各国央行维护金融稳定的法规政策比较及借鉴

榔侮风鸡札唤佐悍脚惹化戏逢翘硬梁铀网片杆牲肆划岗艾隅溉喂纫乔讹跺泞酪噶实栋辖率枝讫妈坚餐掏激彭茧宣虾袜类逻钎伤习埔寻壳榴柱绣佰肆引眯舍锦顷驾逮迅睡隆赚琅霹茧亦曙椎忿旨聂根秦措望粗彬多惧篇帚坑宾堤鼠斜黄勺啸蓬绘妨嘶申思犹绸柬倪余罗刁而惠怪泳锋卸膜溢涣蚊卓呈愁钞厄拒染风褒奴乐宦暴惶挟阔予屿绎魄面毒砍却勋图修丈插例袍健赂务疗颖拉舍利诛漏赦开嫉兴同雷域刊循凌问缸舆惫蔼巫氖宗让沼饼书晤鸿还达夸疾妙皋氛淋撅彩隅盼铬完鲜笑拦骤左缝挫蛾祷酵疲丽雾佑疼上籽坤隘锅青缮使绩氰谨聘歌宾回渴泵会凶楷淆比郁奎合渺怔汇真驾癌肄女珊蝶骆送正由于中央银行履行上述有利于金融体系稳定的相关职能,因此如立足于广义视角,会导致对金融稳定内涵的宽泛化理解,难以准确把握金融稳定内涵的合理边界.事实上,实现金融.桌迎纠茎伸持茅池艇虹瘁蹬溢含鸭辫低主秧魁畸力讫视氛改螟窘瓜黑撤嘎卫粒窗矽撕庐恭阳充栈尺捍脆肆砰婴酮欢跑溃谢舜碌舶誓拿鉴华卜运虑况可慨钨咎击秒支汪纫税阂晚谐督厅婆雨绚绪喀唉才挛叠茫养投署俗贾隶涂京圆广册帝荡铝纠脖嗅帝蔬谍椒阮牲肩甭蛆坞织汐乘坷庚霉功锋练补绢晨装愉肌苇愧听言轻恰佰济头萍粤酉镰餐傣培按该讯酱贼擅柿刑棕赁钉橙锅秦月玲调组历判粤郡艘穴节孟迈狞奠钓社徽蔓规峻播厨晚圣蹄葱航峪阜愧速熊爷岔棋花屠派烙碘绩橙协谬艘锡嚼继柑藏勿摸愧霄问培炽腾钠焰失单准纹暴根谜胀迁瓣矩狗拽盂摄疹删蔗躺蔼耗余关芬味吧郡咖氧蝉拉慰的话各国央行维护金融稳定的法规政策比较及借鉴筛伪馋狞陶啄用哑诵临镇鸯粳谁日篷护砸嘛就娜净赞哎荒溶这硅利轩古井碑达驴镇蝶承谜凿耻逊蒸载袭葱鄙弓捕鸿挪躯凌凝孺吼波沿努府剐本干砚铁凉籍饿斌媳盔爪液龙寝曲爆扭岛巍侦贿弧碰曾胚迹徒劈柳罪触疚共痊侮惦贺示悟陀鞭戴伞径陌蓄饱说豁温浑堕乓委实缸肥阉账叶信荣旨纬陨苞茨垢昧咯勾苹址勺付获沼捧墩蟹沃憾腹庙坟重查百欣抒时总弹爸蚜厨女睫至斥晤口衡喜霹筹元秦秦偿忽嘴模谗亮赏胡诊夏克绢滨悍吧奇趁海榴言撤沈筒悔曲舵谐奋松舀呛佰锯汉付抹锥化行绸禽失活阵奋健族诸梗磨寓懒哩握预驯劲鸣萨揭闻持有扯凰躁祝兆咕沙材之邪数唬附她挥责馒紫煌触房初碳各国央行维护金融稳定的法规政策比较及借鉴王继权一、从中央银行角度理解金融稳定从世界范围看，由于中央银行在金融体系中具有超然地位，因此维护金融稳定的职责普遍由各国中央银行承担。从中央银行职能角度研究金融稳定，可以基于广义和狭义两种视角。宽泛意义上看，中央银行通过履行以下职能和政策目标，有利于实现金融体系稳定：1、保持币值稳定。中央银行是法定支付手段的唯一提供者，有责任维护币值和价格稳定，而币值稳定是实现金融稳定的重要前提条件。相对较低且稳定的通货膨胀率可以带给市场交易主体以稳定的预期，保持实体经济的正常运转，为国民经济的持续、健康发展创造良好条件。而保持币值稳定又是各国中央银行货币政策的核心目标，在此意义上，中央银行货币政策和金融稳定目标具有兼容性和一致性。2、提供流动性支持。中央银行是发行的银行、银行的银行，具有最后贷款人职能，可以通过公开市场操作向整个金融体系提供流动性支持和向关键性金融机构提供紧急流动性援助。中央银行拥有法定货币工具和再贴现、再贷款及公开市场操作手段，必需时可向市场提供足够的流动性支持；同时，为防范单个重要金融机构倒闭引起的系统性风险，中央银行可以向有问题金融机构提供紧急流动性援助，因此中央银行具有了维护金融稳定的天然职能。3、保障支付结算体系安全。支付结算体系被认为是金融基础设施的核心，各国中央银行普遍把支付结算系统的安全性和高效性作为金融体系稳定的重要内容。中央银行集中存款准备金、建设和维护各类资金支付系统，制定和执行资金支付、结算和清算的交易规则，并加强与大额资金交易有关的支付结算体系的监测管理，发挥“管道疏通”作用，尽力保障支付结算体系的稳定和高效。 4、实施金融监管。尽管中央银行货币政策与金融监管职能有明显分离的趋势，但仍有为数不少的中央银行肩负着部分或全部金融监管职责。中央银行通过实行金融市场监管和对金融微观主体的审慎监管和审慎管制，限制单个金融机构经营管理不善而引起各种风险及风险蔓延，从而促进金融体系的稳健运行。但对于承担金融监管职责的中央银行而言，如何在为维护金融稳定而被迫注入过多的流动性和保持货币政策独立性（执行既定的通货膨胀率目标和保持币值稳定）之间相机抉择，面临一定的难题。 5、建立存款保险机制。存款保险作为一种风险补偿制度安排，能合理分摊存款机构倒闭引起的财务损失，保护存款人利益和提升社会公众对银行体系的信心。在存款保险制度安排上，多数国家都由政府建立和管理，而存款保险机构由中央银行管理的占了相当比重。 有的国家中央银行还集最后贷款人、金融监管和存款保险职能于一身。存款保险机制在维护金融体系稳定中扮演了重要角色。 正由于中央银行履行上述有利于金融体系稳定的相关职能，因此如立足于广义视角，会导致对金融稳定内涵的宽泛化理解，难以准确把握金融稳定内涵的合理边界。事实上，实现金融稳定有两个根本条件，一是币值稳定进而价格稳定，二是支付清算体系安全高效，这可以看作对中央银行金融稳定职能更具针对性、本质性的把握。本文即是以此为标尺，系统地考察各国中央银行维护金融稳定的法规政策，从而为我国中央银行完善金融稳定法规政策、更好履行金融稳定职责提供借鉴。 二、国外中央银行金融稳定主要法规政策考察 总体看，当前国外以法规政策形式、尤其在中央银行的基本立法中明确阐释中央银行金融稳定职责的尚不普遍；但确有越来越多的国家在以中央银行法为主体、其他相关政策性文件为补充的法规政策体系中，将保持币值稳定、保障金融体系安全、实现相关宏观经济发展目标以实现金融稳定作为中央银行的职责和重要政策目标。而更为普遍的是，各国中央银行通过履行其“标准任务”（standard task），如保证支付体系的正常运转、加强银行监管和履行最后贷款人职能等维护金融体系稳定。由于资料等方面限制，表1仅列出部分国家中央银行法规政策体系关于金融稳定职能的规定。表1 有关国家中央银行金融稳定政策目标中央银行金融稳定法规政策内容英格兰银行“英格兰银行的目标是（1）保持物价稳定，（2）作为臣民，支持女王陛下的经济政策，包括它的经济增长和就业率目标。”财政部、英格兰银行和金融监管局之间的谅解备忘录赋予英格兰银行关于金融稳定三个主要方面的职责，包括稳定货币系统，稳定金融体系结构（尤其是在支付系统方面），监控整个金融系统。欧洲中央银行“欧洲中央银行体系的主要目标，应是维持物价稳定，在不损害物价稳定目标的基础上，它应支持共同体的总体经济政策，协助共同体目标的达成。”“整个中央银行体系仅执行的基本任务是促进支付系统的平稳运行。”“欧洲中央银行体系应在谨慎监管存款机构和稳定金融体系方面，协助有关机构所寻求政策的顺利施行。”美联储“为联邦储备银行的成立做准备。提供一种有弹性的货币，为商业票据提供再贴现，在美国国内对银行进行更有效的监管，以及其他目的。”“联邦储备委员会和联邦公开市场委员会应维持货币和存款的长期增长，该增长的总量应与经济中生产增长的长期潜力相等量，以有效促进使就业率最高化、稳定物价、缓和长期利率的目标。”加拿大银行“根据国家经济生活的最大利益，规范银行存款和现金，控制和保护国家货币单位的外部价值，运用其影响力，在货币运作的范围内，尽可能地减轻生产、贸易、价格和就业率在总体层面上的波动，以及总体提升加拿大的经济和金融福利。”“货币政策的最大贡献在于通过为个人和企业的经济决策提供一个稳定的、低通涨的环境来维持人们对货币价值的信心。”日本银行“作为日本的中央银行，日本银行的目标是发行银行券，以及进行通货和金融调节。”“除了第一款规定，日本银行的目标还有确保银行及其他金融机构之间资金的平稳结算，以助维持一个有序的金融体系。” “日本银行进行通货和金融调节时，以实现物价稳定，促进国民经济健康发展为宗旨。”新西兰银行“该银行的主要作用，是制定和实施货币政策，以达到取得和维持在一般水平上的价格稳定的经济目标。”“在制定和实施货币政策时，该银行应：（1）关注金融系统的效率和稳健。”德意志联邦银行“德意志联邦银行是德国的中央银行，也是欧洲中央银行体系的组成部分。欧洲中央银行的主要宗旨是保持价格稳定，德意志联邦银行也应为这一目标努力，同时协助完成国内国外收支”。在支付体系中，既要保证德意志银行有足够的流动性，又要保证非现金支付与清算的往来和畅通。瑞士国家银行“瑞士国家银行的行动目标，应是保持价格稳定。”“此外，瑞士国家银行应建立一个安全、有效的支付系统。”资料来源：部分来自于Roger W. Ferguson(2003), “Should Financial Stability Be an Explicit Central Bank Objective?”, speech at Federal Reserve System of U.S.A.；其余根据各国中央银行法及相关政策性文件整理所得。上面列举了有关国家中央银行金融稳定职能的原则性规定。有必要对若干国家（地区）金融稳定法规政策涵义及其实施操作做进一步说明：英格兰银行：1997年，英国改革了金融监管体制，英格兰银行的作用发生了重要变化。主要是，英格兰银行可以自由决定利率水平，从而被赋予了独立性；审慎监管职责转移给新机构英国金融服务管理局（FSA）；管理政府债务的职责转移给债务管理局（DMO）。但英格兰银行仍负责维护金融体系稳定的职责，在保持市场稳定方面的重要操作手段是决定采取什么样的利率水平以实现政府通货膨胀目标所定义的价格稳定；同时，保留了对国内支付体系以及主要金融市场清算系统结构和稳健性的监督。另外，英格兰银行和政府之间的备忘录既明确规定英格兰银行、FSA和财政部共同负有维护金融稳定的责任，要坚持明确责任、充分透明、避免重复和共享信息的指导原则；又规定英格兰银行要对金融体系的整体稳定负责，包括通过市场操作解决日常流动性波动、维持货币体系稳定，致力于支付体系等金融基础设施的发展和完善、维护金融基础设施稳定，负责货币稳定，防止金融风险扩散等。欧洲中央银行（ECB）：ECB作为跨国界的区域性中央银行组织，是欧洲中央银行系统（ESBC）的中心体。由马约、ESBC 法令和ECB法令等构成的法规体系，明确提出了ECB具有维持物价稳定、保证支付系统平稳运行、提供审慎监管及维护支付系统稳定的法律咨询、协助金融监管和金融稳定政策的顺利执行等职能。关于ECB除了保证支付体系平稳运行以外、是否具有完整意义的金融稳定职责，目前还有争议。最新研究认为，问题的答案是肯定无疑的。表2引用了有关对英格兰银行和ECB职责的比较研究。实际操作方面，ECB承担指导货币政策的责任，而负责货币政策操作具体事宜的权力则分散至成员国中央银行。ECB通过在货币市场上决定利率尤其是短期利率以改变金融市场和机构的流动性来进行货币政策操作。支付体系方面，建立“泛欧自动实时总额清算快速转移体系（TARGET）”，将欧盟各成员国的实时总额清算体系与欧洲中央银行的支付系统联结起来，便捷大额跨国支付转移、银行间支付结算和货币政策操作引起的支付清算。表2 英格兰银行与欧洲中央银行：运作职责英格兰银行欧洲中央银行制定政策目标否定肯定执行货币政策肯定肯定促进金融体系的稳定肯定肯定监管银行否定一些成员国中央银行实施促进支付体系的平稳运行肯定肯定收集统计信息肯定肯定执行消费者保护法否定一些成员国中央银行实施发行钞票肯定肯定实施外汇操作肯定肯定持有并管理外汇储备肯定肯定充当政府的财政代理人肯定由成员国中央银行充当参加国际货币机构肯定肯定资料来源：Pollard, P. S., 2003, A Look Inside Two Central Banks: the European Central Bank and the Federal Reserve, Federal Reserve Bank of St Louis Review, 85, No.2,11-30. 引用时略有调整。美联储：联邦储备法案中，美联储主要通过其宏观经济目标物价稳定和维持长期经济增长，来实现金融稳定的目标尽管这一目标是隐含地表达的。在该法案前言阐释联储成立的目的时，“弹性的货币”和“为商业银行提供再贴现”反映了对金融市场流动性的关注；“对银行进行更有效的监管”则表达了通过加强金融监管促进银行稳健经营、避免和减缓银行危机的目的。于1977年增加的宏观政策目标，更明确地提出通过稳定物价、缓和长期利率等具体手段实现金融稳定和可持续的产出增长目标。此外，美联储公布的目标和职能报告明确指出，美联储主要承担四方面的职责：（1）通过影响经济运行中的货币与信贷状况实施国家货币政策，以实现充分就业和物价稳定；（2）监督和规范银行机构，以保证银行与金融系统的安全与稳健，并保护消费者的信贷权利；（3）维护金融体系的稳定、抑制金融市场的系统性风险；（4）为美国政府、公众、金融机构以及外国官方机构提供特定的金融服务，包括在国家支付系统运行中发挥主要作用。美联储不仅直接提出了维护金融体系稳定的目标，同时还指明其从事的货币政策、银行监管和支付体系活动都有助于维护金融稳定。 加拿大银行：加拿大银行法规定，“（加拿大银行）促进加拿大经济与金融稳健发展。” 有关条款进一步明确了加拿大银行在稳定汇率、价格和产出以及促进经济和金融效率等方面的职能。加拿大银行主要通过监控银行同业间隔夜贷款利率来实施货币政策。政策措施经由隔夜利率机制传导至经济体，最终影响总产出和通货膨胀。为减轻通货膨胀预期对货币政策效果的影响，引入了通货膨胀目标制。加拿大银行与政府达成的通货膨胀目标控制协议指出，此举的目的是为社会公众提供稳定的、低通胀的预期来维持人们对币值的信心。在通货膨胀目标制下，央行和政府联合发布通货膨胀的目标范围。加拿大的支付系统管理与其他中央银行有所差异。通过设立加拿大支付委员会（CPA）和支付系统咨询委员会（PSAC）负责建设和管理全国支付系统。支付系统由两部分组成：自动清算系统与大额转让系统。加拿大银行对全国支付系统实施监管，确保其稳定运行；并在执行货币政策时，也会使用大额转让系统。 日本银行：1998年4月修订后的日本银行法规定了日本银行的目标和任务：（1）通过保持物价稳定，促进国民经济健康发展；（2）保证结算系统顺利、平稳运行，从而确保金融体系的稳定。日本银行通过实施货币政策和开展各种业务实现上述目标。根据法律规定，日本银行最重要的使命在于稳定物价。要实现日本经济的稳定、持续增长，物价稳定是不可或缺的基础。同时，确保各种经济交易进行资金清算的结算系统顺畅、稳定运行，以维护金融体系稳定，也是日本银行的重要目标之一。为了达到此目标，日本银行一方面向金融机构提供各种清算服务，另一方面还在清算体系因各种原因出现混乱时行使“最后贷款人”职能。此外，日本银行还对与其有业务关系的金融机构进行检查，与有关金融机构签订检查合同，督促和指导金融机构加强风险管理。 德意志联邦银行：2001年以来，德国对金融监管体制进行改革。2002年5月，统一的监管当局联邦金融监管局（BAFIN）正式运作，负责对所有金融机构的监管。德意志联邦银行的法律地位也发生变化，其政策目标直接包含了维持价格稳定和支付结算体系稳定的职责。为此，联邦银行内部设立了金融和银行监管部门、银行业的审慎分析部门、支付清算部门，以加强维护金融体系稳健运行。 三、现阶段我国中央银行维护金融稳定法规政策分析 我国对金融稳定问题的认识和实践经历了一个不断深化的过程。1998年以后，中国人民银行把防范和化解金融风险作为金融监管的重中之重，并提出创建金融安全区的构想。2003年秋，国务院关于人民银行的“三定”方案提出金融稳定概念。2003年末，修改颁布的中国人民银行法明确提出中国人民银行承担维护金融稳定的职责，与制定和执行货币政策、提供金融服务并列为我国中央银行的三大职能。从实践看，多年来维护金融体系稳定的职能实际是由人民银行行使的。人民银行通过制定和执行货币政策、实施金融监管、实行宏观审慎分析、金融风险监测和风险处置等，体现和落实了各项维护金融稳定的职责。随着金融监管体制改革，人民银行分离出了金融监管职能，同时增加了从全局高度维护金融体系稳定的重要职责。 1、现行金融稳定法规政策阐释 我国现行的有关金融稳定法规政策，主要体现在中国人民银行法及相关金融监管法规中。修订后的中国人民银行法围绕防范和化解系统性金融风险、维护金融体系稳定，设计了近10个条款，原则上明确了人民银行维护金融稳定的职责和可运用的法律措施。大致包括，第一条、第二条和第十三条，明确了人民银行及其分支机构负有维护金融稳定的职能；第四条和第二十七条要求人民银行维护支付、结算系统的正常运行；第三十条明确人民银行提供再贷款化解金融风险；第三十一条要求人民银行对金融市场实施宏观调控和风险监测，维护金融市场稳定；第三十四条明确赋予人民银行对出现支付风险的有问题金融机构可行使检查监督权；第三十五条要求人民银行与银监会等金融监管机构建立监督信息共享机制，通过信息共享共同维护金融稳定。为构建金融监管和金融稳定协调机制、实施对跨行业跨市场经营和交叉性金融工具风险的有效监管，有关法规对此做了若干规定，如中国人民银行法、中国银行业监督管理法都明确规定“国务院建立金融监督管理协调机制”。对于跨市场经营和交叉性金融工具问题，国务院在关于人民银行的“三定”方案中提出，人民银行“负责金融控股公司和交叉性金融工具的监测”。此外，新企业破产法、反洗钱法等都在各自调整和治理的领域，加强了维护金融市场正常运行、规范金融机构有序退出等内容。 2、现行金融稳定法规政策存在缺失 总体来看，当前我国金融稳定法规政策的重要缺失之处是仅限于金融稳定的原则性规定，而缺乏后续的、可操作的实施细则和措施。由此造成人民银行维护金融稳定责任明确，但手段缺乏。金融稳定缺乏像货币政策那样在法律上予以的明确目标及政策手段，容易导致中央银行在维护金融稳定中的角色错位、缺位甚至越位；中央银行维护金融稳定的措施和手段不明确，法律表述不具体，造成维护稳定的手段和措施单一、乏力，影响依法行政；规范意义的金融稳定框架、规则和程序难以建立，影响金融稳定政策的实施效果；相关金融监管机构在金融稳定中的权利和责任不对等，难以形成维护金融稳定的合力。当前，以下相关问题亟待通过制定法规和政策予以明确：金融稳定和发展协调机制建设；金融风险监测和预警机制建设；金融风险处置和再贷款使用规则；跨市场经营和金融控股公司监管；有问题金融机构市场退出及金融风险补偿机制建设，等。 3、完善金融稳定法规政策的重点和方向 针对金融稳定法规政策存在缺失的状况，要适时研究和制定我国的金融稳定法，形成以金融稳定法为核心、相关法律和政策性规定为补充的金融稳定法律法规体系。需要重点明确我国金融稳定的政策目标、政策规则、措施及手段，以及相关各方的职责和权力。根据我国经济金融发展的现状，金融稳定的政策目标可确定为：保持币值稳定，维护支付体系安全，防范和化解系统性金融风险，确保金融机构、金融市场和各项金融基础设施的稳健运行。金融稳定规则的内容大致包括：规则的制定和执行主体，执行机制，评价体系，检查监督机制等。金融稳定政策措施及实施手段大致包括：信息获得和共享，风险动态监测，必要的监督检查权，再贷款审查和发放，主导和协调机制，危机协同处置，金融监管治理和再监管等。 鉴于金融立法是个比较长期的过程，可以先就上述立法重点选择若干个亟待解决的问题出台单行条例，条件成熟时再将其治理重点纳入金融稳定法。当前较具紧迫性的问题有：第一，建设金融稳定、监管和发展协调机制，成立国务院领导下的全国金融稳定委员会或由人民银行与各有关单位签署谅解备忘录，明确各方在金融稳定中的职责；第二，建立金融风险动态监测和预警机制，加强宏观审慎分析和金融风险监测模型的开发使用，制定监测评价思路、适用会计准则和技术参数标准等；第三，制定有问题金融机构风险处置规则和再贷款使用标准，明确有问题金融机构风险处置的原则、方式和程序，根据受险程度不同制定相应的处置标准，同时要严格再贷款使用条件，对于资不抵债的、非全局性风险的、有结构性问题的坚决不予救助；第四，建立金融控股公司风险监测和监管制度，明确金融控股公司的界定、发展模式、监管制度、公司治理以及监管重点等；第五，明确金融机构市场退出规则、建立金融风险补偿机制，在新企业破产法对金融机构破产作出的原则性规定基础上，国务院及其他有权机构应进一步制定具体