中外慈善事业发展比较分析_兼论我国慈善事业的发展思路_任振兴.pdf

学习与实践2 0 0 7年第3期 当前中国慈善事业正步入关键的发展时期, 在讨 论中国慈善事业的发展对策时, 以比较研究的视角考 察中外现代慈善事业的发展差异, 并探究这种差异的 深层原因, 进而在借鉴国外先进经验基础上, 提出适 合中国国情的慈善事业发展进路, 无疑是一项有益的 工作。 一、 中外慈善事业的发展差异 慈善事业( 英文c h a r i t y) , 在中外发展史上源远流 长。 尽管对慈善的统一界定, 因各国政体、 宗教、 传统、 习俗等差异,其内涵与外延不尽相同, 理论界也无精 确的定义, 但总的来看, 慈善事业是社会成员基于人 道主义原则, 以无偿捐赠为经济基础、 以扶危济困为 宗旨的民间性社会公益事业 1 。随着市场体制在全球 的逐步确立, 社会生产力的不断发展进步, 以及独立 于政府和市场之外的民间慈善组织的不断发育壮大, 沿袭传统慈善内核的现代慈善事业具有了新的发展 特征。纵观欧美主要国家, 现代慈善事业的基本特征 主要是: (1) 慈善内涵丰富。 现代慈善事业倡导志愿精 神, 不仅关注社会弱势群体的贫困问题, 还延伸至环 保、 卫生等公益领域; (2) 慈善功能拓展,成为兼有实 质内容的道德事业和现代社会保障体系的构成部分; (3) 政府依法规范, 专业组织运作。 根据有关研究和我 们对美国、 英国、 加拿大、 新加坡等国家的考察, 中国 大陆当前的慈善事业发展现状和国外先进国家相比 存在诸多差异。至少在以下方面存在不同: ( 一) 文化源头。慈善文化是人类共有传统, 其共 性不因时空、 地域、 民族和国界而产生异质, 但通性和 共性不能掩盖存在于东西方慈善文化上的明显区别。 从文化源头来看, 西方国家包括美国的慈善文化都起 源于基督教文化, 中国的慈善文化则主要源自于以儒 中外慈善事业发展比较分析 兼论我国慈善事业的发展思路 任振兴江治强 ( 任振兴: 民政部政策研究中心副研究员北京1 0 0 7 2 1 ) ( 江志强: 民政部政策研究中心北京1 0 0 7 2 1) 摘要:中外慈善事业在文化源头、 政府角色、 慈善主体和管理体制等方面存在诸多差异, 这种差异有 深刻的历史和现实原因, 背后潜藏着中国慈善事业进一步发展的政策体制性障碍。本文尝试以宏观比较 分析的视角梳理中外慈善事业的发展差异, 探究产生差异的原因, 并在此基础上, 立足国情, 提出我国慈 善事业的发展进路。 关键词:慈善慈善组织 中图分类号:C 9 1 3 . 7文献标识码:A文章编号:1 0 0 4 - 0 7 3 0(2 0 0 7)0 3 - 0 1 1 3 - 0 7 1 1 3 学习与实践2 0 0 7年第3期 家为代表的东方文化。从西方社会看, 基督教文明作 为其慈善文化的源动力, 倡导人们建立以上帝为精神 支撑的绝对尊崇和对“ 原罪” 救赎观念的泛化。基于 基督教教义中的“ 普世” 思想, 教会一直都将救助贫苦 作为宗教义务之一, 并逐渐培植起了人的博爱、 谦卑 和忏悔等精神观念, 这些慈善观念深深地影响着现代 的慈善事业。中国的慈善文化起源于儒家为主要代 表的传统文化, 儒学的思想内核在于“ 仁” , 讲求由仁 而趋善, 它的慈善思想就是以“ 仁爱” 为中心展开构筑 的包括民本思想、 大同思想、 孝悌观在内的慈善思想 体系,它对中国后世慈善事业的发展产生了深远影 响。东西方这两种不同的文明体现在慈善文化上的 差异主要有三点。一是西方慈善文化更具有开放性。 以基督教伦理为基础的普遍慈爱友善之心, 其关注的 范围超出了以亲情和血缘为纽带的家族范畴, 进而扩 展至社会陌生人; 中国慈善文化则更富内敛性。 宗族、 邻里、 亲朋常常是慈善捐赠的受惠者, 慈善活动的伦 理性更加明显。 二是西方慈善文化更具有民主性。 社 会成员普遍参与慈善活动, 民间推动慈善事业的传统 浓厚; 中国慈善文化偏重政治性, 慈善被融入到统治 阶级缓和阶级矛盾、 维护政治稳定的治理过程, 官方 助推慈善事业的历史传统悠久。三是西方慈善文化 强调本能意识, 中国慈善文化重视教化功能。沿袭儒 家传统的慈善文化, 对社会成员是否参与慈善活动较 为宽容, 认为行善是个人良心上的满足, 没有将慈善 活动转化成一种本能意识。这种来自不同源头的慈 善文化进而影响到社会慈善的不同发展路径。 ( 二) 政府角色。纵观现代慈善事业发达的国家 和地区, 政府在推动慈善事业发展上起着十分重要的 作用。排除政府发展慈善事业的共同做法, 由于经济 发展水平、 市场发育程度、 民间组织发展状况以及政 策法规完备程度的不同, 我国政府在发展慈善事业中 的职责定位与管理模式、参与程度与参与方式等方 面, 都与国外成熟的做法存在显著差异。 以美国为例, 美国是现代市场体制高度发达的国家, 小政府、 大社 会的格局形成已久, 政府建立起了规范和引导慈善事 业发展的完备的法规政策体系, 以规范境内数量庞大 的慈善基金会等各类慈善组织、 机构的活动, 引导国 内民众积极向慈善组织捐献, 而政府一般不以行政方 式直接介入慈善组织的内部管理和慈善捐献活动。 我 国由于市场化发育程度较低、人们的慈善观念落后、 相关法律滞后等原因,在如何推动慈善事业发展上, 政府一直未能突破行政干预的惯性思维, 职责定位上 “ 缺位” 与“ 越位” 并存。 慈善事业的民间属性决定了政 府不是慈善的主体, 政府应该主要担当规范和监督的 角色, 而不应过多地直接插手慈善事业的具体运作和 慈善组织的微观管理。但是, 当前政府行政权力实质 上不仅存在于发起组织捐赠活动, 使其变成了强制摊 派, 对国内慈善组织采取的双重管理也带有浓厚的行 政色彩。不可否认, 行政力量对于推动慈善事业初期 的发展具有重要意义, 也能实现以最少的成本最大化 地动员所需慈善资源, 但随着市场体制逐渐取代计划 体制, 政府与社会( 第三部门) 的活动边界进一步廓 清, 社会民间自治力量不断壮大, 在发展慈善事业上, 行政办法必将让位于民间力量已成为共识。 政府角色 如不及时实现向宏观指导、 财政资助、 政策扶持、 法制 规范等方面的理性回归, 政治动员、 行政干预不仅会 继续造成人们的慈善逆反心理和捐赠恐惧, 还会阻碍 社会慈善机构提高慈善资源开拓能力, 影响慈善事业 的长远发展。 ( 三) 慈善主体。 慈善主体指的是慈善事业的组织 基础和实施主体, 这主要是各类民间慈善组织, 在国 外也被称为有别于政府部门和以营利为宗旨的企业 组织的“ 第三部门” 。此外, 社会公众也是慈善事业的 重要参与力量。 慈善组织作为现代慈善事业的组织载 体,其基本职能是充当捐助者与被捐助者的中介, 最 大限度地培植、 开发、 挖掘和利用社会的慈善资源, 以 实现慈善组织价值目标。 建立发育完善、 网络健全、 管 理先进的各类慈善组织, 是以美国为代表的慈善事业 发达的国家( 地区) 发展慈善事业的重要经验。 对比我国慈善事业的参与主体情况,可以看到, 中外慈善主体存在明显区别。 在机构总量上, 据统计, 目前美国的非营利性慈善组织共有1 4 0多万家, 他们 既有财力雄厚的跨国大型慈善基金会如卡耐基基金 会、 盖茨基金会等, 有各派别教会附设的慈善机构, 也 有规模较小的社区组织, 在医疗卫生、 教育环保等方 1 1 4 学习与实践2 0 0 7年第3期 面发挥着十分重要的作用 2 。加拿大的注册慈善机构 有8万多家,每年仍以1 0 0 0多家的速度递增。总人 口只有3 0 0 0万人的摩洛哥现有慈善类机构9 0 0多 家。而中国的非营利部门尚处于萌芽阶段, 目前在民 政部门登记注册的社会团体仅有1 7万家,其中基金 会1 0 5 7家,在这些团体中单纯慈善性的社会团体只 有7 3 1家。 作为全国最大的慈善团体中华慈善总 会, 现有团体会员单位1 6 8家。由慈善组织掌握的资 金总额不到G D P的0 .1 %。在生成机制上, 如何获取 合法性, 中外慈善组织体现出两条不同路径, 即市场 自发式路径和行政派生式路径。在市场体制和民主 政体之下, 普遍的资源匮乏使得拥有相同目标和价值 追求的人趋向于结成有组织的团体, 以实现成员特定 的共同利益, 这样的一些组织以自发方式形成并取得 政府的合法性认可。在美国等发达国家, 多数慈善组 织都是自下而上自发形成并依法向政府有关部门登 记注册而发起成立的。慈善组织一经注册登记, 就要 接受严格的监督管理。我国慈善类民间组织的形成 则具有显著的行政派生性特征, 现存的具有一定规模 和影响的慈善组织都与政府行政部门存在 “ 血缘” 关 系。例如中华慈善总会主要是依托于民政部建立的, 中国青少年基金会是从团中央分化出来的, 中国人口 福利基金会脱胎于国家计划生育委员会等等。真正 来自民间的大规模的福利团体极少。在组织管理上, 美国等国家均形成了完善的民间组织监督管理、 政策 法规体系, 在日常的运转中, 除了政府的严格监督管 理外, 慈善组织每年必须向美国国家税务局详细报告 年度预算收支、资产变动以及各项经费的运用情况, 并承担按时向捐助者公布财务状况的责任。此外, 社 会民间性的专业评估机构也实施对慈善组织的监督、 调查和研究, 所出具的测评报告是确定慈善基金会质 量高低的重要标准和向公众发布捐助信息的重要渠 道。美国慈善组织的一大特色还在于, 引入现代企业 运作理念, 强调慈善资金运用效率, 避免慈善组织官 僚机构化和自我谋利化。中国的慈善组织由于主要 依托政府部门、 依靠行政权威从事活动, 独立开拓市 场的能力十分有限, 缺乏有利于提高慈善竞争力的制 度建设。在个人的慈善参与度上, 来自国外的经验表 明, 个人和企业是慈善捐赠的参与主体。从个人捐赠 来看,虽然那些亿万富翁的捐赠更能赢得公众瞩目, 但最慷慨的捐赠者通常是那些普通人。例如,美国 1 9 9 8年有7 0 %的家庭向国内外慈善活动捐赠,2 0 0 0 年该数据为9 0 %, 私人平均捐款1 0 0 0多美元; 同类 数据, 我国2 0 0 2年, 私人捐赠人均只有0 .9 2元人民 币, 中美人均收入比为1 3 8, 而人均慈善捐款比为1 7 3 0 0 3 。从企业捐赠情况看, 尽管税制不是慈善捐赠 的决定因素, 但捐赠免税和高额累进遗产税却激励了 大量的企业和富人投身慈善事业, 税法也促使富有的 个人创立基金会。 目前, 我国企业捐款范围还比较小, 这是我国慈善事业落后的重要表现。 ( 四) 管理体制。 慈善事业的管理体制是政府处理 与慈善主体之间关系的各项制度及其在实践中形成 的运作格局。建立符合国情、 促进效率的慈善管理体 制是各国发展慈善事业的普遍经验。 在发达的市场体 制中, 由于市场机制、 政府机制、 社会机制( 第三部门) 存在着不同的结合选择, 各国( 地区) 形成了各具特色 的慈善事业管理模式。概括起来主要有: 美国的民间 主导模式、 英国的政府- - -民间合作模式、 加拿大的 志愿参与模式、 新加坡的社会多元合作型模式以及香 港的政府资助型模式等等 4 。从政府角度看, 政府在 不同的管理模式中所承担的职责有多有少、不尽相 同, 但集中各种模式的优点, 都以制定合理的规章制 度和法律框架为重心,以激励和规范慈善行为为目 标, 注重行政管理的同时导入司法程序管理, 强化政 府外在规制约束的同时注重促进慈善组织内部制度 建设, 创造慈善事业发展有利环境的同时注重培育慈 善行业竞争市场。 政府与慈善组织和社会大众互动形 成的慈善事业管理体制, 有力助推了当地慈善事业发 展。 反观我国, 由于受计划经济时代政府包办社会救 济和社会福利的制度惯性影响, 慈善事业恢复发展以 来, 延袭了由政府机构垄断慈善事业的格局, 形成了 制度变迁中的路径依赖, 慈善活动、 慈善机构多依附 于政府, 社会慈善公益事业的管理体制不顺、 机制不 够灵活。一是慈善事业法制化落后, 支撑慈善管理体 制的法律框架不完整。 呼声较高的 慈善事业促进法 1 1 5 学习与实践2 0 0 7年第3期 至今未出台, 现行的 公益事业捐赠法 对慈善业的法 律保护力度不够,国家有关部门出台的部门规章, 立 法层级低, 缺乏协调, 约束力不强, 效力有限。二是行 政推动式体制, 潜存着政府的行政不当干预。双重管 理体制之下,多数慈善组织都有政府背景, “ 官办” 色 彩浓厚, 导致慈善组织缺乏独立性, 社会公信力不高。 现实生活中, “ 政治运动” 式地完成“ 摊派任务” 还不同 程度存在于各类慈善捐赠活动中。三是对慈善捐赠 活动的监督、 管理欠规范, 问题较多。部分基金会对 资金的筹集、 捐赠项目和资金的投向未能如实向社会 公布, 接受社会监督。社会捐赠资金在管理、 使用过 程中还存在一些普遍性问题, 资金的安全性还存在隐 患。如有调查研究指出, 很多社团组织以捐赠为名从 事营利活动, 一些企业借“ 慈善” 之名, 行“ 宣传” 之实, 出现事前“ 承诺” 、 事后“ 赖账” 的捐赠, 甚至出现借捐 赠名义行骗、 促销等违法行为。慈善事业发展中的问 题,亟需政府吸取国外发展慈善事业的先进经验, 推 进管理体制创新, 逐步加以解决。 二、 中外慈善事业发展差异的原因探析 中外慈善事业的发展差异有着深刻的社会文化 和社会现实根源,是历史与现实多重因素综合形成 的。考察这种差异存在的原因, 应结合中国社会转型 的背景, 从文化角度、 分配体制以及政策制度出发, 对 相关因素进行分析和探究。 ( 一) 我国大众慈善文化深受市场价值观念泛化 的影响。市场体制是人类迄今为止对社会生产力的 解放最为充分的制度安排, 其在国外上百年的发展历 史中逐渐形成 “ 重利轻义” 、 “ 嫌贫爱富” 、 “ 优胜劣汰” 等价值观念。随着2 0世纪8 0年代以来我国改革开 放及全球经济一体化进程的加快, 市场价值观念开始 强烈冲击并影响了我国社会大众的价值取向。但我 国是一个刚从计划经济转向市场经济的国家, 市场体 制不健全, 法制建设不完善, 市场体系发展不充分, 人 们对于摆脱贫穷、 追求财富的极端渴望, 无形中产生 出对以“ 利己” 为核心的市场价值观念的过度尊崇和 泛化, 使得市场交换逻辑超出了商界范围, 渗透到社 会生活的方方面面,几乎成了大多数人的思维方式。 在这样的情况下,慈善事业所需要的社会大众无私、 慈爱、 友善、 互助的社会价值基础就十分脆弱。因此, 兼有封闭性和内敛性的中国传统慈善文化在市场体 制初步确立阶段, 还难以达到应有的成熟, 从而形成 支撑全社会慈善事业发展的社会价值基础。 ( 二) 我国经济转轨时期的“ 财富品质” 问题。 慈善 事业作为一种独特的财富转移方式, 企业或各种经济 实体、社会成员的志愿捐献是其存在发展的经济基 础。 一般认为, 大众捐赠能助推社会慈善氛围的形成, 企业实体捐赠则是“ 企业公民” 承担社会责任的重要 体现。从国际经验看, 慈善公益捐赠主要来自企业和 富人阶层。在我国经济转轨阶段, 社会财富缺乏合法 性是导致各类慈善主体捐献参与率不高的重要原因。 其中缘由, 可以认为, 在从计划体制到市场体制的渐 进式变革中, 由于体制变迁的原因, 在转轨的过程中, 在不同的方面和领域, 市场化的发育程度和完善程度 不同, 从而使市场竞争的充分性、 公平性不同, 机会均 等的程度不同, 特权法对于法权的排斥, 垄断对于竞 争的否定, 公共权力市场化、 操纵股价、 企业重组转制 以及各种腐败的层出不穷, 使得我国收入分配领域中 的社会财富分配渠道呈现多元特征, 既存在合理合法 收入, 也存在利用制度盲点套利、 寻租设租、 钱权交 易、贪污受贿等各种形式的灰色、黑色收入。因此, “ 问题财富” 不具有进入慈善领域, 暴露在公众视野之 下的应有“ 品质” 。 ( 三) 我国社会慈善组织发育还十分不完善。 一般 认为, 慈善组织是以社会捐赠为基础的公益性社团法 人和财团法人。在现有法律框架内, 其组织形式主要 有三类: 社会团体、 民办非企业单位和基金会。目前, 我国的慈善组织还处于发展的起步阶段, 一是组织和 机构数量偏少, 缺乏具有影响力的慈善组织; 二是慈 善组织的社会公信力不高, 资源动员能力较弱; 三是 慈善组织的职业化与专业化程度不高。 四是慈善组织 内部制度建设不足。 因此, 由于多种因素的综合作用, 我国当前的社会慈善组织难以支撑起社会慈善事业 发展所需要的运作平台。 ( 四) 我国政府在慈善领域的职能转变还不充分。 1 1 6 学习与实践2 0 0 7年第3期 随着市场体制在我国的逐步确立, 政府与市场的关系 在理论和实践中逐步得到了廓清, 但如何处理政府与 社会的关系还没有提上重要议程。慈善事业作为社 会性事业, 政府首要做的应该是摒弃行政干预, 还慈 善事业以民间性。但是, 在中国的公民社会发展进程 中, 政府( 执政党) 对民间组织的消极作用或政治挑战 存在过度恐惧, 导致在社会慈善领域不能根本突破由 政府行政主导的惯性思维, 对于建立政府与民间组织 互动对话、 共同构建社会和谐的合作机制缺乏实质性 举措, 对基于民主诉求和公共诉求而客观产生的民间 慈善组织, 政府长期以来掌控其设立与治理的方方面 面。 从而, 那些由政府主导的慈善组织先天发育不足, 缺乏独立性, 对政府依赖性强, 生存在很大程度上依 靠财政支持和行政号召; 效率不高, 内部管理体制僵 化, 弊病普遍存在。政府职能转变的不到位, 造成了 社会慈善组织发展缓慢, 以及政府不得不借助行政命 令来贯彻自己动员慈善资源的意图, 而无法形成依托 民间组织、 政府政策合理引导、 社会公众志愿参与的 慈善事业发展格局。 ( 五) 有利于慈善事业发展的法制环境不够优越。 国际经验表明, 慈善事业的发展需要政策法规的规范 与推动。现阶段有关中国慈善事业发展的政策法规, 主要有 中华人民共和国公益事业捐赠法 、 民办非 企业单位登记管理暂行条例 、 基金会管理条例 ( 自 2 0 0 4年6月1日起施行) 以及财政部、 民政部、 国家 税务总局、 海关总署等部门制定的有关规章。这些法 律和行政规章初步搭建了中国慈善事业发展的法规 政策环境。然而从总体上看, 我国慈善事业的政策法 规仍滞后于慈善事业发展的客观需要。一是全国还 未制定专门用于鼓励和规范慈善事业发展的综合性 的 慈善事业促进法 , 慈善事业发展难以上升到国家 基本政策层面。二是全国还未形成较为完善的慈善 事业政策法规体系。较为完善的慈善事业政策法规 体系, 至少应该包括四个层次, 即促进慈善组织蓬勃 发展的政策法规; 完善社会慈善捐赠激励机制的政策 法规; 鼓励慈善义工发展的政策法规以及慈善事业监 督管理方面的政策法规。目前上述四个方面的内容 只散见于相关的法律、 行政规章和有关“ 通知” 等条款 中, 尚不集中和完备, 有的至今仍无全国性的专项法 规。三是现行的慈善事业政策法规中, 有部分规定不 利于慈善事业的更大发展, 需要尽快完善。上述问题 造成中国慈善事业发展的整体法制环境欠优, 成为制 约中国慈善事业向广度和深度发展的一个重要因素。 三、 我国慈善事业发展的对策思路 根据上述比较分析, 结合我国的发展现状, 关于 如何推动我国慈善事业加速发展, 我们有如下初步建 议: ( 一) 把发展社会慈善事业作为一项重要国策, 大 力培育社会主义慈善文化。 党和国家十分重视发挥慈 善事业在衔接社会保障制度改善贫困群体的生存状 况、 缓解社会矛盾和提高社会凝聚力、 促进社会和谐 中的重要作用。随着市场经济体制的不断发育成熟, 政府职能的科学转变以及“ 小政府、 大社会” 格局的日 渐形成, 慈善事业所具有的弘扬人道主义、 传播精神 文明、 引领公益事业发展的文化功能, 填补政府失灵、 衔接政府社会保障、 救助困难群体的保障功能, 促进 社会管理体制创新、 消弭社会裂痕、 融合社会关系的 社会功能将更加显现。 尤其是随着以民主政治与市场 经济为基本制度的现代公民社会的定型, 社会的民主 精神和志愿主义在政府的柔性社会治理中将越来越 受到重视, 慈善事业作为社会参与的平台, 对未来社 会和谐将起到极端重要作用。因此, 应该考虑将发展 社会慈善事业作为我国今后时期内国家的一项重要 国策, 在国家根本法层次上予以明确, 在社会精神文 明建设中重点突出。 当前首要的是把慈善文化建设纳 入社会主义思想道德建设和精神文明建设的总体规 划, 大力宣传扶贫济困、 诚信友爱、 互帮互助、 奉献社 会的良好风尚, 推动慈善文化进社区、 进基层, 开展群 众喜闻乐见的各种专题宣传活动, 宣传为慈善事业作 出贡献的个人和组织, 普及慈善教育, 传播慈善文化, 弘扬慈善精神, 增强公众的慈善意识, 强化企业社会 责任, 扩大慈善事业的影响力和感召力。 ( 二) 健全慈善事业发展的政策法规体系, 形成有 利于慈善事业发展的良好环境。根据当前状况, 应从 1 1 7 学习与实践2 0 0 7年第3期 法律和政策两个层次营造发展环境。一是应尽快出 台慈善事业基本法, 在法律上进一步明确慈善组织的 法律地位、 慈善募捐的主体、 慈善募捐的监督机制、 慈 善事业的主管部门、 慈善捐赠活动的程序, 明确捐赠 人、 受赠人和受益人的权利义务, 规范慈善事业准入、 评估、 监管、 公益产权界定与转让、 投资、 退出等行为。 二是调整相关税法和开征新的税种, 完善免税优惠政 策, 扩大慈善捐赠免税的激励效应。修改现行 企业 所得税法 、 个人所得税法 、 注册会计师法 、 会计 法 等法律中有关条款, 消除捐赠所面临的法律障碍; 尽快研究开征遗产税、 赠与税, 引导社会财富在不同 阶层群体间合理流动。三是健全慈善组织培育发展 的政策体系。首先, 适当放松对慈善类民间组织的审 批、 注册限制, 合理引入有限竞争机制和适度退出机 制, 逐步形成以社会评价为主决定慈善法人组织进退 的机制, 提高慈善法人组织的整体活力。其次, 根据 社会团体登记管理条例 、 民办非企业登记管理暂 行办法 、 基金会登记管理条例 , 对具体登记管理办 法作进一步的细化, 做好年检年审、 重大活动备案等 监督管理工作。还应不断完善新闻舆论监督机制, 培 养慈善机构更加开放的心态, 自觉接受媒体监督。 ( 三) 深化政府职能转变, 完善政府与社会有效协 同的慈善事业发展机制。社会管理和社会建设是现 代政府的重要职能, 发展慈善公益事业是政府必须承 担的社会责任。当前解决慈善事业发展中过度“ 行政 化” 问题关键在于深化政府职能转变。就是要在推动 经济发展的同时, 更加注重社会协调发展; 在注重效 率的同时, 更加重视公平。就是要发挥政府机制在营 造宏观环境方面的优势, 将社会微观治理的一些职能 移交给社会民间组织运作, 实现政府、 市场、 社会的良 性互动。沿此思路, 政府应再造自己与慈善组织的关 系架构, 依托政策、 法律手段和社会主旋律激发企业 组织、 社会公众慈善参与的积极性, 提升慈善组织运 作的专业化水平, 逐步形成全社会有效协同的慈善事 业发展机制。 在慈善事业整体法律框架内, 政府职能转变应突 出如下方面: 一是制定政策法规体系, 明确慈善组织 的法律地位和慈善事业、 行业的发展规范, 搭建各类 慈善主体参与慈善事业的优惠政策体系, 向社会公开 政府倡导慈善事业的基本方针。 这是政府发展慈善事 业的基本职责。 二是激励社会参与。 政府应该通过基 层民主政治建设, 通过社会公益道德教育, 以社区为 平台深化民众的互助共济意识, 以慈善组织为载体培 养公民的社会创伤自愈能力。 应在法制层面上建构公 民参与慈善的组织与制度环境, 促使慈善机构主动聆 听民众心声, 主动整合和动员公民参与慈善活动。三 是有选择性地为慈善组织提供财政支持。应借鉴美、 英等国家对慈善组织提供财政资金支持的做法, 适当 加大对慈善组织的财力支持。 应逐步剥离政府部门中 应该由慈善组织承担的职能, 建立与慈善组织的伙伴 关系。 可以先从社会救济和社会福利着手, 通过招标、 委托代理等形式, 将适合慈善组织运作的部分事务和 资源转移给有资质的慈善组织。四是推进制度创新, 收缩政府直接参与职能, 积极向监督管理转变。应逐 步变革政府凭借行政行为直接参与慈善活动的模式, 通过有效的政策法规, 发挥政府的监管职能。 ( 四) 加强慈善组织能力建设, 再造慈善事业发展 的组织运作载体。 慈善组织是现代慈善事业的组织运 作载体。根据我国现状, 围绕提高慈善组织的资源开 发能力、 社会动员能力和社会救助能力, 建议从以下 方面着手: 一是推进慈善队伍的职业化建设。有关部 门应围绕队伍的职业化建设,加强对从业人员的培 训, 多渠道、 多方式培训现有的慈善工作者, 提高他们 的慈善工作技能。要引导大中院校设立相关专业, 培 养慈善工作专门人才, 为社会输送具有专业知识的慈 善工作者。 民政部门应积极会同有关部门探索建立专 职慈善工作者的人事、 福利、 保障等制度, 切实保障专 职慈善工作者的合法权益, 为建立具有专业知识的稳 定的慈善工作队伍创造条件, 尽快形成能够适应慈善 事业发展需要的工作队伍。 二是加强慈善组织的诚信 建设。 抓诚信建设应做到: 第一, 健全完善外部监督机 制。 当前, 国家和省一级要制定法律政策, 规范慈善机 构的活动。特别是民间组织登记管理机关要根据 社 会团体登记管理条例 、 民办非企业登记管理暂行办 法 、 基金会登记管理条例 , 对具体登记管理办法作 进一步的细化, 做好年检年审、 重大活动备案、 工作人 1 1 8 学习与实践2 0 0 7年第3期 员培训等工作。 业务主管部门应认真履行职责, 指导、 监督慈善机构依法和按章程开展活动。财政、税务、 审计等部门依法进行监督。第二, 完善新闻舆论监督 机制, 培养慈善机构的开放心态, 自觉接受媒体监督。 第三,健全组织内部治理结构。参照国际通行做法, 在慈善组织机构设置上, 实行基金会制, 董事会负责 宏观决策、 战略规划、 财务指导和检查落实等; 在机构 内部设立若干专业委员会,聘请社会贤达来担任, 参 与决策; 理事会具体负责日常工作, 执行董事会确定 的方针政策。在运行