《新型城镇化规划(2014-2020)》解读.doc

国家新型城镇化规划（2014-2020）解读一、新型城镇化规划综述国家新型城镇化规划（2014-2020）经过反复酝酿之后，终于姗姗而来。全文3万多字，共计30多章的国家新型城镇化规划是中央颁布实施的第 一个城镇化规划，是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性的规划，今后各项配套政策也将陆续出台。本次规划的公布，标志着我国新型 城镇化工作正式拉开序幕。新型城镇化规划的意义非凡、责任重大。在党的十八大报告中，李克强总理提出“四化同步”的理念，本次规划将四化之间的关系进行了充分阐释，提出“城镇 化是载体和平台，承载工业化和信息化发展空间，带动农业现代化加快发展，发挥着不可替代的融合作用”。不难看出，中央政府想依托城镇化的进程，一并解决经 济发展、结构调整、区域协调和民生保障等众多社会问题，反映出本届政府对于新型城镇化给予了相当高的期望。新型城镇化与以往的城镇化，重要的区别就在于，新型城镇化要摆脱“三个不可持续”的发展模式，即主要依靠劳动力廉价供给推动城镇化快速发展的模式不可 持续；主要依靠土地等资源粗放消耗推动城镇化快速发展的模式不可持续；主要依靠非均等化基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式不可持续。新型城镇化规划的六大创新。第一，强调以人为本，有序推进农业转移人口市民化；第二，强调四化同步，就是要深入推动新型城镇化与新型工业化、信息化和 农业现代化同步发展；第三，强调优化布局，就是要以城市群为主体形态，促进大中小城市和小城镇协调发展；第四，强调生态文明，就是要着力推进绿色发展、循 环发展、低碳发展；第五，强调文化传承，彰显城市的特色和个性；第六，强调制度改革，形成有利于城镇化健康发展的体制机制。新型城镇化规划的全面实现，要坚持七大原则，分别是以人为本，公平共享；四化同步，统筹城乡；优化布局，集约高效；生态文明，绿色低碳；文化传承，彰显特色；市场主导，政府引导；统筹规划，分类指导。这七大原则，也是未来城镇化建设者必须遵循的准则。新型城镇化规划的总体目标是，全面进入以提升城镇化质量为主的转型发展新阶段，到2020年常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到 45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。二、新型城镇化规划对城市建设的影响本次新型城镇化规划总共八个篇章，除规划背景、指导思想和规划实施外，规划涉及到农业人口市民化、城镇化布局、城市可持续发展、城乡发展一体化和城镇 化发展体制等五个重要方面。从地方政府城市建设投融资的角度来看，本次规划谈及的具体相关政策和方针并不是很多，但对于未来城市建设的理念和思路，具有非 常强的指导意义，具体表现在以下三个方面。1、在优化城镇化布局和形态方面本次规划对中心城市、中小城市和小城镇分别提出了与未来发展相适应的建设模式，即增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇， 促进大中小城市和小城镇协调发展。未来我国城镇化在布局方面，要实现中心城市辐射带动作用更加突出，中小城市数量增加，小城镇服务功能增强。以下从三个方 面，谈一谈城市建设的发展模式。（1）以城市更新推动建成区的改造对于大城市的发展模式，本次规划提出要以密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导，逐步提高建成区人口密度。在不扩大建成区规模的 前提下，提升人口密度，就需要逐步完善中心城区功能组合，提高城市公共服务效率，同时统筹规划地上地下空间开发，充分挖掘城市可用空间。在旧城改造方面， 突出了城市更新的理念，将城市中心区域建于上世纪八九十年代的危旧建筑，进行更新替换式的改造。在旧城改造过程中，务必坚持改造更新与保护修复并重，健全 旧城改造机制，优化提升旧城功能，全面改善人居环境。（2）以功能升级促进城市新区的转型通过近二十年城市新区、园区的大规模开发建设，我国目前新城、新区、开发区和工业园区普遍存在占地过大，人口密度偏低，生活设施不配套等诸多问题。据 统计，2000-2011年，我国城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度，城市建成区的大幅度增长正是来自于新区和园区的过 度开发。本次规划提出，首先要严格新城新区设立条件，防止城市边界无序蔓延。其次，对于已建成新区的转型，应推进功能混合和产城融合，加强现有新区城市功 能改造，推动单一生产功能向城市综合功能转型，真正实现人口的有效集聚。（3）加快发展中小城市和特色小城镇本次规划中明确提出加快发展中小城市是优化城镇规模结构的主攻方向。未来将加强中小城市的市政基础设施和公共服务设施建设，教育医疗等公共资源配置也 要向中小城市和县城倾斜。所以，未来我国城市建设和发展的重点要逐步向三四线城市转移，县域城市建设的投融资模式，值得思考和关注。对于小城镇的建设，则需要遵循“三项结合”和“三种模式”。小城镇发展的总体原则，就是要与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与 服务“三农”相结合。小城镇的发展模式，则是大城市周边的重点镇发展成为卫星城；具有特色资源、区位优势的小城镇，发展成为专业特色镇；远离中心城市的小 城镇和林场、农场等，发展成为综合性小城镇。2、在提高城市可持续发展能力方面本次规划的核心是人的城镇化，扭转过去“以造城为目的，以政绩为导向”的城市发展观，加强城市可持续发展能力。同时，优化城市空间结构，挖掘城市人文底蕴，逐步改变“千城一面”的城市外貌，建设和谐宜居、富有特色、充满活力的现代城市。（1）提倡个性化的城市建设方式每一座城市的发展历程、当下面貌和独特气质，就如同这座城市的名片。个性化的城市建设，首先需要个性化的城市规划。把以人为本、尊重自然、传承历史、 绿色低碳理念融入城市规划全过程，合理划定城市“三区四线”，积极推进“多规合一”，保持城市规划的连续性，坚持一本规划一张蓝图持之以恒加以落实。在提升城市内在品质方面，加快绿色城市、智慧城市和人文城市的建设。首先，将生态文明理念全面融入城市发展，严控高能耗产业，发展建筑节能，逐步扩大 城市的生态空间。其次，统筹城市发展的物质资源、信息资源和智力资源，促进城市规划管理信息化、基础设施智能化、公共服务便捷化、产业发展现代化、社会治 理精细化等五化建设。最后，发掘城市文化资源，强化文化传承创新，把城市建设成为历史底蕴厚重、时代特色鲜明的人文魅力空间。（2）发展集约型的公共服务模式亚里士多德曾说，城市是有生命的。笔者看来，维系城市生命运转的就是城市的公共服务体系。本次规划，将公共交通优先（TOD）模式作为提升城市公共服 务水平的首要条件，加快构建以公共交通为主体的城市机动化出行系统，为绿色城市奠定交通基础。在市政公用设施建设方面，特别提到了统筹电力、通信、给排 水、供热、燃气等地下管网建设，推行城市综合管廊模式，体现了集约化城市发展的理念。此外，面对我国“重城市建设、轻管理服务”的城市管理现状，应树立以 人为本、服务为先的城市公共管理理念，才会使城市有机体呈现出生机勃勃的发展态势。3、在改革完善城镇化发展体制机制方面本次规划是国家在新型城镇化方面制定的顶层设计，未来在具体工作推进中，需要统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等 重点领域和关键环节体制机制改革，形成有利于城镇化健康发展的制度环境。本次规划中特别强调了五个方面的体制机制建设，与城市建设投融资密切相关的有如下 两个方面。（1）深化土地管理制度针对以往一些地方政府过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设的问题，未来将按照“管住总量、严控增量、盘活存量”的原则，创新土地管理制 度，优化土地利用结构，提高土地利用效率。在城镇用地规模结构调控方面，根据不同城市等级的划分，有效控制特大城市新增建设用地规模，适度增加集约用地程 度高、发展潜力大、吸纳人口多的卫星城、中小城市和县城建设用地供给。在节约集约用地方面，盘活利用现有城镇存量建设用地的工作的重点。未来要建立存量建 设用地退出激励机制，深入推进旧城改造和保护性开发，实现城市更新。此外，城乡建设用地的增减挂钩将进一步规范。（2）创新城镇化资金保障机制国家新型城镇化规划蓝图要实现，建设资金是保障。本次规划对资金保障方面的总体要求是加快财税体制和投融资机制改革，创新金融服务，放开市场准入，逐 步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。过去十余年，银行信贷和土地出让金的持续注入助推了中国城镇化的快速发展，同时也造成了全国各级政府20.7 万亿的债务规模，未来新型城镇化建设还需要持续的资金投入。面临巨大的债务包袱和新增资金需求，本次规划从财政转移支付制度、地方税体系和城市建设投融资 机制等方面进行改革和完善。三、地方政府推进城市建设的融资破题有关地方政府城市建设投融资问题，在党的十八届三中全会上通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中已经提出明确目标，即建立透明规范 的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营等。本次规划在 完善三中全会有关决议的基础上，更加明确地提出相应改革措施，为各地政府破解城市建设资金难题指明了方向。1、通过完善财政转移支付制度，逐步实现地方政府事权与财权相匹配。自1994年分税制改革以来，中央和地方政府在事权和财权上的不匹配，逐渐成为制 约地方政府城市建设发展的瓶颈。本次规划中提出按照事权与支出责任相适应的原则，合理确定各级政府在教育、基本医疗、社会保障等公共服务方面的事权，建立 健全城镇基本公共服务支出分担机制，是继十八届三中全会之后，对理顺中央和地方收支划分的进一步重申。财政制度是影响城市发展的根本制度，属于顶层设计的 范畴，笔者认为中央会结合税制改革，进一步加快新财政政策的落地，为新型城镇化的发展扫清制度障碍。2、通过完善地方税体系，解决地方政府发展资金的可持续问题。本次规划中提到要积极培育地方主体税种，增强地方政府提供基本公共服务的能力，主要涉及 到三个税种，房产税、资源税和环境保护税。以往的经验表明，地方政府的城镇化实际上是土地财政支撑下的造城运动，随着新型城镇化对土地政策的收紧，以及可 预期土地出让收入的减少，地方政府不得不寻求新的、可持续的资金来源。鉴于此，规划中提出要加快房地产税立法并适时推进改革。不久的将来，房地产税将应运 而生。除房地产税以外，征收范围扩展到占用各种自然生态空间的资源税，以及正在推进的环境保护费改税，将成为地方政府持续税源的重要补充。3、允许地方政府发行市政债券，实现政府债权融资阳光化。通过负债融资获得城市建设和管理的资金，是世界各国普遍采用的操作方式，限于预算法的约束， 我国地方政府不得负债，就衍生出地方政府融资平台通过银行贷款、企业债、影子银行等方式实现债权融资，其中的很多融资方式颇不规范，发行市政债是各方认为 解决地方政府资金问题的共识。从国外的经验来看，发达国家普遍采取了发行市政债券，满足城市基础设施建设融资需要的做法。美国市政债券已经有近200年的 历史，是美国债券市场的主要品种之一。本次规划提出建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，是城市建设资金保障机制中的一大 亮点。4、鼓励社会资本进入基础设施领域，构造混合所有制经济。结合十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定和国务院关于加 强城市基础设施建设的意见国发（2013）36号中的相关论述，不难看出，中央对于引入社会资本进入基础设施领域的精神是以一贯之的。本次规划中提 出放宽准入，完善监管，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营，就是对基础设施领域市场化改革的进一步贯彻。自 本世纪初，基础设施领域就经历了一番“国退民进”的市场化改革，随后改革遇到一些反复和挫折。基础设施领域市场化改革的提法由来已久，本次规划重提，市场 的反应也普遍以观望为主，未来中央需要从立法建设、制度设计和政策引导等多个方面，逐步探索出公私协作的良性发展模式。5、创新金融服务和产品，拓宽城市建设融资渠道。金融领域不乏创新，在城市建设投融资方面也应用广泛。本次规划中提出发挥现有政策性金融机构的重要作 用，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构，为城市基础设施和保障性安居工程建设提供融资服务。各地政府应该利用这一政策导向，参照国家开发银行、农 业发展银行和麦格理银行的模式，积极设立省市级的政策性金融机构，为当地基础设施和保障性住房建设，提供资金保障。此