产业自然垄断与政府产业管制.doc

产业自然垄断与政府产业管制何大安一、 引言 撇开经济学家针对自然垄断的研究所主张的有关实施产业管制的观点的正确与否，仅就政府颁布管制政策的选择行为而论，政府对自然垄断产业性质的认识，以及建立在这种认识之上的有关产业管制能否部分解决市场失灵、规模经济能否有效配置资源、产业管制是否影响市场竞争等各种认知，都在一定程度上与政府的有限理性及其实现程度相联系。事实上，规制俘虏理论、规制经济理论等对推崇政府产业管制的公共利益规制理论的批评，已在一定范围内触及到了政府有限理性约束的问题，只是没有在明确的有限理性框架下讨论该问题罢了。产业管制是产业政策的一个组成部分，是政府的一种选择行为。既然是选择行为，便关乎对政府行为属性的理解，即这种选择行为在多大程度上包含着理性的因素，在多大程度上蕴含着非理性的成分；如果加深对该问题的研究，政府的选择行为在多大程度上表现为理性行为向非理性行为的转化。 本文试图通过政府对自然垄断产业之认知的分析，联系政府的有限理性约束来解说政府选择行为的理性与非理性属性，并在此基础上通过对这些行为属性的理解将政府产业管制对自然垄断产业发展的影响联系起来，以揭示产业自然垄断与政府产业管制之间以迂回方式存在的某些机理。 二、 自然垄断与政府管制的相关性 在产业经济学的理论体系中，经济学家通常以产业中存在自然垄断为理论基础来论证政府进行产业管制的必要性；不言而喻，这种理论论证的承接性，可以理解为是产业经济学意境中所反映的自然垄断与政府管制在实证和规范之分析程序上的相关性。不过，自然垄断与政府管制的相关性并非仅仅局限于理论的论证方面，从政府的选择行为来考察，我们可以通过某种迂回的分析，将蕴涵于两者之间而容易被人们忽略的相关性描述出来。 与个人的选择行为一样，政府的选择行为同样要受到有限理性的约束，也就是说，政府不可能在掌握信息、判断环境因素变化、消化理论和经验等方面获得完全的认知，难以对有可能出现的互有冲突的各种政策方案进行价值权衡，难以对所有备选方案确定一个联合的概率分布，难以把所有政策方案的价值估计综合到单一的效用函数之中。换言之，政府不具有有序偏好、完备信息和精确的计算能力，不能利用掌握的信息来预估将来的各种可能性，不能完成最佳决策和最大化期望效用。不过，政府对自然垄断产业做出管制决策的行为选择时，一般会对这些自然垄断产业的各种信息以及影响其生产经营的环境因素进行分类、加工、处理和整合，并且会依据经验或依据权威理论来做出是否进行产业管制的决策。尽管这些决策是在有限理性的基础上展开的行为选择，但在我们看来，政府这种选择行为衔接了自然垄断与产业管制之间的相关性。 自然垄断产业所要求的资金、技术、成本以及由此产生的规模经济特征，给政府是否采取以及怎样采取产业管制留下了理性思考的对象性。虽然，公用事业和基础产业的资金、技术门槛在很大程度上杜绝了势力弱小的厂商进入，规模经济的递增规模技术报酬会降低成本，但由于政府受到有限理性的约束，不可能明确地界定出自然垄断产业的资金和技术的边界以至于准确制定出进入管制的政策，而公用事业和基础产业所体现的规模经济，也会促动政府依据一定的标准实行进入管制，因此，政府通常是在产业自然垄断特性的强制下实施进入管制的。同时，由递增规模技术报酬所决定的成本劣加性，是一个在理论上可以论证但在技术、价格上难以核定的经济指标，政府或是通过处理信息和环境等复杂因素形成认知，或是根据以往的经验，或是通过权威理论的解析，以判断产业的自然垄断性质从而期望制定出既能维持竞争又能限制垄断的价格管制政策。以上情况说明产业管制是由自然垄断产业性质，以及政府对这种性质之认知的选择行为所决定，即产业管制经过迂回的解释，归根结底是由自然垄断的物质规定性经由政府选择行为所塑造的。 不过，产业管制作为政府选择行为的一种政策体现，它在很大程度上会对产业的自然垄断产生反作用力。这个问题可以从两方面来理解：一是政府管制措施会加固具有自然垄断企业的诸如规模经济、递增规模技术报酬、成本劣加性等特征。二是政府管制措施会在制度安排上削弱市场机制的作用，从而在产业组织中导致制度安排背景下的局部垄断。概括这两方面的产业运行实际，可以认为一国在某一时期的产业自然垄断格局，在一定程度上是由其前期政府产业管制政策所形构的。例如，政府在前期针对公用事业和基础产业的价格管制，客观上会维系或加强这些产业在本期的规模经济、递增规模技术报酬、成本劣加性；再例如，政府在前期所实施的进入管制，会造成本期产业组织出现局部垄断。当然，这些问题比较复杂，远非以上结论那样简单。关于产业管制之于自然垄断的反作用，尽管人们是从产业管制是否具有解决市场失灵和优化产业组织两方面来认识的，但这种认识却隐含着可以从“自然垄断与产业管制相关性”加以解释的思想。 无论是在发达国家还是在发展中国家，面对着产业组织中的自然垄断现象，产业管制作为政府干预经济的一种长期存在，我们认识两者之间的相关性，应该说是有助于产业经济学在理论层面上增添一种认识经济问题的新视角。事实上，世界各国政府时而加强产业管制时而放松产业管制的选择行为，已经显露出对这种相关性关注的行为痕迹。 三、 体制转轨中政府管制行为的有限理性约束 经济体制转轨赋予政府干预经济的职能规定，是逐步缩小和减弱行政控制经济的范围和强度。但就自然垄断产业而论，由于公用事业和基础产业存在着规模经济、递增规模技术报酬、成本劣加性等自然特性，因而较之于其他产业，政府对自然垄断产业的管制并非因体制转轨而在范围和强度方面有大幅度的缩小和显著的减弱。不过，这种由产业特性决定的自然定性地看待政府的选择行为，政府利用产业政策、财政和金融政策、外贸外汇和物资供应措施等对自然垄断产业实施管制，是在有限理性约束下追求宏观经济收益的一种行为努力，这种行为努力的目的是为了解决市场失灵以期实现特定的宏观经济目标。在现实中，垄断与政府管制之间的相关性，会随着体制转轨的加速而驱动政府对自然垄断产业管制的思考。显然，这种思考涉及到了政府的有限理性约束问题。 对自然垄断产业实施管制，通常是在不同的制度安排下进行的，面对自然垄断产业中的影响产业管制的各种复杂性和不确定性因素，体现政府有限理性约束的构成要素至少可以概括为以下几个组成部分：（1）信息的不确定性；（2）环境的复杂性；（3）历史经验或他国实践；（4）理论支配的意识和思维；（5）管制政策、手段与其他政策、手段的配套协调程度；（6）政府决策层内部的意见分歧。显然，以上各要素会形成政府对自然垄断产业实施管制的有限理性约束的认知。如果我们以X表示政府的这种认知，以A、B、C、D、E、F依次表示（1）至（6）所表征的各要素变量，则政府在有限理性约束下对自然垄断产业实施管制的认知函数可概要地表述为： X=F（A，B，C，D，E，F） 在笔者看来，这个认知函数包含着两个极其重要的思想内容：1.政府在有限理性约束下对自然垄断产业进行管制时，无论A、B、C、D、E、F诸要素变量及其组合对政府认知形成的影响权重和过程如何，政府对自然垄断产业进行管制既有理性选择的因素也有非理性选择的成分；2.以产业经济学研究的理论层面而论，我们可以通过深化对以上各要素变量的分析来拓宽对政府选择行为的理解。以A、B两变量来说，由于经济运行过程中充满着信息的不确定性和环境的复杂性，尤其是在经济体制转轨阶段，这些不确定性和复杂性会随着体制、政策、手段、主体、行为等之间的摩擦而更加不确定和复杂起来。当政府根据公用事业和基础产业所显露出来的自然垄断信息，或根据政策调控所反馈的主体、行为特征，作为管制自然垄断产业的认知依据时，正像我们前文所描述的那样，政府明显会受到有限理性的约束。这种约束的高度理论概括也可以用一函数式表达，即若用Y表示政府对自然垄断产业进行管制时的有限理性约束的认知，则我们认为A、B两变量可以在一般意义上构成以下函数： Y=G（A，B） 进一步讨论A、B两变量，现实说明政府对这两大变量的理性思考程度越深，即对信息和环境等复杂因素的分类、整合、加工、处理得越全面越透彻，政府对自然垄断产业的认知程度便有可能越高。这是问题的一方面。另一方面，A、B两变量在影响或决定政府的认知时，往往是与C、D、E、F诸变量交织在一起的。不过，这些问题的讨论，在拓宽了对政府有限理性约束之边界理解的同时，也在很大程度上使问题的讨论复杂化。对于政府在现实中对自然垄断产业实行管制如何受有限理性约束的理论描述，即便我们使用高度概括的数学模型，也难以刻画以上变量之间呈现的极其复杂的非线性组合关系。 但值得指出的是，政府对自然垄断产业实行管制的有限理性约束，在不同的经济体制背景下包含着不同的内容。总的来说，在市场经济体制下，政府对有限理性约束已有充分的认识；但由于某些产品的自然属性规定着私人投资、经营和管理的低市场效率，社会福利最大化规定着某些产品的公共性质，竞争和公平原则要求政府必须对产品生产和经营的垄断行为进行干预等的客观存在，会使得一国产业结构的调整和升级离不开政府在一定范围内的产业管制。在经济体制转轨的国度中，由于市场机制会受到计划机制的部分干扰，而计划机制作用会被市场机制部分抵消，因此，较之于成熟的市场经济体制，体制转轨中的政府在认知自然垄断产业，从而对其进行管制时，将在程度和范围两方面更加受到有限理性的约束。 以函数式X=F（A，B，C，D，E，F）来解说，就是在转轨体制中A、B、C、D、E、F诸变量之间存在着比成熟市场体制更加复杂多变的制约政府有限理性发挥的组合关系。尽管这种复杂多变的组合关系难以详尽表述，但我们可以通过体制转轨国家比成熟体制国家高频率地变更产业管制政策这一事实而窥见一斑。基于体制转轨国度存在着由A、B、C、D、E、F诸变量构成的复杂格局，我们可以据此推论：在经济体制转轨的国家中，产业自然垄断与政府产业管制之间的相关性，通常是经由比较复杂的中介作用而得到体现的，较之成熟的市场经济体制国家，这种相关性要显得弱一点。 考察这种弱相关的形成过程，分析范围有必要拓宽至政府选择行为中的非理性属性方面。政府对自然垄断产业实施管制，通常有一定的评价标准，这些标准的选择以对信息和环境等因素的搜集、加工和处理为依据。但在现实中，政府有限理性的发挥要受到体制、信息、环境、理论、经验等因素的约束，这种状况在体制转轨时期表现得极为明显。例如，政府选择以规模经济、技术报酬递增等为中心内容的成本评价标准，作为界定某一企业是否属于自然垄断行业的依据时，不仅要受到体制摩擦、信息不完全、环境复杂性的影响，而且还会受到不同权威理论、过去经验等的影响。于是，政府对自然垄断产业的认知便会经常在有限理性的约束下难以形成一个符合实际的评价标准。就这种标准受理论和经验的影响而论，政府有时不是依据对信息和环境等复杂因素进行加工、处理来决定对自然垄断产业实施管制，而是直接运用某一权威理论，或依据过去经验或依据别国经验来颁布管制政策。这些选择行为类似于行为经济学所解说的“确定性效应”、“框架依赖”、“锚定效应”、“代表性法则”、“易得性法则”等行为界定范畴。显然，这是一种十分明显的非理性选择。 不过，政府选择行为的非理性仍然是在有限理性约束下产生的。以政府决策行为的分类构成而言，应该说是理性决策为主非理性决策为辅。在现实中，当政府针对自然垄断产业中出现产品或价格垄断、环境污染、结构失调、资源配置扭曲等问题时，通常会依据自己的认知来规划多种解决以上问题的管制方案，但政府在进行方案选优时，C、D、E、F诸变量有可能会引致政府的非理性决策。这里有两个问题值得讨论：（1）这些变量引致政府的非理性决策是在决策方案形成过程中出现，还是在方案比较过程中出现；（2）在方案比较过程中，政府的有限理性会在多大程度和范围内产生约束力。不言而喻，这两个问题是讨论产业自然垄断与政府产业管制时必须予以重视的属于理论细化层面的问题。 关于第一个问题。政府针对自然垄断产业是否需要管制所形成的认知，一般是通过理性思考完成的，即通过对这些产业的生产经营、市场行为以及由此决定的产业组织结构的理性思考来完成的；这里关于政府认知形成的理解，是本文反复提及的有关“对信息和环境等复杂因素进行搜集、整合、加工和处理”的另一种表述。事实上，政府制定对自然垄断产业的管制政策，一般不会跳过这一理性思考过程。例如，自然垄断产业存在垄断价格，政府基于反垄断考虑所实行的“让公用事业和基础产业部分产品价格高于平均成本、部分价格低于平均成本”的价格管制政策，就是一种典型的理性认知。撇开这种价格交叉补贴之管制的正确与否，仅就政策形成方案中政府对信息和环境等复杂因素的认知而言，它体现了政府的理性决策。因此，政府的非理性选择行为不太会出现于政策方案的形成过程。但由于自然垄断产业给政府提供的信息是宽泛的，宽泛的信息会导致不同的产业管制决策方案，因此，非理性决策通常会出现于对各种方案的选择过程中。 关于第二个问题。政府在比较各种决策方案时，由于信息和环境等不确定因素会促使C、D、E、F诸变量对不同决策方案的支持，此时，政府会淡化在方案形成过程中的理性思考，往往会依据过去或别国经验来酌定决策方案，甚至直接用权威理论作为依据来选择决策方案。经验或理论直接推动政府决策方案之选择的事实，实际上是行为主体将脑袋脱离了自己的肩膀，悄然走进了行为经济学所解说的“确定性效应”、“框架依赖”、“代表性法则”、“易得性法则”等行为境界。在这种背景下，政府的有限理性约束就不仅仅表现为受信息和环境等不确定因素的制约，而是更多地反映为对问题处理的理性丧失。我们经常看到的政府有关自然垄断产业管制政策的朝三暮四，就是这种理论解说的现实体现。 总之，经济体制转轨增添了自然垄断产业运行中的由行政和市场相混合而成的新变量，这些变量会制约政府有限理性的发挥，政府对自然垄断产业实行管制的困难逐步变大，并且自然垄断与产业管制之间的相关性会随着这些变量的出现而模糊起来，以至于政府很难制定出符合现实的产业管制政策。体制转轨背景下出现的这些新情况，有待于我们进一步研究。 四、 结束语 产业管制是现代混合经济中政府为维持产业组织的有限竞争和垄断而干预经济运行的一种选择行为。本文针对政府对自然垄断产业实行管制的现实存在，分析了学术界没有明确界定的产业自然垄断与政府产业管制之间的相关性；认为产业管制是由自然垄