城市化与农村土地流转制度.doc

城市化与农村土地流转制度 一、推进城市化必须改革农村土地制度 造成我国城市化水平远远低于工业化水平的一个重要原因是，现行农村土地制度对农民的束缚。农村劳动力无法真正摆脱农民身份，不管从事何种非农产业，农村劳动力最终都离不开土地。现有的农村土地制度为农村人口提供了一种特殊的社会保障。由于中国农村目前的现金收入水平很低，农村短时期内建立以个人付费为基础的社会保障制度是不可能的，由政府来承担全部或部分费用来实施涵盖8亿农村人口的社会保障计划也不现实，广大的中国农村几乎没有一个有效的社会保障制度，在大多数村庄，仅有的社会保障是以农村“三提五统”为基础的“五保户”制度和低效的医疗保障制度，一般农村地区都不存在养老保险，失业保险则更不用提了。土地在某种程度上作为现金的替代品，为农村人口提供了一定的社会保障。土地的社会保障功能主要体现在以下几个方面：首先，提供给劳动者足够的食品，也就是最低生活保障；其次，集体土地收人能为失去劳动能力的老年人提供养老保障；第三，为村庄提供公共物品；第四，非常重要的是，土地能起到失业保险的作用，能够吸纳大部分的农村剩余劳动力。正是由于土地为农民提供了农民自己和国家都无力承担的社会保障功能，农民不能轻易放弃与土地的关系，只能在有限的程度上参与到非农产业中去，这就造成了中国城市化进程跟不上工业化进程的现状。如果农民能够将土地使用权有效流转，将土地保障转化为现金保障，农村土地和劳动力这两大生产要素就会得到更合理的配置，进而推动城市化进程。但是，现有农村土地产权制度制约了农村土地使用权流转。主要表现在：(一)集体土地所有权主体不明，而土地出让、转让、股份合作等经济行为都必须首先明确产权主体，这使得农村土地使用制度改革困难重重。根据相关法律规定，农村集体土地产权主体可以有4种：村级农业集体经济组织、村民委员会、村民小组以及乡(镇)农民集体经济组织。这样，集体土地所有权的主体有了多种可能性，土地所有权处在可能的变动之中。事实上，改革初期，土地归原人民公社生产队(即后来的村民小组)所有的占993(中国统计年鉴，1981)，到1987年农业部对1200个村进行调查时，这个比重就只占65了。另一方面，历史上农业集体化过程中，“集体”不稳定，原有农民集体组织变动频繁，加上没有相应的土地统计、档案、发证制度，留下了大量的争论，从而增加了土地产权主体的复杂性。(二)农村集体土地所有权的残缺使农民集体不能充分行使土地权利。正如登姆塞茨所指出的那样：“权利之所以常常会变得残缺，是因为一些代理者(如国家)获得了允许其他人改变所有制安排的权利(财产权利与制度变迁188页)。”农村集体土地所有权的残缺主要表现在国家对集体土地的征用过程中。自1982年国家建设征用土地条例出台起，国家就可以通过表面上非常简单的手续，支付远远低于市场价格的补偿费，使农村集体土地产权发生变化。土地产权由集体变更为国有后，这块土地就可以进入土地市场，政府便能够以超过补偿费几倍的价格出让土地使用权。巨大的经济利益驱使许多地方政府大量征用农村集体土地，仅1986年至1994年，中国就净减少耕地229.3万公顷(3440万亩)，1997年减少耕地4623万公顷(6935万亩)，1998年减少耕地5704万公顷(8556万亩)，巨大的数字后面掩藏着农民行使土地权利的受损。(三)农民承包权的不充分，弱化了农民对土地的享用权利，减少了土地使用权流转的可能性。首先是农民土地承包权的不稳定性。对于控制集体财产使用的农村社区干部来说，如果调整和改革均田承包能够增加集体财产，他们在调整承包权和所有权关系的人为操作中，往往弱化承包权，强化所有权。为了弱化农民 二、农村土地使用权流转中的权利界定 加快农村土地使用权流转，使农民与土地使用权的关系不再凝固化，对城市化进程将起到巨大的推动作用。在这个过程中，必须充分尊重农民的权利，切实保障农民的利益。要使农民对土地的权利在土地流转过程中得到充分体现，最基本、也最重要的是：强化和稳定农户的土地承包关系，进一步明晰土地使用权的产权界定，把土地使用权流转的决策权界定给农民。所谓强化农户承包权，就是变农户单一的土地经营权为占有、使用、收益、处分“四权统一”的农户土地承包权，包括土地出租、入股、抵押等权利。这样，农户才能成为土地使用权流转的主体。从四荒”地使用权拍卖制度创新的成功经验来看，赋予承包农户明确的土地处分权，使其行使转让、出租、入股、抵押等权利，既维护了承包农户的利益，又有益于土地的合理配置。实际上，土地承包权越稳定，承包权就越能充分实现。家庭承包责任制的意义就在于，分割所有权来使僵化的所有权“名义化”，使集体所有权异化，从而产生效率。土地承包权越稳定，土地公有就越接近“名义化”，能够保证农户在承包合同期间对土地进行转让，也允许农户通过土地使用权入股或作为抵押品取得非农产业的经营权利。要稳定农户的土地承包权，第一，要认真落实土地承包期的延长政策，这是可行和有条件的。因为绝大多数农户不希望土地频繁调整，而非农产业的发展降低了农户对土地经营的依存度，计划生育政策的成功使得新增人口对土地的生存压力逐渐减缓，土地调整的压力也得以减轻。第二，在人地矛盾突出的地方，土地承包的调整一定要在“大稳定”的前提下，进行有严格限制条件的小调整。保护农民的权利，还有一点至关重要，那就是农村土地产权制度的法律化。从政策规定到法律界定是质的飞跃，需要一个较长时期的过程，但这又是中国农村土地产权制度建设的最终出路。土地使用权流转机制的建立，逐渐面临需要土地产权制度法制化的问题：一是土地所有权主体的模糊身份规定应有明确界定；二是对政府关于承包期延长的政策明确用法律条文规定；三是国家对耕地的征用应严格控制。出于商业目的的征地行为，必须征得土地所有权者和土地使用者同意，而且补偿金额要体现土地使用权的市场价值。由于市场经济的发展和城市化的推进，浙江、福建泉州和广东茂名等地都出现了土地流转现象。在土地流转的实际操作中，由于法律本身的不健全，农民的土地承包经营权也可能受到损害。例如，法律条例中明文规定：对个别承包经营者之间承包土地进行适当调整的，或者农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，需经村民会议23以上的成员或者23以上村民代表的同意。这样，即使有村民反对，只要有23多数人表决，他们依法享有的土地承包经营权就被“合法地”剥夺了，诸如此类的问题需要法律尽快解决。 三、加快农村劳动力转移 建立健全完善的土地流转制度，大力推进城市化，将使得农业在国民经济中的权重不断下降，农业劳动人口被大量释放出来，农村劳动力将进一步过剩，根据权威机构提供的数据，5年后源自于乡村的劳动力供给将进入新的高峰期，每年新增加劳动力857万人，其中800万人为剩余劳动力，他们将加入本已庞大不堪的“打工者”队伍。版权所有大量农业人口纷纷离土又离乡，常年在城乡辗转的8000万人，青年农民就占了6000万人，而在20世纪60年代的“上山下乡”运动中，全国青年大迁徒的总规模也只有1800万人。造成这种状况的原因，一方面是不断上升的农业剩余劳动力，一方面却是越来越困难的就业机会。无论任何国家，随着工业化的发展和工业技术、管理水平及劳动生产率的提高，劳动就业发展的趋势基本上都是从第一产业大量转入第二产业，然后转入第三产业。一些发达国家，第三产业中就业的比重一般都已达到60-70，甚至接近80，不少发展中国家已占40以上。我国因为城市化水平太低，主要依托城市发展的第三产业发展不快，第三产业中就业的比重不到30，致使每年减少数千万个就业岗位。而为了保证城市的秩序以及下岗工人的就业，很多城市制定了护性措施，排斥甚至打击外来人口的就业，定期不定期地用行政命令的办法进行强制性清理，把已经进城甚至有相对固定场所和正当生活的农民，因为没有城市户口或居留证过期而被清理回乡。与此同时，乡镇企业对农村劳动力的吸纳能力减弱，20世纪80年代中期是每年1300万人，到90年代中期下降为300万人，90年代的后期则每年排斥300万人-400万人。那些年富力强、对生活充满渴望的农民青年，遭遇着“去城市无出路，回农村无退路”的尴尬境地。因此，尽管土地使用权流转制度的建立可以把土地和劳动力这两个重要的生产要素解放出来，但只有建立有效的市