论基层卫生监督员依法行政的困境及对策建议

1 / 6 论基层卫生监督员依法行政的困境及对策建议 依法行政的意义无需多讲。所谓 “ 法无禁止即自由 ” 是对公民私权利的尊重，而在对政府公权力的运用时则保持谨慎，所谓 “ 法无授权即禁止 ” 。这个法理常识已经得到越来越多的认同。对于人民而言，必然要求政府依法行政；对于政府而言，必然要求执法人员依法行政。从基于公民权利的角度，对执法者提出依法行政的要求合理、合法。 但是，对于每一名具体的卫生监督员而言，依法行政不仅仅是一种抽象的政治和职责要求，更是一种实实在在的公务行为。要求卫生监督员知法、懂法、执法，却几乎没有人从具体执法 者权利的角度反观依法行政的实现基础和条件。依法行政在某种程度上已经被当作是执法者个人的责任和能力体现。 一、获取法律（文本）的困境 依法行政最基本的前提，就是知法者要知道法律的存在。更为具体的条件就是要获得法律文本，并且必须是准确无误的法律文本。不知法律的存在，或者看不到法律文本，就谈不上理解和执行法律；而作为法律依据而对法律条款的引用，更是可能失之毫厘，谬之千里。例如在行政处罚决定书上把所引用法律的 “ 条 ”“ 款 ”“ 项 ” 写错了，就意味2 / 6 着行政诉讼败诉的可能。 现在的卫生行政执法体系并没有给卫生监督员提 供必要且充分的法律（文本）支援。虽然行政体系中有以公文形式转发的规章，有不同形式的法律业务培训，也有不同专业的法律法规汇编。但总体而言，这种法律（文本）的支援形式是松散、缺乏时效性和非正式的。而且，更多情况下是你根本没有见过或者保留有转发的公文；你的法律汇编资料是过时的，且印有 “ 仅供参考 ” 的字样；你还没有接受任何培训就已经上岗并面对一系列的法律问题。即使你上到政府网站，也未必能搜索到你要的法律或者标准文本，更何况搜索到的资料你也难以判断有没有错误，是不是最新的版本。 可以说，很多卫生监督员都要自己采集、组 织和管理属于自己的法律和标准文库。 二、理解法律的困境 只有正确理解法律，才能真正做到依法行政。对于卫生监督员而言，只有统一对同一法律问题的认识，才能真正落实依法行政。然而，并非有了法律文本，每个卫生监督员就都能正确和统一地理解和解释该文本的意思。 没有法律解释就没有法律实践。作为卫生执法人员，要真正做到依法行政，不仅需要对卫生专业法中的相关具体的单一的法律文本进行解释，还要全面地运用法律思维方式，采用法律基本原则去理解相关法律法规的关系，综合运用行3 / 6 政、民事和刑事等法律规范。这对于非法律专业的卫生执法人员，要求是非常高的。然而，从依法行政的角度，这不是一个能不能做到的问题，而是一个必须做到的问题。 例如卫生行政法律关系主体的问题就是一个比较综合的问题，例如医疗机构的主体性问题。专业性的问题例如 “ 非卫生技术人员 ” 的界定问题，以及执业医师法中第三十九条 “ 未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医师行医 ”的适用问题等。 对于上述问题，不同的地区、不同的卫生监督员存在不同的理解。对于相对人而言，对于审判行政诉讼的司法机关而言，这种理解上的分歧意味着什么就不言而喻了。 三、执行法律的困境 越来越多的文件 和领导讲话都提到 “ 执法重心下移 ” 、“ 网格化管理 ” ，甚至很直白地说就是要 “ 分片包干、责任到人 ” 。其实，一个执法者要履行职责，必须获得一定的行政资源支持。也就是说，在谈 “ 责任到人 ” 的同时，更重要的问题是领导者如何合理配置资源的更高层次的问题。 执法也是一个管理学上的问题，也要符合管理学上科学的客观的规律。从计划、组织、人事、领导，到过程控制，都不是卫生监督员个人能够左右的事情。从执法的性质上，所谓 “ 法无授权即禁止 ” ，则更强调执法的规范性 。以从目标4 / 6 战略，到任务战术，再到具体事务的处理，都不能简单地交由执行者自己来管理自己。 例如食品卫生监督量化分级管理制度，不说别的，就说监督的频次而言，对于餐饮业十分发达的地区而言（例如东莞、顺德），就是一个不可能的任务。这样的不可能的任务又如何能够 “ 分片包干、责任到人 ” 呢！ 越到基层，确实应该越强调执行力。但这种执行力只能体现为上层行政管理计划的实现过程，而不是卫生监督员的自我管理过程。 四、非法务事务的执行困境 除了执法，目前基层卫生监督员还要执行非常多的非法务事务，也就是各种红头文件。理论上， 即使是法律，如果没有规定相应的法律责任，也就因失去强制力而和普通的社会道德规范无异（这种情况在我国法律体系中是大量存在的）。但是，现在却普遍要求卫生监督员按照执法的标准执行连正式法律都算不上的各种红头文件。 最典型的非法务事务大量集中在食品卫生领域，例如要求每一个小饮食店都悬挂所谓承诺书和责任书，张贴各种宣传画，做各种各样的记录和台帐。这些事务对于卫生监督员而言，不是推荐的、可做可不做的事情，而是必须做到的事情。暂不讨论这些要求的合理性有多令人质疑，卫生监督员又如何可以 “ 依法 ” 强制性要求小饮食店做 这些工5 / 6 作？ 这个问题其实是和上面第三个问题紧密相关的。正因为缺乏对法律事务的计划目标和组织控制，才使得非法务事务充斥着基层卫生监督员的日常工作。 五、责任追究的困境 正如上述，当依法行政成为对 “ 执法者个人的要求 ” 时，执法者也就得承担相应的后果和责任。在上述困境中，一个卫生监督员承担或者不需要承担责任，甚至已经不是责任问题，而是 “ 命运 ” 问题。责任追究，则已经变成了责任归咎。 现在在网上可以搜索到越来越多卫生监督员被检察院起诉的案例，例如中国法院网讯， 10 月 29 日，河南省台前县人民法院对一起特大中毒 事件的责任人作出判决，以玩忽职守罪判处台前县卫生局卫生监督办公室主任郑光恩有期徒刑 1 年。又据河南商报报道， XX 年 8 月 13 日，郑州市管城区卫生监督所监督一科科长刘军锋因涉嫌玩忽职守罪，被检方公诉至管城区人民法院。网络卫生监督员跟帖的内容有这样的一段 “ 刘军锋负责管城区圃田乡、南曹乡、十八里河镇的综合食品卫生、公共场所卫生、劳动卫生和医疗机构监督管理工作，以及三乡镇的学校卫生和传染病防治工作。负责的工作范围大，忙得过来么？黑诊所的存在有深层次的社会原因，难道仅靠卫生监督员的打击工作就能搞掂的吗？恐怕6 / 6 以后这样的事件 还会不断出现，那么下一个被判刑的卫生监督员可能就是你 /我 /他。 ” 并非说卫生监督员就不应该承担责任，只是并不是所有责任都最后由卫生监督员来承担。到底如何界定社会、政府和执法者个人的责任，这也是一个亟待解决的问题。 六、建议 上述并不否认每一个卫生监督员应该具备较高的业务素质，发挥每一个人的能动性和创造力。执法人员与企业雇员有很大的不同，企业雇员可以基于企业利益充分发挥自己的开拓能力，而执法人员在执行法律时最需要的不是自己如何开拓创新，而是服从和执行，在