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央地关系改革的合理方向 张文魁 内容摘要改革推进中的央地关系与改革央地关系，是两个相互关联、但又各自独立的议题。如果不能正确地处理央地关系，就难以按照十八届三中全会的蓝图全面推进改革；而从财政和公共服务及事责的角度、国有企业和国有资产的角度、权力分配和民主治理的角度来看，央地关系存在更加基础性的问题。按照传统的分久必合、合久必分的逻辑不可能理清央地关系，应该从现代政府职能的角度来重新思考这个问题。总体而言，央地关系改革的方向就是水平性分工和当地化委托一代理，用这样的方法来推进中国改革，才有可能出现一个竞争优化的有序格局。 关键词改革央地关系水平性分工当地化的委托-代理关系 作者张文魁，国务院发展研究中心企业研究所副所长。(北京100010) 一 本文聚焦的主题是“改革推进中的央地关系与改革央地关系”，其中包含两个相互关联、但又各自独立的议题。 首先是改革推进中的央地关系：十八届三中全会开完以后，要全面深化改革，按照深改办的分解，一共300多项改革。这些改革项目要在2020年以前完成的话，到底中央和地方各自发挥什么作用，采取什么行动，才能有力地尽快推进改革呢？上海xx年底率先出台了上海市国企改革的指导意见。到xx年底为止，全国有20个省市自治区出台了国资国企的改革意见，而中央的意见一直没有出来。然而，上海出台了国企改革的指导意见，是不是意味着上海的国企改革就可以根据这个指导意见来推进了呢？实际上可能并非如此。最近国务院成立了一个国企改革领导小组，这个领导小组的职能在很大程度上就是对地方国资国企改革的指导和把关，这实际上反映了中央可能担心地方在国企改革方面会抢跑或是跑偏。xx年秋天，中央深化改革领导小组办公室经济生态组，就组织了八个调研小组分赴全国各地做国资国企改革调查，大有如下意味：哪怕十八届三中全会开完了，蓝图画完了，冲锋号吹响了，还是要等中央来排兵布阵，具体安排下一步该怎么走。 十八届三中全会的文件说要发挥中央和地方两个方面的积极性，要尊重地方的首创精神。中国改革开放30多年来，很多改革都是在基层先实验，中央没有文件，或者是中央只有一些原则性的说法，没有很详细的政策和文件的规定。换言之，中央默许地方去闯，然后中央总结经验教训，形成一些规范的做法在全国推广，基本是这么一个改革模式。而实践也证明这么一套做法的确更为有效。比如家庭联产承包责任制改革是从安徽开始的，国企改革是从四川开始的，股份制改革更不用说了。再如十八届三中全会以后说的土地制度改革，其实重庆、成都、广州若干年前都开始了地方实践，中央一直没有明确的说法，而是在观察调研地方的做法。 如果说这么一种模式更为有效的话，但目前却似乎不是这样一套做法。所以说，我们要真正推进改革，必须正视如何处理央地关系的问题。这实际上涉及到一个更为基础性的问题，也就是我的第二个议题，即央地关系本身应该怎样改。我认为，如果央地关系本身有一个清晰的改革目标、改革蓝图，那么我们推进改革的线路就很清楚，只需按照一个很稳定、很清晰的央地关系，各尽其责、各司其职就行了，就不用担心十八届三中全会规定的改革任务能否如期完成了。 改革推进中的央地关系与改革央地关系，这两个议题在中国都非常有意义。我想先讨论第二个基础性的议题，把第二个议题讨论清楚了，再谈对第一个议题的一些看法，自然水到渠成了。需要强调的是，我认为中国未来最大风险可能的爆发点不是金融危机，不是地方债务危机，不是房地产泡沫破裂，而是央地关系，因为我们对之没有重视、没有预警。我希望有越来越多的学者研究这个问题。 二 央地关系为什么需要改革？首先是在实际工作当中，中央意识到央地关系存在的很多问题没有理清楚。所以，在十八届三中全会的文件中尽管没有专门的一章来论述央地关系改革，但在许多章节里都有涉及央地关系改革的内容，这些内容加起来甚至比其中的一章还要多。 比如，十八届三中全会说的关于加强中央政府宏观调控的职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、环境监管、环境保护的职责，有条件的地方探索推进省直管县的体制改革的问题，这其实是央地职责再划分的问题。又如，关于建立现代财政制度，建立和发挥中央和地方两个方面的积极性的问题；建立规范合理的中央和地方的政府债务管理和风险预警机制问题；发展基层民主，健全基层选举议事公开机制问题；减少行政执法层次，加强食品药品等重要领域的基层执法力量问题，这些都涉及央地关系。再如党务层面的，推动党的纪律检查工作双重领导体制的具体化、程序化、制度化问题，这也与央地关系密切相关。 涉及央地关系的内容还有很多，这充分说明中央已经意识到央地关系需要处理。中国虽然不是一个联邦制的关系，但是拥有十几亿的人口，拥有960万平方公里的土地，应该说至少是五个半层级，中央、省、地级市或地区、县城、乡，共五级政府，再加上村可以说是半级政府。全球还没有另外一个设置这么多层级的国家，所以各个层级的关系如何处理是个非常大的问题。如果说文件表述还比较抽象的话，我们可以从三个现实的层面深入洞察央地关系问题。 1从财政和公共服务及事责的角度来看 图1、图2分别是xx年中央与地方财政平衡关系，从中可以看出收入大部分是在中央，而支出大部分是在地方。这是一个什么概念呢？也就是说，全国财政收入总量中，47010是中央在收。但实际支出中，中央只占14%多一点。如果中央的绝大多数支出，是用于转移性支付，这样的收支结构一定是存在问题的。 转移性支付不是说不能有，法国的转移支付也比较大，但是别的国家都没有我们国家这么大。支出的总量中，中央只占14.4%，假定其中没有失误和挥霍，全部用于公共事务、公共服务，这意味着在中国的公共服务当中，中央政府提供了14.4%的公共服务，而85%以上的公共服务是靠地方政府来提供的。地方政府提供了绝大部分的公共服务，但它又没有这么多的钱来支配，这就导致了较为严重的财政扭曲。财政扭曲实际上反映了公共服务方面的扭曲，这样的扭曲一定会带来效率的低下、效果的不匹配以及财政的腐败行为。 我们或许会说，中国这么大，地方发展不平衡是自然的，而统筹可以削峰填谷，使全国更为均衡的发展；如此，中央掌握更多的资源，统筹能力也会更好。接续这样的逻辑，比如上海比较富，理论上可以多收一点；青海比较穷，理论上可以多给一点。中央就应该扮演这种角色。但实际上并非如此。过去的十几年中，我们大量的转移支付，并没有带来削峰填谷的结果，反而是产生了逆效应，即城市居民所获得的转移性收入在一定程度上比农村居民获得的更高。也就是说，转移支付并没有缩小城乡居民收入差距，没有缩小地区间的居民收入差距，也没有缩小不同阶层之间的收入差距，反而是适得其反的效果，差距甚至还扩大了。就此而言，中央财政统筹这么多，到底有没有有效发挥作用，值得我们认真反思和深入研究。 2从国有企业和国有资产的角度看 为什么要从这个角度看？首先，国资国企是和财政联系在一起的。比如融资平台是国企，它的资产属于国有资产，负债也属于国有企业负债。此外，财政资金有一部分也流向了国有企业。所以，讲财政不能不说国资，讲国资也不能不说国企。比如我们下一步要编制地方政府的资产负债表，财政和国资是连在一起的，如果财政不清晰，国资也会不清晰；中央和地方之间，国资不清晰，财政也会不清晰。 中国有十几万家国有企业，属于国家的净资产，如果不包括金融和银行，净资产大概有30多万亿元，这些国有企业总资产加起来有100多万亿元，其中包括70多亿的负债，是我们国家相当大的一笔财富。但这些国有资产，到底是中央所有的、省所有的、市所有的，还是县所有的？ 按照现行规定，县政府筹资办的企业是国有企业，而乡政府筹资办的企业就不算国有企业，属于集体企业。但青海的一个县政府可能还不如上海、广东的一个乡政府拥有的资源丰富。而乡政府办的企业，因为属于集体企业，资产是可以自己处置的。但是定义为国有企业则就不同了，从理论上来说，国有资产是要充公的，哪怕它只是青海的一个县政府办的，如果县政府办的国有企业要上市，一部分国有股要卖掉的话，也必须要交中央社保基金，哪怕它可能从未向中央拿过一分钱。 这里还存在不少问题。比如我们说的国有土地、用益物权、国有土地转让权，大多数是市一级或更低一层的政府在使用，但是有关的指标又由中央甚至更高的层次定，比如有些指标需要总理去批，这就导致了责权利的不清晰。这也是为什么地方政府要使劲搞土地财政，因为名义上虽然是国有的，但用起来时是地方政府的，从而导致中央和地方的博弈，使得调控困难成为常态。 3从权力分配和民主治理的角度来看 既然国家85%以上的公共服务都是地方政府来提供的，按道理来说，地方政府就要有相应的行政权力做保障，因为没有行政权力做保障，就难以提供公共服务。但事实上，行政权力在中央和地方政府的分配，当下既不够清晰也不够稳定。比如食品药品的监督问题，包括十八届四中全会说的城管问题。城管有很多执法的确非常野蛮粗暴，但是没有城管真得不行。露天烧烤、占道经营，很多类似的事情，如果没有城管的话，或许有些人会认为这彰显自由，可是附近的居民就会很有意见。就像大妈跳广场舞，很多市民就觉得政府不作为，应该管的没有管。至于乱扔垃圾、污染等问题就更不用提。这些问题都具有典型的外部性，都需要政府来解决，而解决都需要行政权力。但是由于权力的具体划分并不清晰，因此我们看到不少城管、食药监督、环保都不作为。为什么不作为？就是因为出了事，不清楚到底该由谁来问责。 而地方行政权力的主要是中央，并不是当地的立法机构。一般来说，中央给多少权力，地方才有多少权力。现在很多权力，比如工商行政、食药监督，究竟是垂直体系的还是非垂直体系，很难讲清楚，很多都是双重体系的，比如经费可能地方出了一半，办公场所可能地方也出了一半，但是授权和问责到底该由谁说了算呢？ 至于地方民主治理，我认为肯定是一个趋势。什么是治理？简而言之，就是没有更上层来管理，这时候就需要治理了；如果有更上层来管理，还不需要治理。我们是一个单一制的国家，如果把它完全作为一个垂直的金字塔体系来看，只有顶层的金字塔尖是需要治理的，下面的各个层级都有更上层来管理。由于这种垂直的金字塔体系在中国现在很难发挥更大的作用，因此地方治理一定要建立起来，而这种治理就是民主治理。如上所述，由于绝大部分的公共服务是地方提供的，光靠上面打板子，即便准备一万块板子也不够用；同时，如果地方无论是否有理，都因为处在更下层而要被打板子，这样的社会也一定是有问题的。 从这三个角度来看，央地关系的问题已经比较严重。毛泽东早在沦十大关系中，其实已经讲了很多这样的问题，那么怎么办呢？作为学者，我只提基本的方向性思路。如果只按照传统的分久必合、合久必分的逻辑，是走不出这个命题的。所以我想从公共物品的角度，实际上是从现代政府的职能到底是什么的角度，以及从委托一代理这个带有公共选择色彩的角度人手来讨论央地关系。 三 从现代政府职能来思考央地关系，我认为，中国央地关系改革的基本方向，应该是水平性分工和当地化的委托一代理。水平性分工是什么意思？这其实是说，不管是哪个层级的政府，都是提供公共物品或者公共服务的。一般而言，纳税人纳税，公共物品由政府提供，私人物品则由市场提供。公共物品有很多，哪些属于全国性的公共物品，哪些属于地方性的公共物品，基本上是可以分清楚的，也必须分清楚。如果是全国性的公共物品，就应该由中央政府来提供，送往千家万户；如果是地方性的公共物品，就应该由地方政府来提供，送往千家万户。在这样的情况下，中央政府和地方政府主要就是水平性分工的关系，而不是垂直问责的关系，更不是上级随便打下级板子的关系，中央政府和地方政府都要做快递员，属于中央的全国性的公共物品，中央也一定要自己送，地方则更不必说了。 当然，在此我也要特别澄清的是，这里说的水平性分工关系，并不是要否定上级政府对下级政府通过某些形式保持管理和被管理的关系，毕竟中央政府对地方政府还是要有约束的。有人可能会联想到国外的联邦制，联邦政府和州政府之间不是上下级的关系，而是一个平衡的关系。像美国这样的大国，联邦政府直接提供的公共服务有30%。而中国还不是如此，但水平性分工的关系一定要引入，引入以后，事情就好办了。我前面列举了很多事，可以一件一件来分解，具体区分哪一些事情归中央管，哪一些事情归地方管，然后中央、地方各司其职，该中央管的就中央管，该地方管的就地方管。总之，垂直性的管理关系就是，上级给下级指派任务、下达计划、授予权力。水平性的分工关系则是，不同的层级分别承担提供各自公共物品的职责，而提供公共物品就要求拥有相应的行政权力，这不应更上级的授权，而应地方民主治理的同级授权。 这就涉及到当地化的委托一代理关系。不少学者都将民众与政府之间的关系定义为委托一代理关系。地方政府提供地方性的公共物品，当然需要地方民众来委托它做这件事，授予它这种权力，所以当地化的委托一代理机制，是需要建立起来的。这也意味着当地民众对当地公共物品的偏好可以进行选择，而不是由中央政府直接来给定。比如上海可能对基础教育、文化娱乐这些公共物品更为看重，就需要当地政府主要提供这方面的公共物品；而西部地区可能对创造一个良好的经济环境以招商引资更为注重，就需要当地政府主要提供这方面的公共物品。这种差异化的需求偏好都可以通过当地化的委托一代理机制来实现。 水平性分工关系和当地化的委托一代理机制，其实可以用很多理论来解释，在此我就不多展开了，已经有很多研究公共选择和地方财政学者的著述。当我们确立这么一个水平分工和当地化委托一代理的基本方向后，央地关系未来的愿景应该是这样的：一级政府，一级财政，一级产权，一级公共物品，一级行政权力，一级民主治理。这么多的“一级”，是什么意思呢？就是说每一级政府都有自己相应一级的公共物品的提供，在此基础上，每一级政府也得有自己相应的财政资源和相应的国有资产产权。“相应的”就是指，地方拥有独立自主的钱而不是中央政府转移支付的钱，也就是说，地方需要建立一种比较自主的财政。与此同时，地方也要承担相应的职责，通过当地化的民主治理来行使相应的行政权力和受到问责。 多年以前温家宝就讲，我们要通过行政许可法和行政诉讼法来限制政府的权力。前者意味着许可政府设置行政审批权，如果不许可的话政府则不能设置行政审批权；后者意味着政府如果不按制度规章胡作非为，民众可以将其付诸公堂。我以为这两个法律可能比当下的负面清单制度更有效力。所以，问题的关键还是限制政府的权力。而限制一定不是指上一级政府对下一级政府的限制，而是指通过同级的民主治理来限制。 四 回到第一个议题，改革推进中的央地关系。总的来说，明显带有地方性公共事务的事项，或者产生地方外部性的事项，由地方政府来推进改革就可以了，没有必要搞顶层设计，也没有必要一定要由顶层吹响冲锋号。而那些是全国性的公共物品的事项，或者生产全国外部性的事项，也没有必要由地方大胆尝试、汲取经验，中央直接操办即可。这意味着我们以前强调的“中央顶层设计，基层大胆探索”，或者是“中央统筹协调，地方勇于实验”，这种推进改革的方法论在现实推进中可能存在严重困难。 先说中央。经济学说的总量管理肯定是一个全国性的公共事务。央行降息、利率市场化、货币政策就是典型的总量管理。这个事情肯定要由中央来定，像利率市场化根本是地方无力而为的。而地方性的公共物品或者是局部的一些事项，就应该由地方来直接推行。比如小型的区域性的地方金融机构的设立，审批权或者是牌照权，到底需不需要由中国银监会发一个区域性的金融机构的牌照？我认为没有多少必要。而我们现在都是由银监会统一来发的，以后的话，只要是区域性的，即使产生一些外部性，也应该属于地方上的事务。当然，我们并不否认在金融方面要有全国性的监管机构统一进行监管。 对于国企，一级政府有一级产权，国有资产应该是分级所有而不是统一所有的。只有分级所有，每一个地方政府才能对国有资产真