，违规操作现 象象多有发生，这于土地 储储备 “ 规范调控土地市 场场、保护合理利用土地 资资源 ” 的初衷是相背离 的的； 对于土地使用权 符符合收回、收购条件， 土土地使用权人未申请进 行行土地储备，而擅自转 让让土地使用权及地上建 筑筑物、附属物的，根据 各各地土地储备实施办 法法的相关规定，应按 非非法转让土地 使用权论 处处，国土资源管理部门 不不得为其办理审批和登 记记手续。但在实际工作 中中，却时常有一些工作 人人员为了自己的一点私 利利， 置国家法律法规 于于不顾， 为这些违法 行行为当事 人大开方便之 门门，绿灯放行，严重地 干干拢了土地收购储备工 作作的正常运行； 主要 是是土地储备工作者全局 意意识不足，服务意识差 。工作9 / 18 人员行政化管理 意意识浓，而服务市场的 意意识差，与土地储备服 务务于市场、服务于经济 的的宗旨不协调，存在工 作作效率低、不及时学习 ，观念和业务水平跟不 上上时代发展的步伐等现 象象，成为制约土地储备 工工作的一大因素。 其 六六，是政府及土地管理 部部门在经营土地收购、 储储备、出让等一系列过 程程中，缺位现象比较严 重重，营造的用地环境太 差差。 实施土地收购、 储储备并进行公开出让的 目目的，原本是要 通过土 地地市场的调控作用，搞 好好用地服务，将需盘活 的的存量土地激活，使其 朝朝着合理的用地方向流 动动，以实现其利用效益 的的最大化。但在我省的 许许多地方，出于片面追 求求经济效益的目的，一 些些政府及土地管理部门 在在运作土地收购、储备 、出让的过程中，往往 把把自己的职责仅仅定位 于于一个 中间批发商 的的角色，利用权力优势 ，想方设法地把土地低 价价收购进来，再想方设 法法地把它高价卖出去， 从从而赚其 差价，获其利 益益了事。至于土地出让 以以后，你用地者怎样干 、干成啥，那就不是我 的的事了。笔者在基层调 研研时，就亲历过这样一 个个例子。 XX 年， x 县 土土地管理部门以统征方 式式收购 x 村集体所有土 地地数亩，后经过公开出 让让， x 外地开发商竟得 该该宗土地使用权。 XX 年年春，当 x 开发商意欲 开开发建设时，却遭到当 地地村委的百般刁难，理 由由是：在该村管辖区域 内内施工，得先付其施工 管管理费，并美其名曰为 协调费 ，且一张嘴 就就是十几、二十万元的 ，没有讨价还价的余地 。意思是说，只要10 / 18 你交 了了钱，在你施工期间， 如如有村民欺生从中闹事 ，由其村委出面协调， 否否则后果不堪设想， 让 你你举步维艰。情急之下 ，x 开发商只好请求当 地地政府及土地管理部门 出出面 给予协商解决，但 被被推委再三。无奈， x 开开发商只好搁浅了工程 建建设。试想，这样的用 地地环境，以后谁还敢再 来来投资呀？！ 县级土 地地收购储备机制建议及 对对策 首先是要规范土 地地收购储备资本金的运 营营。 即：在土地收购 储储备的资金运营上，政 府府、财政及审计部门不 仅仅要及时指导和监督土 地地收购储备机构，对土 地地使用权出让后国土收 益益的及时回收，更要协 助助土地收购储备机构搞 好好土地收购储备前期的 资资金筹措和投放工作。 对于县级财政收入情 况况好一些的地方，县级 财财政部门应积极向地方 政政府建言献策，将可划 出出用于实施 土地收购储 备备的资金列入土地储备 专专项资金纳入到每年度 的的财政预算体系内，并 可可视当地土地市场发育 的的实际情况，适当增减 财财政划出。这样一来， 既既可以减轻土地收购储 备备机构贷款利息高、土 地地收购储备成本大幅增 加加的压力，又可以协助 政政府从资金投入市场的 额额度量方面有效地调控 土土地市场的供应和需求 关关系，一箭双雕，何乐 而而不为呢？对于县级财 政政收入情况一般的地方 ，县级财政部门则更应 积积极配合好当地土地收 购购储备机构，充分利用 国国家及省对土地收购储 备备机构可向金融系11 / 18 统进 行行融资的政策依据，按 照照省厅与省中行达 成的 贷贷款协议，主动地与当 地地信贷部门联系给予资 金金上的扶持，并在资金 的的信贷上提供积极的担 保保帮助。 其次是要积 极极拓展并选择合理的土 地地收购储备方式。 土 地地储备库建成后，凡是 政政府储备土地必须入库 ，以统一管理、统一整 理理、统一供地。土地的 收收购储备在具体运作上 ，应结合实际情况，灵 活活运用以下几种方式： 1、土地征用。近几年 的的城市化发展证明，城 市市 的拓展用地及预留 地地主要依靠征用即政府 统统一征地的方式取得， 是是土地储备的一种重要 形形式。但符合征用条件 的的集体土地，必须在完 善善土地征用手续成为国 有有土地后，方可进入土 地地储备库。如县城 “ 村 改改居 ” 后即可采用这种 土土地储备方式，来解决 “ 城中村 ” 改造的老大 难难问题。 2、收回方 式式。按照现行的有关法 律律法规，以出让方式取 得得国有土地使用权、期 限限已满未申请续期或申 请请续期未经批准的土地 ，闲置土地，被依法没 收收土地使用权的土地， 以以出让方式取得土地使 用用权后无力继续开发而 又又不具备转让条件的土 地地，可以收回后入库。 但但从实际工作中看，虽 然然法律规定明确，但真 上一页 123 45下一 页页 关于我市县级 土土地储备机制的调研报 告告 (第 3 页 )出自： 12 / 18 YJBYS 正被直接收 回回土地使用权的土地很 少少，一般采取有偿收回 划划拨土地为主的方式操 作作 。 3、直接货币 收收购。对近期急于开发 的的道路、供水、污水、 能能源、电力等基础设施 。用地，以及区位条件 好好、升值潜力大、市场 需需求旺盛的地块可使用 货货币直接收购。 4、 预预约收购（即协议收购 或或合同收购）。对企业 搬搬迁地 块、破产企业 变变现地块、污染搬迁地 块块、老城区成片改造地 块块等可实行预约收购。 在在签订收购合同后，其 土土地进入土地储备库， 供供地后，由原土地使用 权权人与政府按约定的比 例例分成。这样 既减轻了 土土地收购储备资金的压 力力，又满足了原土地使 用用权人对土地增值的期 望望，应是着重推行的土 地地储备方式，但实行起 来来难度较大。 5、定 向向委托收购。特殊的公 益益性用地，且时序要求 急急、配套要求高、涉及 面面积大的地块，如道路 工工程用地，可以采取定 向向委托某一单位的办法 实实施收购，但必须在土 地地收购储备机构的指导 、监督及政策法规的约 束束下规范运作。 6、 土土地置换。对于企业、 村村庄整合改造土地，可 以以采取土地置换的办法 收收购储备，用土地储备 库库中土地换取地段好、 利利用效率不高的土地， 以以降低收购储备成本 ， 挖挖掘城市土地潜力，合 理理配置土地资源。 7、规划红线储备。依照 城城市规划，对道路两侧 等等重点区域中限于人力 、财力暂行不具备直接 收收购储备的土地，规13 / 18 划 部部门可直接将规划红线 划划给土地收购储备机构 ，进行规划红线储备。 8、信息储备。对按建 设设时序短期内不具备开 发发条件的地块，将其地 籍籍信息、利用现状信息 与与规划信息、地价信息 等等输入土地储备库，条 件件成熟后再转为其他方 式式储备。 其三是要做 好好相关部门间的协调问 题题。 主要是做好城建 规规划与司法部门的协调 问问题。城建规划部门要 严严格执行城市规划法， 制定科学、 先进、 稳定的城市规划，尤 其其要着力提高地块详细 规规划的覆盖率，并向社 会会公示，接受社会监督 ，彻底改变目前朝令夕 改改的状况，只有这样， 城城市 规划才能真正成 为为土地资源配置和土地 资资产处置的前导，成为 推推动土地市场良好发育 的的动力。另外，国家应 当当制定专门的法规，明 确确土地资产有别于企业 的的其他资产，无论出于 什什么原因，在处置土地 资资产时，必须征求土地 管管理部门的审查意见， 以以防止国有土地资产流 失失。 其四是要加大土 地地执法监察力度。 这 是是土地收购储备工作能 否否顺利实施的一个重要 因因素。土 地收购储备的 一一个中心任务便是盘活 存存量土地资产，优化土 地地资源配置，合理利用 土土地。而大量存量土地 大大多存在于国有企事业 单单位的原划拨用地当中 ，所以，加大对国有企 事事业单位划拨用地“隐 形形交易”行为的监察力 度度，首当其冲应当成为 土土地管理部门执法监察 工作的重中之重。在 实实际工14 / 18 作中，建议对国 有有企事业单位建立划拨 用用地利用档案，并对其 划划拨用地进行定期不定 期期的动态巡查监察，以 此此来防范国有企事业单 位位借改制或改革之机非 法法买卖、租赁、抵押或 者者以土地出资入股、联 营营联建等方式非法转让 国国有土地 资产。其次是 要要加大对非法改变土地 用用途行为的监察力度。 主主要是针对国有企事业 单单位中的划拨用地及“ 城城中村”临街属集体所 有有的划拨性住宅用地而 言言。建议各级政府予以 采采取不同的方式，加强 对对他们的收购储备力度 ，以有效地制止一些违 法法行为当事人扰乱土地 市市场秩序，逃避交纳土 地地出让金行为的发生。 对对国有企事业单位划拨 用用地非法改变土地用途 的的，无偿收回；对“城 中中村”临街属集体所有 的的划拨性住宅用地，则 应应按照山西省“城中 村村”集体土地转为国有 土土地管理办法的规定 积积极推行并实施之。其 三三是要加大对非法批地 、非法占地行为的执法 力力度。改变以往对此类 违违法行为“重罚款轻处 理理”的短期利益行为。 对对于非法批地者，不仅 非非法批准、使用的土地 应应当收回，而且还要对 非非法批准使用土地的直 接接负责的主管人员和其 他他直接责任人员依法给 予予行政处分，构成犯罪 的的还要依法追究其行事 责责任 .对非法占地者 ,不不仅要给予其相应的行 政政处分 ,而且还要对其 非非法占用的土地及其在 非非法占用的土地上新建 的的建筑物和其它设施进 行行处理，该拆除的进行 拆拆除，该没收的进行没 收收 ,然后统一纳入到土 地地储备库加以拍卖 ,从 而而达到治根治本的目的 。 15 / 18 其五是要搞好土地 收收购储备的建章立制工 作作。 、围绕政府高 度度垄断土地一级市场这 个个中心，建立收、储、 供供地机制，实现土地收 储储的规范化。 &nb 上一页 123 45下一 页页 关于我市县级 土土地储备机制的调研报 告告 (第 4 页 )出自： YJBYSsp; 具 体体到实际工作中，一是 要要扩大土地收购储备的 范范围。强化政府统一征 地地，把新增建设用地全 部部纳入政府储备；充分 运运用收购、有偿收回、 置置换和预储备等手段， 对对县城规划区内的国有 划划拨土地、企事业单位 急急需盘活的存量土地、 抵抵押权实现 的土地、闲 置置土地、破产企业及法 院院判决需处置的土地加 大大收储力度。二是严格 土土地审批程序。严禁借 土土地收购储备简化土地 报报批程序，严禁以土地 收收购协议（或合同）替 代代土地报批手续的行为 发发生。三是严格供地程 序序。严格划拨方式供地 ，严格限定协议出让范 围围，认真执行国家有关 规规定，对协议出让的， 坚坚决实行集 体决策、集 体体定价并向社会公布。 存存量土地协议出让时， 土土地出让金 收益不得 低低于评估地价的 40 ；新增建设用地协议出 让让，土地出让金不得低 于 于基准地价的 70； 要 要严格按照国土资源部 （ 2002）第 11 号 令令的规定，全面推进经 营营性土地使用权招标拍 卖卖挂牌出让。对于四大 类类经营性用地，坚决走 招招标拍卖16 / 18 挂牌出让的路 子子。对于其他用途的土 地地，按政策规定依法办 理理，有条件的地方，这 些些地块如有两个以上用 地地意向者，也要逐步推 行行招标拍卖挂牌出让的 运运作模式，从而实现 “ 一一个口子进，一个池子 蓄蓄，一个龙头放 ” 的收 购购储备供地机制。 、建立公开、公平、公 正正的土地市场，规范完 善善土地出让审批程序， 实实现土地收益的最大化 。 为