建立科学食品安全监管机制之我见.doc

建立科学食品安全监管机制之我见 随着我国国民经济的不断增长，人民生活水平的日益提高，人民群众对食品的安全性提出了更高的要求，食品安全的内涵也从对简单的数量需求过渡到对质量安全的保障。食品安全直接影响到一个民族、一个国家、一个政党的兴衰存亡，党中央、国务院以战略性的发展目光将其纳入“构建和谐社会”的重要内容之一，并赋予了食品药品监管部门“综合监督、组织协调、依法组织查处重大事故”新的历史使命。建立一套科学有效、符合国情民意的食品安全监管机制直接影响到食品安全监管工作的成败。下面，本人就如何建立科学的食品安全监管机制谈几点粗浅看法。一、当前食品安全监管工作存在的问题（一）食品监管体制尚未理顺。当前我国食品安全监管体制的基本特点是一个监管环节由一个部门负责，实行条块分割管理。国发xx23号文件明确划分规定了农业、卫生、工商、质监、食品药品监管等各部门的职责，此外还有林业部门负责野生动植物的检验检疫和野生动物饲养、运输许可证的发放等工作；环保部门参与产地环境、养殖场和食品加工流通企业污染物排放的监测与控制工作等。从表象上看，这样的体制似乎把“从田间到餐桌”的各个环节分得很清楚，但由于缺乏相关的协调机制、制约机制、监督机制以及法律责任的不明确，加之各职能部门执行的是各自的部门法，多从本部门利益出发，缺乏沟通与衔接，可操作性不强，形成“法定”的“各自为政”、“各管一段”局面。（二）食品安全的立法工作滞后。至今为止，我国尚无一部从全局出发保障食品安全监管的综合性母法“食品安全法”。一些法律多年没有修订，在内容和标准上严重滞后，已不能适应社会发展的要求。例如我国目前生产的食品有上万种，而食品标准只有2000多个，涉及安全标准仅500多个，而欧盟仅对农药残留标准的就有15700多个。也就是说目前我国食品安全法律体系广度不够，具体标准和法规制定上不够协调和系统。此外，我国涉及食品监管方面的法律法规和规章都是授权由特定职能部门实施，缺乏综合统一的法律法规，部门分工有交叉和空白地带，这一方面容易引发多头执法，浪费行政资源，一方面又容易造成“相互推诿”、“无人监管”的现象，给不法分子以可乘之机。（三）监督执法存在“盲区”、“误区”。当前大部分基层监管力量薄弱且分散，专业人员匮乏，检测设备短缺，难以形成完善的食品监管网络，县级的监管尚且疲于奔命，城乡结合部和广大农村更是鞭长莫及，监管盲区比比皆是；有的执法部门重经济效益、轻社会效益，重收费、轻管理，“以罚代管”、“以罚代法”的现象依然存在。（四）食品安全宣传教育滞后，导致消费者自我保护意识缺乏。一是食品安全宣传教育培训体系建设滞后。突出表现在食品从业人员素质普遍较低，法制意识淡薄，亟待培训提高。二是消费者自我保护意识淡薄。特别是偏远农村受传统观念影响，认为“眼不见为净，吃了不生病”，他们往往考虑的是食品价格而不是食品安全。二、建立科学监管机制的几点建议要改变目前的食品安全监管现状，就必须结合国情、因地制宜，彻底破除陈规旧习，打破部门壁垒，引进先进监管经验。对此，我认为要“统一标准”、“理顺体制”、“优化监管”、“建立体系”。（一）制定统一的食品安全标准，维护法律权威目前的食品安全监管模式是按照一个监管环节由一个部门监管，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式来实施的，涉及农业、卫生、工商、质监等多个部门。监管部门多，制定的法律法规所涉及的食品安全标准也就多，多重标准在实施监管过程中就难免出现“撞车”现象，进而造成食品生产、经营企业和个人的经营成本增加和对食品监管的极大反感。食品安全监管需要一个完整的体系，但现阶段任何一个部门都不能包打天下。在这种情况下，国家应将各部门制定的食品安全标准进行统一归类修订，形成统一、规范、科学的食品安全标准，加快各类食品安全标准的制定和修订工作。例如国务院可以以法律条例等形式授权国家食品药品监管局成立食品安全标准化管理办公室，组织专业队伍从事食品安全标准的制定和考核工作，制定从源头管理到生产加工等环节的食品标准，并对各类食品企业自制标准进行考核备案，做到同种食品标准的规范性、科学性、统一性。及时采用国际先进技术标准，结合我国国情和地方实际，自主创新我国的各类食品标准，形成统一的食品安全标准体系。唯有如此，才能有利于监管，有利于执法，才能还健康于民，还安全于民，还信任于民。（二）理顺综合监管体制，确保步调一致。一是按食品安全类别和性质，整合监管职能。将分散在现有各部门之间的同类别和同性质的监管职能重新归并，如按食品质量类、卫生类、准入类等性质同一的职能合并，构成不交叉、不重复、协调一致的监管职能。二是按监管与执法分离原则，统一监管职能。可参照FDA的职能范围，综合我国实际，将现有食品监管各部门的职能归并成为一个食品安全综合监管机制，统一行使综合监管权；再将各监管部门的具体执法权集中，例如组建食品安全执法机构，统一行使执法权，使监管和执法分别集中，权责明确。三是按照精简、效能原则，高度集中监管职能。将分散在各职能部门的食品监管职责归并到食品药品监督管理部门，与药品监管体制保持一致性，“审批监管执法”和“科研生产流通消费”各环节监管统一由食品药品监管部门实施，机构、人员随职能转化，在具体操作中，可分步实施。（三）优化监管方式，提高监管效能。一是由政府主抓食品安全信用体系建设，加快建设进度。食品安全信用体系建设是一项复杂而又全新的系统工程，加强食品安全信用体系建设是整顿和规范食品市场经济秩序的治本之策。xx年4月，由国家食品药品监督管理局牵头制定、国务院8部委联合下发了关于加快食品安全信用体系建设的若干指导意见，要求用5年左右的时间，建立起社会信用体系的基本框架和运行机制。应该说，各地接通知后都比较重视，普遍进行了试点工作。由于食品安全信用体系建设涉及信用观念倡导、信用需求培育、信用中介发展、信用信息征集、信用信息披露、信用等级评价、守信行为褒奖、失信行为惩戒、信用法制建设等一系列内容，仅靠某个部门或少数几个部门来建设是远远不够的，需动员全社会的力量来参与。但目前该项工作恰恰是由部门来牵头的，未能全面激活各相关部门的能动作用，因而在实施过程中往往是食品药品监管部门在唱“独角戏”，致使整体工作始终处在某一点或某个层面上徘徊，没有达到预期效果。面对突出的食品安全信用供需矛盾，只有从政府层面上来强力推进食品安全信用体系建设，打造食品安全长效监管机制，才能促进统一开放、公平竞争、规范有序的食品市场环境的形成，才能促进我国食品行业的持续、快速、健康发展，才能从根本上提高我国的食品安全水平。二是建立科学监测指导监管模式，增强“抓手”作用。当前食品药品监管部门都协调当地政府成立了由同级政府主管领导牵头、与食品监管有关的所有部门参加、办公机构常驻食品药品监管局的食品安全协调委员会（或领导小组），统一负责制定本地区食品安全工作的中长期规划，研究解决食品监管工作的重大问题，组织查处重大事故，主要工作方式是以召开会议和下发文件来指导食品安全监管。应该说这是当前条件下整合食品安全监管资源和落实食品安全“地方政府负总责”的一种比较有效组织形式。然而，这种综合监管方式也有其弊端。由于食品药品监督管理部门自身没有对食品市场进行监测能力，加之用于食品安全协调委员会召开会议和下发食品安全监管文件的食品安全信息各相关部门的汇报数据，仅靠这种“开会、发文件”和运用未经论证的食品信息数据来进行工作指导的方式，难免影响到监管的科学性。基于此，建议以政府的名义整合现有食品检测资源，由食品药品统一归口管理，负责定期检测食品，或由政府财政下拨专项经费用于食品药品监督管理部门定期抽检食品，获取比较真实的食品安全信息，再用这些于实践的食品安全信息，指导当地的食品安全监管工作。只有如此，食品安全综合监管的针对性才会大大增强，食品药品监管部门的“抓手”作用也就发挥得更具体。（四）建立“三套体系”，达到整合共享。一要完善食品安全法律体系。食品安全法律体系应该是多层次、分门类的，囊括立法、执法、法律监管、行政处罚以及刑罚的综合性法律体系。随着经济社会及科学技术的快速发展和人们对食品安全问题认识的不断深化，我国目前的食品法律体系有些方面已不能适应当今食品安全形势发展需要。作为食品安全法律体系核心的食品卫生法，其调整的范围、执法主体、规定内容等诸多方面与社会发展已不适应。按照食品安全监管的需要，一是要对现有法律、法规进行科学和系统的清理和修订，解决“政出多门”、“权限不清”和“法规分散”问题；二是要尽快出台一部食品安全法律，明确政府在食品安全监管中的责任和作用，界定有关部门在食品安全监管中的职责；三是要尽快研究制定更多新法规，扩大食品安全范畴，要将食品安全法律体系贯穿于全部食品产业链，延伸其广度与深度；四是要建立食品安全技术法规体系和标准化法规体系，推进我国食品安全技术质量标准与国际接轨。二要推进食品安全控制体系。HACCP（危害分析与关键控制点）是国际公认的食品安全的预防管理系统，它运用食品加工、微生物学、质量控制和危险评价等有关原理和方法，对食品原料、加工以至最终食用产品等过程实际存在和潜伏的危害进行分析判定，找出与最终产品质量有影响的关键控制环节，并采取相应控制措施，使食品的危险性减少到最低限度，达到最终产品有较高安全性的目的。由于现代食品的生产不限于一个单位、一个产业和地区，具有跨部门、跨产业、多环节的产业链属性，食品安全紧靠在流通领域查处“问题食品”不能从根本上解决问题，必须建立安全控制体系，从源头抓起，从各个环节进行有效控制，因此，加快推进HACCP体系，是完善我国食品安全质量控制的基础性工作。三要建立食品安全预警体系。随着科学的进步和发展，不断有新的技术和转基因工程运用到食品生产中，人们对食品安全的标准和检测的要求也越来越高，科技投入也随之越来越大，这一方面提高了食品工业生产水平，但同时也潜在着一些以前未发生的食品安全隐患。为积极应对食品安全隐患，预防食品安全事故的发生。一要完善食品安全监测监控评估体系。要合理利用全国有关的实验室、检测中心、大专院校、科研单位等技术力量，通过现代通讯、交通速递、计算机网络系统等手段，按照区域分工从整体上覆盖包括动植物疫病、有害生物、食源性人类传染病、转基因食品及原料、饲料、农残、食品添加剂、及各种食源性病原体等监测对象，从而提高监控监测网络的效率和水平。二要对当前各食品安全监管部门委托授权的食品检验、监测机构的资质实行统一认证，构建权威的食品安全监测检测评价体系，全面开展食品安全评估，切实解决重复检测造成的成本高、存在监测空白和盲区的问题，并以此建立起我国食品安全预警机制，预防食品安全风险。建立完善科学的监管机制是一项复杂、曲折、长期的系统工程，需要我们这些基层工作者边学边干，边干边创，以与时俱进、开拓创新、敬业奉献、求真务实的精神，当好食品安全综合监管工作的第一代创业人和铺路石。 随着我国国民经济的不断增长，人民生活水平的日益提高，人民群众对食品的安全性提出了更高的要求，食品安全的内涵也从对简单的数量需求过渡到对质量安全的保障。食品安全直接影响到一个民族、一个国家、一个政党的兴衰存亡，党中央、国务院以战略性的发展目光将其纳入“构建和谐社会”的重要内容之一，并赋予了食品药品监管部门“综合监督、组织协调、依法组织查处重大事故”新的历史使命。建立一套科学有效、符合国情民意的食品安全监管机制直接影响到食品安全监管工作的成败。下面，本人就如何建立科学的食品安全监管机制谈几点粗浅看法。一、当前食品安全监管工作存在的问题（一）食品监管体制尚未理顺。当前我国食品安全监管体制的基本特点是一个监管环节由一个部门负责，实行条块分割管理。国发xx23号文件明确划分规定了农业、卫生、工商、质监、食品药品监管等各部门的职责，此外还有林业部门负责野生动植物的检验检疫和野生动物饲养、运输许可证的发放等工作；环保部门参与产地环境、养殖场和食品加工流通企业污染物排放的监测与控制工作等。从表象上看，这样的体制似乎把“从田间到餐桌”的各个环节分得很清楚，但由于缺乏相关的协调机制、制约机制、监督机制以及法律责任的不明确，加之各职能部门执行的是各自的部门法，多从本部门利益出发，缺乏沟通与衔接，可操作性不强，形成“法定”的“各自为政”、“各管一段”局面。（二）食品安全的立法工作滞后。至今为止，我国尚无一部从全局出发保障食品安全监管的综合性母法“食品安全法”。一些法律多年没有修订，在内容和标准上严重滞后，已不能适应社会发展的要求。例如我国目前生产的食品有上万种，而食品标准只有2000多个，涉及安全标准仅500多个，而欧盟仅对农药残留标准的就有15700多个。也就是说目前我国食品安全法律体系广度不够，具体标准和法规制定上不够协调和系统。此外，我国涉及食品监管方面的法律法规和规章都是授权由特定职能部门实施，缺乏综合统一的法律法规，部门分工有交叉和空白地带，这一方面容易引发多头执法，浪费行政资源，一方面又容易造成“相互推诿”、“无人监管”的现象，给不法分子以可乘之机。（三）监督执法存在“盲区”、“误区”。当前大部分基层监管力量薄弱且分散，专业人员匮乏，检测设备短缺，难以形成完善的食品监管网络，县级的监管尚且疲于奔命，城乡结合部和广大农村更是鞭长莫及，监管盲区比比皆是；有的执法部门重经济效益、轻社会效益，重收费、轻管理，“以罚代管”、“以罚代法”的现象依然存在。（四）食品安全宣传教育滞后，导致消费者自我保护意识缺乏。一是食品安全宣传教育培训体系建设滞后。突出表现在食品从业人员素质普遍较低，法制意识淡薄，亟待培训提高。二是消费者自我保护意识淡薄。特别是偏远农村受传统观念影响，认为“眼不见为净，吃了不生病”，他们往往考虑的是食品价格而不是食品安全。二、建立科学监管机制的几点建议要改变目前的食品安全监管现状，就必须结合国情、因地制宜，彻底破除陈规旧习，打破部门壁垒，引进先进监管经验。对此，我认为要“统一标准”、“理顺体制”、“优化监管”、“建立体系”。（一）制定统一的食品安全标准，维护法律权威目前的食品安全监管模式是按照一个监管环节由一个部门监管，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式来实施的，涉及农业、卫生、工商、质监等多个部门。监管部门多，制定的法律法规所涉及的食品安全标准也就多，多重标准在实施监管过程中就难免出现“撞车”现象，进而造成食品生产、经营企业和个人的经营成本增加和对食品监管的极大反感。食品安全监管需要一个完整的体系，但现阶段任何一个部门都不能包打天下。在这种情况下，国家应将各部门制定的食品安全标准进行统一归类修订，形成统一、规范、科学的食品安全标准，加快各类食品安全标准的制定和修订工作。例如国务院可以以法律条例等形式授权国家食品药品监管局成立食品安全标准化管理办公室，组织专业队伍从事食品安全标准的制定和考核工作，制定从源头管理到生产加工等环节的食品标准，并对各类食品企业自制标准进行考核备案，做到同种食品标准的规范性、科学性、统一性。及时采用国际先进技术标准，结合我国国情和地方实际，自主创新我国的各类食品标准，形成统一的食品安全标准体系。唯有如此，才能有利于监管，有利于执法，才能还健康于民，还安全于民，还信任于民。（二）理顺综合监管体制，确保步调一致。一是按食品安全类别和性质，整合监管职能。将分散在现有各部门之间的同类别和同性质的监管职能重新归并，如按食品质量类、卫生类、准入类等性质同一的职能合并，构成不交叉、不重复、协调一致的监管职能。二是按监管与执法分离原则，统一监管职能。可参照FDA的职能范围，综合我国实际，将现有食品监管各部门的职能归并成为一个食品安全综合监管机制，统一行使综合监管权；再将各监管部门的具体执法权集中，例如组建食品安全执法机构，统一行使执法权，使监管和执法分别集中，权责明确。三是按照精简、效能原则，高度集中监管职能。将分散在各职能部门的食品监管职责归并到食品药品监督管理部门，与药品监管体制保持一致性，“审批监管执法”和“科研生产流通消费”各环节监管统一由食品药品监管部门实施，机构、人员随职能转化，在具体操作中，可分步实施。（三）优化监管方式，提高监管效能。一是由政府主抓食品安全信用体系建设，加快建设进度。食品安全信用体系建设是一项复杂而又全新的系统工程，加强食品安全信用体系建设是整顿和规范食品市场经济秩序的治本之策。xx年4月，由国家食品药品监督管理局牵头制定、国务院8部委联合下发了关于加快食品安全信用体系建设的若干指导意见，要求用5年左右的时间，建立起社会信用体系的基本框架和运行机制。应该说，各地接通知后都比较重视，普遍进行了试点工作。由于食品安全信用体系建设涉及信用观念倡导、信用需求培育、信用中介发展、信用信息征集、信用信息披露、信用等级评价、守信行为褒奖、失信行为惩戒、信用法制建设等一系列内容，仅靠某个部门或少数几个部门来建设是远远不够的，需动员全社会的力量来参与。但目前该项工作恰恰是由部门来牵头的，未能全面激活各相关部门的能动作用，因而在实施过程中往往是食品药品监管部门在唱“独角戏”，致使整体工作始终处在某一点或某个层面上徘徊，没有达到预期效果。面对突出的食品安全信用供需矛盾，只有从政府层面上来强力推进食品安全信用体系建设，打造食品安全长效监管机制，才能促进统一开放、公平竞争、规范有序的食品市场环境的形成，才能促进我国食品行业的持续、快速、健康发展，才能从根本上提高我国的食品安全水平。二是建立科学监测指导监管模式，增强“抓手”作用。当前食品药品监管部门都协调当地政府成立了由同级政府主管领导牵头、与食品监管有关的所有部门参加、办公机构常驻食品药品监管局的食品安全协调委员会（或领导小组），统一负责制定本地区食品安全工作的中长期规划，研究解决食品监管工作的重大问题，组织查处重大事故，主要工作方式是以召开会议和下发文件来指导食品安全监管。应该说这是当前条件下整合食品安全监管资源和落实食品安全“地方政府负总责”的一种比较有效组织形式。然而，这种综合监管方式也有其弊端。由于食品药品监督管理部门自身没有对食品市场进行监测能力，加之用于食品安全协调委员会召开会议和下发食品安全监管文件的食品安全信息各相关部门的汇报数据，仅靠这种“开会、发文件”和运用未经论证的食品信息数据来进行工作指导的方式，难免影响到监管的科学性。基于此，建议以政府的名义整合现有食品检测资源，由食品药品统一归口管理，负责定期检测食品，或由政府财政下拨专项经费用于食品药品监督管理部门定期抽检食品，获取比较真实的食品安全信息，再用这些于实践的食品安全信息，指导当地的食品安全监管工作。只有如此，食品安全综合监管的针对性才会大大增强，食品药品监管部门的“抓手”作用也就发挥得更具体。（四）建立“三套体系”，达到整合共享。一要完善食品安全法律体系。食品安全法律体系应该是多层次、分门类的，囊括立法、执法、法律监管、行政处罚以及刑罚的综合性法律体系。随着经济社会及科学技术的快速发展和人们对食品安全问题认识的不断深化，我国目前的食品法律体系有些方面已不能适应当今食品安全形势发展需要。作为食品安全法律体系核心的食品卫生法，其调整的范围、执法主体、规定内容等诸多方面与社会发展已不适应。按照食品安全监管的需要，一是要对现有法律、法规进行科学和系统的清理和修订，解决“政出多门”、“权限不清”和“法规分散”问题；二是要尽快出台一部食品安全法律，明确政府在食品安全监管中的责任和作用，界定有关部门在食品安全监管中的职责；三是要尽快研究制定更多新法规，扩大食品安全范畴，要将食品安全法律体系贯穿于全部