关于我市林区国土资源问题的调查与思考.

1 / 16 关于我市林区国土资源问题的调查与思考 . 市国土资源局“三林”调研课题组 林区是江河之源、生态之源、水土保持之源。认真研究“林业、林区、林农”问题具有十分重要的战略意义。按照市委、市人大、市政府、市政协的统一部署和要求，我们深入双牌、江华、金洞等林区县的部分乡镇，走访了近百户林农，直接听取了基层国土资源部门和林农对加强林区国土资源管理的意见。调查情况表明，林区地质灾害、矿产资源 开开发利用、耕地保护、 移移民安置用地、旅游项 目目开发用地等问题，直 接接影响和制约林业经济 可可持续发展，林区社会 稳稳定，林农增产增收。 因因此，加强林区国土资 源源开发利用与保护是解 决决林业、林区、林农“ 三三林”问题的迫切要求 和和紧迫任务。 一、林 区区国土资源的基本特征 1、林地集中连片，面 积积宽广。我市林地主要 分分布在西北越城岭，西 中中都宠岭 阳明山， 南南部萌诸岭 九嶷山 及及其余脉山丘地带。越 城城岭余脉舜皇山、牛头 寨寨山等矗立于我市西北 境境地，呈陡峭的自然阶 梯梯向东南湘江河谷低降 ，构筑成我市的北部林 区区。都宠岭虎居我市西 部部湘桂边陲，其支脉紫 金金山、阳明山横贯我市 中中部，山体蜿蜒达两百 多多公里，构成我市中部 林林区。萌诸岭、九嶷山 屹屹立在 我市南疆，构成 我我市南部林区。我市重 点点林区乡镇 68 个，占 乡乡镇总数的 %，林区总 面面积达万公顷，占全市 总总面积的 %，人平土地 面面积亩，2 / 16 比农区人平土 地地面积高 %。 2、耕 地地零星分散，质量不高 。我市林区耕地大都分 布布在山间溪流边，也有 小小部分 “ 挂 ” 在坡度相 对对较缓的山坡上，成梯 形形状。耕地零星分散， 质质量不高。据统计，我 市市林区土地中，耕地占 万万亩，人均耕地面积仅 亩亩。特别是江华、东安 、宁远、道县等部分林 区区人均耕地不足亩。林 区区的耕地中，坡度大于 220 度的梯田占林区耕 地地总面积的 %，且大多 是是望天田、旱 地和菜地 ，平均产量低。山间耕 地地因日照时间较短，绝 大大多数只能种一季水稻 ，能种两季的耕地少。 江江华县林区 10 个乡镇 ，粮食能基本维持自给 自自足的，仅有 3 个乡镇 ，大多数林农靠销售木 材材换取粮食。 3、矿 产产资源较丰富，但基础 性性矿种和富矿少。我市 地地处南岭有色金属成矿 带带中部，境内地层出露 较较齐全，构造发育良好 ，岩浆活动强烈，成矿 条条件较好，矿产资源比 较较丰富。到 XX 年底， 全全市已发现矿产地 119 处，矿种 57 种，矿 产产潜在价值 1318 亿 元元。优势矿产有：锰、 稀稀土、铷、锂、锡、铅 、锌、锑、银等，储 量 均均居全省前列。这些矿 产产主要分布在交通不便 ，较偏避的林区。北部 以以非金属水泥灰岩、煤 、锰为特色，主要分布 在在东安、冷水滩、芝山 、祁阳林区；南部以有 色色金属、黑色金属、稀 土土为特色，主要分布在 江江华、蓝山、道县、宁 远远林区。林区矿产资源 虽虽然 比较丰富，但资源 构构成存在贫矿多，富矿 少少，伴生矿多，单一矿 少少，小矿多，3 / 16 大矿少等 问问题。目前全市矿产资 源源开发利用方式粗放， 集集约化程度不高，矿业 企企业规模偏小，矿产资 源源综合利用水平不高， 精精深加工产品、高附加 值值产品少，矿山所在的 林林区植被破坏较严重， 生生 态环境问题较突出。 截截止 XX 年底，生产矿 山山和闭坑矿山占用土地 和和破坏土地植被面积近 1 12106 亩。其中 ，林区的林地和草地面 积积 80305 亩，占总 面面积的 %，近几年恢复 林林区植被面积 1909 亩亩，土地还绿率仅为 %。 二、林区国土资源 开开发利用存在的主要问 题题 1、宜林地面积宽 广广，但难以开发利用的 比比重大。我市林业用地 面面积大，宜林地面积达 1 446 万亩，占山地 总总面积62%。多年来 ，经封山育林和建设高 效效林业基地，特别是近 几几年限额采伐，林业产 业业化建设不断加快，植 被被覆盖率大幅提高。但 林林区难利 用土地比重仍 然然较大。全市林区有紫 色色土和溶淋石灰性土等 “ 三难地 ” 万公顷；还 有有草甸土和风口土万公 顷顷，占林业用地面积的 111%，紫色土土层微 薄薄，岩石浅露，开发利 用用难度大。由于土地贫 瘠瘠和管理粗泛，全市疏 林林地面积达万公顷，占 有有林地面积 %。 2、 耕耕地资源珍贵，但保护 的的难度大。在林区耕地 普普遍偏少，特别是水田 少少，且大多耕地分布零 散散，山高坡陡，不适于 机机械作业。林区人平的 亩亩耕地是林农粮食自给 的的保命田，对于交通运 输输极不方便的林区来说 ，这点有限的耕地尤为 珍珍贵。调查表明，大部 分分林农缺粮 6 个 月左右 ，人平均购4 / 16 粮 200 公 斤斤以上。保护林区有限 的的耕地资源，提高林区 耕耕地质量和单产意义重 大大。但随着社会经济的 发发展，部分林区大部分 林林农外出务工经商，林 区区有限的耕地仍有抛荒 弃弃耕的现象。同时，部 分分林农为减少建新房的 成成本，有的把房屋建在 冲冲口平坦的耕地上，乱 占占滥用耕地的现象时有 发发生。 另外，由于林区 汛汛期降水集中，山洪和 地地质灾害频繁发生，每 年年均损毁部分耕地，而 林林区由于受地形地貌等 自自然因素制约，开发耕 地地成本高，难度大，林 区区耕地保护任重道远。 3、矿产开发利用粗放 、水土流失严重。由于 林林区受交通、电力等各 方方面基础条件制约，矿 产产资源开发利用方式粗 放放，集约化和综合利用 水水平不高，对矿业 “ 三 废废 ” 治理力度不够，土 地地复垦率、还绿率低， 造造成植被破坏、生态环 境境污染等比较突出的问 题题。特别是一些小矿山 、个体私营矿山，既无 水水土保持方案、矿山污 染染整治计划，又无环保 设设施，随意排放废水、 废废气、废渣，植被遭到 破破坏，水土流失严重。 随随着采矿权有偿出让的 力力度加大，对林区采矿 区区污染治理、水土保持 和和植被恢复将带来新的 挑挑战。 4、地质灾害 频频繁，治理难度大。我 市市山区面积占全市国土 面面积 62%，属全省地 质质灾害高发区之一。 XX 年，全市发生大小地 质质灾害 835 处，因灾 死死亡 3 人，伤 87 人， 毁毁坏农田 324 亩，房 屋屋 218 间，公路 22880 米，造成直接经济 损损失9467 万元。我 市市地质灾害类型主要有 山山体滑坡、泥石流、崩 塌5 / 16 塌、地面塌陷等。发生 时时间主要集中在 5 8 月月期间。发生区域主要 集集中在江华、双牌、宁 远远、道县、蓝山、金洞 等等林区。双牌县林区的 永永江乡共有 9 个行政村 ， 71 个自然村，每年 发发生不同程度的地质灾 害害至少有 45 个自然村 。去年，该乡的盘家洞 村村八公里自然村因山 体 滑滑坡等地质 灾害，损毁 耕耕地 157 亩， 57 户 林林农被迫搬迁至 3 公里 之之外安置。由于地质灾 害害面广、点多、交通不 便便，治理难度大。目前 ，我市林区地质灾害防 治治主要存在四个方面的 问问题。一是林农的地质 灾灾害防治意识淡薄，大 部部分林农没有掌握或掌 握握不多地质灾害预防、 识识别、避险、救护等有 关关知识和技能，仅依靠 当当地乡镇临时紧急通知 后后，才匆忙撤离和疏散 ，没有形成群测群防。 二二是林区地质灾害防治 还还没有统一的规划，往 往往是 “ 头痛医头，脚痛 医医脚 ” ，防治工作十分 被被动。三是林区基层地 质质灾害防治机构不健全 ，仅靠乡镇国土资 源所 几几个国土员很难完成调 查查、监测 、预警以及对 地地质灾害隐患点评估、 勘勘查等工作。四是防治 技技术力量不足，资金匮 乏乏。地质灾害防治工作 技技术含量高，工程量和 资资金需求量大。而国家 和和省里对我市的地质灾 害害防治技术指导还不够 ，特别是每年下拨的地 质质灾害防治专项资金十 分分有限。 XX 年，我市 上上报地质灾害防治项目 112 个，需防治资金 25500 万元，国家和省 里里仅下拨 40 万元， XX 年下拨 42 万元，防 治治经费缺很大。由于目 前前我市市、县财力都不 强强，专项用于防治地质 灾灾害的资金更是微乎其 微6 / 16 微，有的县几乎没有安 排排地质灾害防治工作经 费费。双牌县是地质灾害 多多发县之一，仅近两年 灾灾后移民的搬迁、安 置 、灾毁治理至少需要 20 00 万元，而国家、 省省、市仅下拨治理资金 2249 万元，缺口资金 11000 多万元。 5、非农建设用地增加， 用用地矛盾加大。随着经 济济的发展，林区国土资 源源开发利用力度加大， 非非农建设用地逐年增多 。前些年，林区除少量 农农民建房用地外，大的 工工程用地极少。近几年 来来，林区非农建设用地 猛猛增，加剧了用地矛盾 。一是在林区大力开发 水水电站，修建水库，林 区区有限的耕地变成水淹 区区，林农粮食自给能力 下下降， 人均耕地占用量 锐锐减，人地矛盾更为突 出出。据统计， 1990 年年林区人平耕地为亩， 2 000年下降到亩， XXX 年仅亩。二是占用 耕耕地建住宅的林农越来 越越多。过去，林农分散 在在林区山上建房的多， 现现在在交通较方便的公 路路沿线两旁建房的多。 同同时，由 于开山凿石平 整整宅基地的投入较大， 一一些林农在平坦的耕地 上上毁田建房。仅 XX年 ，全市林农使用 找文 章章到听雨写作 -/一站 在在手，写作无忧！ 耕 地地建房就达 639 户， 占占用耕地亩。三是因地 质质灾害，林农搬迁安置 困困难。由于林区长期较 闭闭塞，林农 “ 土生土长 ” 的思想根深 蒂固，不 愿愿意异地搬迁移民。特 别别是因修建水库、水电 站站等公益性建设需要搬 迁迁的，林农更不愿意移 民民他乡，他们对拆迁房 屋屋和征用土地补偿标准 的的意见很难统一，对安 置置生产、生活用地的数 量量、质量等顾虑重重。 7 / 16 我市林区自然景观独特 ，旅游资源丰富，开发 前前景广阔。但我们在调 查查中了解到，目前旅游 项项目建设用地越来越难 。旅游用地属经营性用 地地，按有关法律法规规 定定，不仅要依法征用， 而而且必须进市场公开招 拍拍挂出让。况且，旅游 项项目用地面积一般都较 大大，用地涉及的地类多 样样，按土地管理法 和和市政府 XX9 号 文文件，征地拆迁安置补 偿偿标准较高，报批土地 应应交纳的税费较多，开 发发建设成本增加，影响 了了开发商的投资热情。 如如，宁远县通过招商引 资资，引进外商开发建设 舜舜帝陵旅游项目，需征 地地 120 亩，按土地 管管理法和市政府 XX 9 号文件计算，需 补补偿被征地 群众 225 万万元，到省政府报批这 些些土地需交各种税费 1550 多万元。仅旅游用 地地这一项开发商就必须 承承担 375 万元的开发 成成本。 三、林区国土 资资源开发利用优势 林 区区土地面积占全市总面 积积占全市总面积的比重 大大，人平土地占用面积 优优势明显。积极挖掘林 区区 国土资源开发利用优 势势，对于加快林区致富 步步伐意义重大。归纳起 来来，我市林区国土资源 开开发利用优势主要表现 在在四个方面： 1、耕 地地保护和开发利用优势 。耕地资源是保障林农 粮粮食自给的基础，对于 交交通不便的林区来讲粮 食食自给意义格外重大。 林林区有广阔的山地，非 农农建设包括公益事业和 林林农个人建房应禁止使 用用耕地，鼓励林农利用 山山地就近搞非农建设。 同同时大力开发耕地后备 资资源。在调查中发现， 林林区自给8 / 16 能力强的乡村 ，主要开发利用山谷平 地地和溪流两岸做耕地。 11990 年，江华、双 牌牌两县以补助的形式发 动动林农自 发开垦耕地每 年年达 1000 亩以上。 由由于当地政府补助资金 的的有限，有许多可以开 发发耕地的潜力远远没有 挖挖掘。据初步统计分析 ，我市林区可开发为耕 地地的零星小块资源在 3 万万亩 以上。 2、矿产 资资源开发利用优势。我 市市林区的矿产资源开发 利利用还属初始阶段，已 探探明的矿种和储量优势 比比较明显。以江华大竹 源源铁矿为例，现有资料 证证实该矿山的铁矿储量 达达 4500万吨左右， 开开采总价值评估价可达 440 多亿元。林区的矿 产产资源，通过利用山区 丰丰富的水电资源优势进 行行精深加工，延长产业 链链增加附加值，矿产资 源源经济效益将更 为可观 。 3、旅游资源开发 优优势。我市北缘的四月 山山，西北界的越城岭， 西西中部的都宠岭 阳 明明山，南部的萌诸岭 九嶷山等中山、中低 山山、低山其总面积 98006 平方公里，占全市 总总面积的 %，地质构造 属属加里东 燕山运动 构构造褶皱上升区，地貌 类类型复杂，坡高谷深， 脉脉络清楚。九嶷山、阳 明明山、舜皇山、千家洞 、金洞是天然的地质公 园园，有悠久的历史人文 资资源，在国内外颇有知 名名度。充分利用这些资 源源建设国家地质公园并 加加以配套开发，林区的 旅旅游产业将会更加光辉 灿灿烂，同时还会促进林 区区农副产品和民间艺术 、手工业的开发利用。 随随着旅游资源的不断开 发发，信息流、科 技流和 物物流将会不断加快，林 区区经济将会得到更快、 更更大的发展。 9 / 16 4、矿 泉泉水资源开发优势。我 市市林区矿泉水资源极为 丰丰富，溪水含有多种人 体体需要的微量元素，没 有有污染，具很大的开发 利利用价值。从已开发的 小小量饮用矿泉水看，具 有有很好的经济效益和社 会会效益。 四、林区国 土土资源开发利用的对策 与与建议 1、实行战略 性性保护。一要在林区加 大大对土地管理法、 森林法、湖南省 林林地保护管理办法、 永州市土地利用总体 规规划等法律法规政策 的的宣 传教育和贯彻落实 力力度，坚持对征占用林 地地实行林业主管部门初 审审和林地使用许可证制 度度，对占用林业用地的 要要坚决按规定收取森林 植植被恢复费。要科学制 订订和严格实施林业用地 开开发利用规划，能集中 的的不分散审批，能少征 的的不多审批，可以不征 的的坚决不审批，在林区 开开采砂石、取土的，要 及及时复垦，恢复地力， 永永久改变林业用地用途 的的，要异地择地恢复森 林林植被。有偿使用林业 用用地的收益，要尽量用 于于营造、经营其他林 业 用用地，或用于林业用地 复复垦及地力恢复。同时 ，要充分发挥乡镇基层 国国土资源所的作用，加 强强对林区林 业用地的动 态态巡查，依法查处违法 征征占用林业用地的案件 ，确保林业用地不受损 害害，为切实解决“三林 ”问题夯实物质基础。 2、强化林区耕地保 护护工作。我市林区耕地 十十分珍贵，用林农的话 说说 “ 宁愿少种 10 亩林 ，不愿损毁一分田 ” 。 针针10 / 16 对林区地广人稀，耕 地地分布零散的特点，应 建建立健全乡镇驻村干部 、基层国土员、村组干 部部，耕地保护联防联管 机机制。应聘请部分责任 心心强，敢于负责任的林 农农担任耕地保护信息员 、监察员，把监管网络 延延伸到林区村组和林农 群群众之中。要积极引导 林林农珍惜十分有限的耕 地地，建房搭棚等非 农建 设设尽量不占用耕地。要 严严格控制非农建设占用 林林区耕地，必须占用的 ，不仅要严格依法报批 ，交齐税费，而且必须 实实施 “ 占一补一 ” 政策 ，保质保量补充林区耕 地地。要积极向 上争取耕 地地开发整理项目，特别 是是要加大对林区耕地整 理理的力度。要通过加固 耕耕地护坡、平整土地、 规规整地块、复垦废弃地 、整治河溪、改善水利 灌灌溉、拓宽道路等各方 面面整理和改造，完善林 区区耕地的沟、渠、路等 配配套设施，提高林区土 地地利用率，增加有效耕 地地面积，改善耕作条件 ，提高耕地质量。同时 ，对因开矿采石、修路 、建水库水电站等挖损 、塌陷、压占及各种污 染染、地质灾害、山洪冲 刷刷等造成破坏、废弃的 林林区农用地，要采取工 程程和生物整治等措施， 恢恢复生产耕作，增加林 农农收入。 3、严格规 范范林区矿业秩序。应根 据据林区经济发展和生态 环环境保护需要，适时修 编编永州市矿产资源总 体体规划；结合矿产资 源源特点、环境破坏程度 ，及时调整矿业结构。 应应全力推进矿业权的资 产产化管理和矿业权招标 拍拍卖挂牌出让，充分发 挥挥市场配置矿产资源的 作作用，积极培育和建立 全全市统11 / 16 一开放、竞争、 有有序的矿业权市场体系 ，坚决依法查处非法采 矿矿、转让采矿权、乱采 滥滥挖等 行为，促进林区 矿矿业健康有序发展。同 时时，应严格限制在自然 保保护区、水土保持区、 基基本农田保护区、地质 环环境脆弱区、地质灾害 危危险区多发区等开采矿 产产资源。对生态环境有 不不可恢复的影响，在国 家家和省划定的自然保护 区区、地质遗迹保护区、 风风景旅游区、饮用水源 保保护区等所在地，应禁 止止开采矿产资源。应严 禁禁大矿小开、一矿不开 、乱采滥挖，应淘汰和 关关停并转技术、工艺落 后后、资源浪费严重、环 境境污染严重的小矿山。 建建立比较完善的矿山生 态态环境保护与治理法规 政政策体系、监督体系、 技技术保障体系和整治经 费费保障体系。 实施矿山 生生态环境恢复治理工程 ，生态环境破坏治理率 要要达到 30%以上。新 建建、改建、扩建矿山应 提提高拟建矿山环境影响 评评价报告，对环境破坏 进进行危险性评估与预测 ，矿产资源开发利用方 案案中应包括矿山地质灾 害害防治方案、水土保持 方方案、土地 复垦实施方 案案，并在开采过程中切 实实施行。矿山环境保护 设设施应与矿山生产设施 同同时设计、施工、使用 。采矿权人应按规定交 足足环保基金和矿山生态 环环境恢复治理履约保证 金金。闭坑或停产矿山应 切切实落实地质灾害防治 、水土保持、废水废渣 处处置、土地复垦等工作 。市、县应建立完善 矿 山山地质环境治理恢复保 证证金制度，通过法律结 合合和行政手段，督促矿 山山企业对矿产资源开发 利利用中破坏的矿山生态 环环境及时治理恢复，逐 步步形成与生产同12 / 16 步的生 态态环境恢复建设机制， 努努力实现经济效益、社 会会效益、资源效益与环 境境效益，合谐统一，走 可可持续发展道路。 4、加大地质灾害防治力 度度，切实保护林农生命 财财产安全。一是宣传和 普普及地质灾害防治知识 ，提高林区全民防灾治 灾灾意识。应在林区广泛 深深入宣传地质灾害防 治治管理办法、水土 保保持法等相关法律法 规规，普及包括滑坡、崩 塌塌、泥石流、地面塌陷 等等 地质灾害知识，增强 林林农对地质灾害的判别 能能力和防灾意识，提高 地地质灾害易发县区、乡 镇镇、村组干部防灾、避 灾灾、抗灾、治灾调度水 平平和林农的快速避灾技 能能。二是利用编制和严 格格实施市、县地质灾害 整整治规划。三是科学实 施施退耕还林，加强生态 建建设。对坡度大于 25 度度的低产坡耕地，应科 学学实施退耕还林、退耕 还还草，加 快植树造林和 生生态工程建设步伐，让 茂茂密的森林改变区域气 候候和脆弱的地质环境， 抵抵御、遏制、减少地质 灾灾害发生。四是规范人 类类工程建设活动，避免 人人为因素诱发地质灾害 。按照国土资源部地 质质灾害防 治管理办法 和和湖南省地质灾害防 治治管理办法的规定， 在在兴建大中型建设项目 前前，必须进行建设用地 危危险性评估和地质环境 影影响评估，确认没有地 质质灾害隐患，方能破土 动动工。在进行采矿，抽 排排地下水、岩土工程等 容容易诱发地质灾害的工 程程施工过程中，应严格 按按有关规定予以规范， 避避免人为诱发地质灾害 。五是建立健全监测和 预预警网络。对地质灾害 高高发、易发的林区，建 立立和完善乡、村、13 / 16 组主 要要负责人负责的监测机 制制。对地质灾害隐患点 实实行定点、定桩、定人 、定时监测。林区应把 准准确到乡、村、组、点 的的地质灾害的监 测实行 网网络化、网点化管理， 发发现异常及早启动应急 预预案和预警系统，实施 紧紧急避灾疏散，把损失 降降到最低点。六是建立 地地质灾害防治基金。依 据据湖南省地质环境保 护护条例，各级财政部 门门应根据国土资源部门 每每年初编制的地质灾 害害防治预案确定并落 实实地质灾害防治经费。 七七是建议国家和省里在 地地质灾害防治技术力量 和和资金方面应加大对我 市市林区的倾斜和扶持力 度度。我市属经济欠发达 地地区，特别是林区经济 落落后，财力弱，防治频 繁繁发生的地质灾害必须 依依靠国家和省里的关心 支支持，在技术力量上， 建建议派出专家组深入林 区区灾点勘查、规划和指 导导防治工作。在资金上 ，建议调整矿业权出让 收收入的分成比例，把 5： 2： 3 分成，调整为 3 ： 2： 5，即：矿业 权权出让收入省占 30%，市占 20%，县占 500%，把矿业权出让收 入入大头给县区用于治理 地地质灾害。同时，建议 林林区县每年上缴的矿补 费费，全额返给林区县用 于于地质灾害防治。 5、加强移民安置用地和 旅旅游项目建设用地的管 理理。为切实维护林区移 民民的合法权益，根据 土土地管理法等法律法 规规，应尽快出台全市统 一一的移民安置办法、移 民民房屋拆迁补偿标准、 安安置用地规划等配套政 策策， 便于各县区操作。 应应坚持开发性移民方针 。按照前期补偿、补助 与与后期扶持相结14 / 16 合的原 则则，妥善安置移民，消 除除林区移民顾虑，确保 林林区移民安置后生活比 原原来更好。属建设水库 、水电站等公益性建设 需需要搬迁移民的，应以 异异地远迁分散安置为主 。适宜就地后靠，向山 上上安置的，尽量后靠向 山山上安置。属地质灾害 影影响搬迁的，应以离灾 害害点不离本村本土，尽 量量在搬迁 户自己责任山 范范围内换地安置为主。 这这既可满足搬迁户的意 愿愿，又可降低搬迁安置 成成本，保证林区移民“ 迁迁得动，安得下，稳得 足足，能发展，能致富” 。林区移民 安置点的道 路路、供水、供电、文教 、卫生等基础设施的建 设设和宅基地布置应按照 批批准的村镇规划，由乡 、村组组织实施。应适 当当提高林区移民原住房 拆拆迁补偿标准和土地征 用用补偿标准，同时尽量 降降低安置地的安置用地 成成本，促使移民迁至安 置置地后能建上当地中等 以以上水平新房。应按移 民民安置规划将被占地农 户户和农村移民的生产用 地地落实到位，并签订土 地地承包合同。对征地移 民民的调查、补偿、安置 、资