关于我市农村土地承包经营权流转的建议案.doc

_市政协二届二十三次常委会议材料关于我市农村土地承包经营权流转和土地整治整村推进的建议案（草案）（2009年8月13日市政协二届二十九次主席会议审议通过）今年4月，市政协就当前我市农村土地承包经营权流转这一关系到农村改革和发展的重大课题，进行了全面深入的调研。8月2728日，市政协在宁国召开二届二十三次专题常委会议，听取了市政协关于我市农村土地承包经营权流转情况的报告，以及宁国市政府农村土地承包经营权流转情况的通报，并对进一步促进农村土地承包经营权规范、健康发展的政策性问题和土地整治整村推进工作进行了认真研究。常委会认为，我市农村土地承包经营权流转，一是促进了农业产业化发展和产业结构的调整，增加了农业生产的科技投入，种植结构也由原来的水稻、小麦、油菜向粮食和经济作物多元化的方向发展；二是促进了农民增收，农民不但获得了土地租金收入，富余劳动力还进入第二、三产业，增加了农民家庭的现金收入；三是提高了土地资源的利用效率，推进了农业经济的适度规模经营，实现了人与土地两大资源重新配置，生产的机械化程度大幅度提高，促进了传统农业向现代农业转型。常委会认为，目前我市农村土地承包经营权流转，呈现出流转面积逐年增加、受让主体多元化和政府引导力度加大的趋势。但是，由于这项改革在总体上尚处于初始阶段，不可避免地还存在一些问题，需要引起高度重视。一是土地是农民的基本生活保障，农民对土地流转心存顾虑；二是土地流转市场不健全，缺少中介组织，市场信息渠道不畅；三是一些地方流转的土地不连片，并且流转期限短，签订合同不规范，给转包业主经营和投资带来不便，容易导致掠夺性经营，损害土壤地力；四是主体利益不易保障，农民担心转让租金会因市场价格波动带来损失，转包业主则反映有的农民不顾合同约束收回土地，打乱了转包业主的经营计划；五是转包业主融资困难，制约了土地的适度规模经营；六是一些转包业主存在过度追求经济效益的倾向，将会增加国家粮食风险。常委会经过充分讨论，认为我市适度规模经营的现代农业，已经从农村土地承包经营权流转开始发端，大的趋势已经显现。根据现阶段土地承包经营权流转的实际情况，各级政府要在坚持农村基本经济制度的前提下，创造条件，积极引导土地承包经营权规范有序流转。要大力开展土地整治整村推进工作。我市是全省开展土地整治较早的市之一，最初是以土地整理复垦开发为主，主要目的是补充耕地，实现占补平衡。所谓土地整治整村推进，就是把复垦开发、城乡建设用地置换和新农村建设结合起来，以村为单位，通过实施村庄合并、新村建设和土地流转，促进农民居住向中心村集中、农业向适度规模经营集中、工业向园区集中。实践证明，开展土地整治整村推进具有明显的综合效应。为此，提出如下建议：一、坚持土地承包经营权流转的原则。土地承包经营权流转的目的，是实现土地适度规模经营，提高农村人力资源和土地资源的利用效率，前提是保护和发展好农民的利益。土地承包经营权是否流转，以什么形式流转，都要尊重农民意愿，由农民自己做主，任何组织和个人都不得强迫或者妨碍流转。政府作为土地流转服务的提供者和市场监管者，应当充分发挥市场机制的基础作用，引导而不干预，服务而不包办。要按照农村土地承包法和十七届三中全会及中央有关文件规定，在“不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益”的前提下，坚持农村土地流转“依法自愿有偿”的原则，切实保障农民合法权益，积极引导土地承包经营权的流转，发挥土地资源规模经营的效益。同时，要制发土地经营权确权证书，为土地承包经营权的规范化流转以及现代农业的长远发展奠定基础。二、建立完善土地承包经营权流转机制。机制是土地流转工作顺利进行的保障。鉴于当前土地流转工作的现状，各级政府应着重建立完善四个方面的管理机制：一是价格指导机制。为便于各地统一操作，政府有关部门要制定全市土地流转价格的评估办法，综合考虑流转时间、流转形式、土地产出能力、种植种类和结构、当地的平均流转价格，按区域提出具有指导性的合理定价区间，并由各地根据实际情况，采用竞标、议标或协商等方式最终确定流转价格。对于长期流转的土地，一般应按当年粮食的市场价格商定土地价格，以切实保障农民的利益。二是经营准入机制。要对大面积接受土地经营权的经营者进行资质审核。以一定的投资额为准入条件，优先引入有实际经验，有较强事业心，有优势技术和产品，有现实项目的个人或组织。同时要突出适度规模的原则，根据经营户实际经营能力的强弱，确定其承包经营面积的大小，确保土地流转和规模经营的利益最大化，防止能力有限的个人或社会经济组织多包、转手倒包等情况发生，杜绝土地流转风险。三是流转服务机制。要建立完善中介服务组织，规范流转程序和合同文本。各级政府要结合本地实际，借鉴宣州区的做法，在县乡村建立土地流转“三级”服务网络。县级以农委为依托建立农村土地流转指导中心，乡级以农经站为依托建立农村土地流转服务中心，村级建立流转服务站。通过“三级”网络收集和发布土地流转信息，为土地流转市场提供信息服务。林地流转服务网络建设，可参照耕地流转的做法，以林业局、林业站为依托建立，或与耕地流转服务网络整合，建立一个统一的流转服务网络。同时，市、县两级要成立土地流转仲裁机构，按照农村土地承包经营纠纷调解仲裁办法，对土地流转中的纠纷进行仲裁，维护流转主体双方利益，化解社会矛盾。四是流转监管机制。政府在土地流转中不仅是服务者，也是监管者。各级政府要按照土地流转“三不”要求，禁止擅自将农用地改为建设用地，禁止将流转土地用于商品房开发建设，禁止将流转土地用于不符合土地供应政策和产业政策的项目建设。要搞好本村土地的规划，明确建设用地和耕地保护区，加强农田保护区内粮食作物种植的监管。对不按合同约定擅自改变土地用途的，要及时予以制止或收回土地经营权。三、切实加强土地流转扶持力度。各级政府要大力培育和扶持农业规模经营主体，设立土地流转扶持资金，尤其是对发展优势特色产业、农产品加工企业以及经营大户，根据投资项目与产业结构调整规划的相关程度，在融资等方面予以政策支持。各地信贷担保公司应放宽贷款限制条件，积极探索以宅基地或一定期限的土地使用权，或以田间农作物及其它动产，作为投资担保抵押，以满足规模经营业主的融资需求。要积极争取国家和省对农业的扶持项目资金，如土地整治、农业综合开发、农业产业化、小型水利建设等扶持项目资金，支持业主做大、做强、做优。对从事大面积粮食种植的转包专业户，在融资和补贴上要给予特别的政策待遇，以鼓励粮食种植，确保国家粮食安全。农机用具，要给予一定的燃油补贴。同时，各地要积极实施“阳光工程”，加大对外出务工农民的培训，促使农村富余劳动力向二三产业转移。有关部门要通过收集发布自主创业项目信息、发放小额贷款、开展技能培训等多种方式，对流转土地经营权的农民予以创业指导和扶持，鼓励引导他们自主创业。四、适当放宽生产性建设用地限制。随着大面积土地承包经营权的流转，无论是经济合作组织，投资农业的公司，还是各类专业大户，都必然要增加生产性的农用设施，比如仓储、农机具的库房、农（林）业观光旅游的配套设施等。而现行的有关规定只允许建“临时性建筑”，无法满足投资业主经营的实际需要，从而在一定程度上，制约了土地（山林）大规模的开发利用。有关部门应根据投资业主的实际规模和经营需要，适度放宽生产性建设用地的政策，为土地承包经营权的流转，提高土地资源的利用效率，促进现代农业的发展创造条件。五、积极开展土地整治整村推进工作。土地整治整村推进是统筹城乡发展的新模式，推进新农村建设行之有效的重要抓手。各级政府要切实增强责任感和紧迫感，把这项工作作为新农村建设的大事来抓。一是科学编制规划。要以新一轮土地利用总体规划修编为契机，科学编制土地整治专项规划，特别是做好村镇建设和村庄布点规划。二是确保资金投入。要坚持政府主导、多元投入的原则，进一步整合相关涉农资金，集中用于土地整治，引导金融机构加大信贷支持，鼓励社会资本参与项目建设。三是推进相关改革。主要与土地流转相结合，积极探索新增土地流转的有效途径，大力推进农村金融改革，建立农村社区管理新机制。四是健全工作机制。要进一步加强组织领导，努力形成“政府主导、国土搭台、部门合作、乡镇实施、农民参与”的工作机制，推动土地整治整村推进工作有序有效地开展。六、完善农村社会保障体系。要使土地长期稳定流转，必须建立农村养老保障体系。土地流转期限短，一个很重要的原因，是土地承担了农民基本生活的保障功能。只有解除农民的这个后顾之忧，建立完善的农村养老保障体系，才能为土地经营权流转创造前提条件。各地可以根据实际情况，采取从点到面、分步实施的办法逐步推进。