国际旅游岛背景下的海南旅游业制度创新

“国际旅游岛”背景下的海南旅游业制度创新王红2000 年，中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林教授提出“建设国际旅游岛”的概念，八年后，“海南建设国际旅游岛”由省委省政府的决策发展为得到国务院政策支持的发展 方案。在推进国际旅游岛建设的实践进程中，解决好海南旅游业现存问题成为当务之急。一、海南旅游业现存问题的制度原因分析（一）旅行社行业现存问题的制度原因海南旅行社多以地接业务为主，在地接业务的展开过程中，许多旅行社以“零团费”或者 “负团费”接团，通过增加旅游项目以及旅游购物回扣来收回成本，旅行社的经营方式和盈利 模式发生了扭曲。这一问题的形成，主要与以下制度因素相关：1. 旅行社业的进入制度加重行业的“恶性竞争”。1995 年海南对设立旅行社从审批制改为登记制，目前海南注册的旅行社多达 158 家，以 各种名义独立运营的分支机构近 1500 多家，旅行社之间的竞争异常激烈。目前的市场竞争具 有以下两个特征：其一是竞争主体“小、散、弱、差”；其二是竞争的目的多为维持生存和当前利 润最大化。“登记制”的准入制度虽然有利于实现充分竞争，但由于竞争的环境是不规范、不完 善的市场，又缺乏有效的市场监管，由此未能促进海南旅游行业正当、有序地进行市场竞争。2. 旅行社经营内部承包的制度弱化单体旅行社的扩张动力。 海南旅行社经营中的个人承包现象比较普遍，内部承包制导致旅行社的设立门槛相对降低， 个人承包的经营体制使得招徕、计调、接待到结帐往往由一个人负责，内部管理相对主观和混 乱。承包者作为经营者，往往责、权、利无法统一，从而导致旅行社对资本扩张缺乏内在动力， 发展多年之后，企业资产依然停滞不前。（二）旅游产品开发领域中存在问题的制度原因1. 旅游产品研发创新的激励制度、知识产权保护制度的欠缺制约了旅游产品开发“同质 化”问题的解决。20THE NEW ORIENT 2009.6海南研究天涯旅游RESEARCH ON HAINAN在很长一段时间内，海南地接社对旅游景区（点），特别是不具有垄断价值（如天涯海角）的新兴 景区（点）的选择标准中，一个很重要的标准是企业 给予旅行社回扣的多少。随着海南旅游市场的不断 规范，企业逐步意识到只有创新才能实现可持续发 展。但由于旅游业知识产权保护制度和创新激励机 制的欠缺，企业没有足够的实力保证创新开发在一 定时期的收益权。由于旅游产品具有“易复制性”，创 新的企业反而增加了经营成本，在竞争中处于劣势， 这抑制了许多中小型企业的创新性。2. 旅游标准建设制度滞后，限制了海南优势旅 游产品品牌效应的发挥。海南的高尔夫旅游、潜水旅游、海岛旅游、热带 原始森林旅游、生态旅游等产品在国内外的竞争中 具有资源依托和开发时间较早的优势，但目前市场 上，还未引入相关类别产品的国际、国内标准，海南 的旅游企业、行业协会以及政府部门也未积极探索 和出台地方标准。这在一定程度上导致了此类产品 开发的无序性，特别是在部分产品开发渐渐步入成 熟期之后，缺乏统一的标准来规范市场、限制了海南 优势旅游产品品牌效应的发挥。3. 旅游投融资制度的单一性影响了旅游基础设 施产品的开发，与“国际旅游岛”的发展需求不一致。 海南目前的旅游道路及其标识系统、旅游信息 服务系统等基础设施产品的开发，多采用两种投资 方式：其一是政府自主投资，这种方式由于受到资金 的限制，投资额度有限；其二是政府通过政策优惠鼓 励旅游企业在投资主体旅游产品（例如旅游景区）的 同时，完善周边的旅游基础设施，这种方式的投资区 域受到主体项目所在地的限制，投资范围有限。这样 的投资从量和质两个方面都还不能满足旅游市场的需求。（三）促进旅游行业协会自主发展制度的缺失加 剧了部分政府旅游管理行为的失效民间旅游协会的参与和支持对政府管理层面的 协调非常重要。然而，海南旅游业的各个环节都有自 己的行业协会，例如旅游车有汽车协会，购物点有商 品协会，但目前还没有一个能够对各个环节进行协 调的综合性行业协会。这样，当旅游方案很难协调所 有方的利益诉求时，往往导致管理行为的失效。在旅游业运营过程中，行业协会是一类非常重要的利益相关者，在旅游企业、旅游政府管理部门之 间，能发挥出明显的制衡作用。由于海南旅游业相关 协会的成立与运营较多受到政府的影响和制约，行 业协会的制衡作用无法发挥。政府管理权利缺乏必 要的行业协会的制衡，可能导致政府管理效率的低 下，甚至是“寻租”行为。从某种意义上讲，可能最后 导致政府部门在旅游管理中的失效。二 、 基 于 “ 国 际 旅 游 岛 ” 建设的制度创新框 架 设计针对以上旅游业存在问题的制度归因分析，本文从以下三个角度对海南旅游业的制度创新进行研 究：其一，实现海南旅游产业良性有效运行的制度 创新。在“自上而下”的旅游制度创新中，以海南旅游 业目前存在问题的制度归因分析为基础，通过制度 设计的思考，可促进这些问题的解决，实现旅游产业 良性有效地运行。其二，促进海南旅游产业转型升级，建设国际旅 游岛的制度创新。“自上而下”的制度创新有着发挥 “政府主导型”旅游业的优势。通过国内外成功旅游 制度的对比研究，进行制度创新的思考，可促进旅游 产业在有效运行的基础之上，实现成功的转型。其三，针对“诱致性”变迁需求的制度创新。 “自下而上”的制度创新受到一定条件限制，并未实 现，在海南旅游业的制度设计中，还应该针对“诱致 性”制度变迁的需求进行制度创新。三、海南旅游业的制度创新（一）实现旅游产业良性有效运行的制度创新1. 旅游业管理体制中加大旅游主管部门协调权 限的创新。旅游业在海南经济发展中发挥着重要的作用，而旅游业又是涉及许多部门的综合性产业，在促进旅游业发展的过程中，应考虑提高旅游局的行政级别，加大旅游局的工作权限。在涉及到旅游业的协调职能发挥时，使旅游业能够行使足够的管理权限，从而促进旅游业的发展。2. 在完善旅游行业协会发展总体规划基础上实2009.6 21 1992 年 1 月创 刊2009 年 6 总第162期行简易报批备案的协会设立制度。目前，海南与旅游相关的各种协会组织对政府 的依赖还比较强，应通过相关设立及管理制度的设 计减少协会的官办色彩，释放协会组织的自律与协 调作用潜力。引导协会建设规划的基本思路可参照 下表：表 1 协会工作重点建设规划基本思路表产品的市场策划、包装、宣传等会提升海南旅游行业的经营水平，其经营管理的制度文化对海南旅游人 才的培养将产生积极影响，在一定程度上有利于改 变海南旅行社从业人员只“关注短期利益”的心理， 带动国内旅行社经营水平的提高。从长远来看，提前 放开旅行社的准入制度是必要的。5. 改良“旅游车滚动发班”制度，改变旅游车行 业的“市场垄断”格局。为治理海南旅游市场，管理部门出台了“旅游车 滚动发班”制度，这一制度在实施过程中导致了两个 严重后果，其一是由于供需不完全匹配，旅行社部分 团队成本中交通费用提高了；其二是促成了部分人 员的“寻租”，特别是在旅游旺季期间。这其实是旅游 车行业人为形成了“市场垄断”的后果。因而，应首先 改变这种旅游车管理方式中形成的“市场垄断”。通 过交通局与旅游局的协调合作，对旅游车进行有效 管理，可以考虑对旅游车进行属地管理，各地分别成 立旅游运输集团，相互竞争，政府部门管理车牌发 放，控制总量，从而形成有控制的合理竞争的市场运 营模式。（二）促进旅游产业转型升级的制度创新1. 完善旅游公共产品多渠道有效供给的制度。首先，通过公私合营的制度创新优化海南整体 旅游形象宣传。在地方财政收入相对有限的条件之 下，海南可以成立由地方政府与地方旅游企业共同 出资成立的半官方自治机构，由政府负责搭建平台， 企业负责资金及宣传方案制定，发挥各自的资源优 势，优化海南的整体旅游形象。其次，通过企业税收制度的设计获取更多的宣 传资金，以弥补财政资金旅游宣传投入有限的不足。 海南可鼓励企业注资参与政府组织的针对某一目标 市场的整体宣传，政府则通过相应的制度，减免该企 业的部分税收。在政府财力相对有限的情况之下，通 过企业自愿，提升海南整体形象宣传的效果。2. 完善旅游投融资的制度建设。首先，建立市场融资制度。政府可以通过增发旅 游企业债券、增加旅游企业上市公司；通过制订财 政、工商等优惠政策，吸收国外以及国内私人资本。 金融部门也可以对旅游项目优先贷款，加大对于旅 游投入的信贷期限，建立旅游产业基金、开放式旅游3. 培育市场化的旅游征信主体，出台保障征信信息真实性的法律法规。海南旅游诚信机制的建立归根结底需要的是法 制环境和社会道德环境，其中法制环境是基础和保 障，在法制环境基础上运用市场化的手段才能有效 建立旅游诚信机制。在相关的立法工作中，应主要考 虑以下两点内容：其一，确立旅游征信主体市场化的制度保障。征 信应该是专业化的独立的第三方机构为企业或个人 等建立信用档案、依法采集、客观纪录信用信息，并 依法对外提供信用报告的一种活动。实践中，为避免 滋生腐败，限制旅游征信业的竞争，应避免由旅游主 管部门强制地规定资质等级必须由某个评级机构来 认定的行为。其二，建立确保征信数据真实性的制度保障。征 信主体只有在真实数据信息的基础上才能提供完善 的征信服务，旅游管理部门应设计专门的制度，确保 相关被征信对象提供信息的真实性。4. 有条件地放开国际旅行社进入海南的准入制 度，提升旅行社行业的竞争水平。从短期看，国际知名旅行社的进入会损失本岛 旅行社的利益，但国际旅行社进入市场后先期有较 大盈利空间的应该是国际业务，这样不会对目前海 南旅行社的业务造成过大的影响。而其对海南旅游22THE NEW ORIENT 2009.6协会类型协会的工作重点旅游行业协会（旅游协会）专业协会（旅行社协会等）专业协会下的分会协调行业关系、研究产业政策、指导协 会工 作 、 开 展 调 研 ， 提 出 政 策 建 议 ， 协 调国际交流对企业与政府的双向服务， 关注行业 的政策制定以及企业管理、价格、对外 交流等综合性管理为会员单位提供专业性服务海南研究天涯旅游RESEARCH ON HAINAN基金和股权置换等方式进行市场融资。其次，扩充旅游资源的融资形式。通过股份制合 作等形式培育社会新型投资主体，鼓励民间资本投 资旅游业，同时坚持内外资并用的原则，大力培育社 会新型投资主体。设计创新旅游投资形式的制度，可 以选择条件相对成熟的区域，采取经营权转让、租赁 等方式，出让旅游资源一定时期内的使用权，将资源 优势发挥出来。此外，在海南旅游企业经营水平提升到一定水 平之后，可以考虑借鉴国外发展经验，设立征收旅游 税的税收制度，在机场、火车站、汽车站等游客必经 之地按照票价的一定比例征收旅游税，以此获得更 多的资金投入旅游业。3. 建立旅游标准化管理体系制度。海南在标准化建设方面还比较欠缺，与国际接 轨的标准引进主动性弱，自主地方标准建设落后。这 种欠缺从某种程度上讲是把双刃剑，不好的一面是 标准化建设存在不足，未发挥其应有的积极影响；好 的一面是不存在混乱的标准体系，可以在相对空白 的基础上发挥旅游标准化建设的“后发优势”。海南 应采取财政支持的制度，加大研究力度，建立海南旅 游业的标准体系，同时，建立制度保障旅游标准化管 理体系的推行。4. 创新海南旅游人才引进、培养制度。在人才引进方面，海南可建立引进高层次经管 人才的绿卡制度和柔性引进制度，出台优惠政策吸 引国外老年高级经管人才来海南从事顾问、培训等 工作。在人才培养方面，海南可建立激励制度，鼓励海 南本土旅游业的”校企合作“，实施”订单式“人才培 养；设置“TMBA”（旅游管理硕士）学位制度，提高从 业人员的素质；设立省旅游研究基金制度，推动切合 海南实践的理论研究的发展；设立为本岛居民定期 举办旅游相关讲座的制度，以增进本岛居民文化沟 通技巧。5. 建立“适度教育旅游者”的制度。首先，动员全岛居民，组织旅游者与本岛居民共 同研究并出台统一的“告旅游者书”，对旅游者的行 为文明性、自然环境友好性、社会环境友好性提出要求，并予以简明、清晰的描述；其次，政府给予必要的经费，对“告旅游者书”进行有效的宣传；最后，出台 合适的监督约束机制，使旅游者的行为受到相应的 约束，切实遵守“告旅游者书”中的行为规范。6. 设立海南本岛的，与国家法定“黄金周”错开 的“长假”制度。海南省可以创新地设计独具本岛特色的旅游假 期制度，一些海南地接旅游高峰的节假日，可以与国 家法定的假期错开，这样一方面为国家法定大众假 期的接待工作提供更好的保障，另一方面为海南本 岛居民的出游提供闲暇时间的保障，以促进本岛居 民旅游市场的发展。7. 完善旅游统计信息的发布制度。首先，缩短海南旅游政府网站统计信息的更新 周期；其次，设立旅游消费全年度的实时接待信息发 布制度。（三）针对“诱致性”变迁需求的制度创新首先，海南可通过相关金融支持制度促进这一 变迁的实现，促成更多旅游大型集团的形成，从而促 进海南