改革我国现行分税制需要解决的几个问题

改革我国现行分税制需要解决的几个问题李爱鸽(西安财经学院财政学系 ,陕西 西安 710061)摘 要 :严格的讲 ,1994 年我国实行的分税制财政体制又是一次中央政府与地方政府的“发钱”,而不是实质意义上的分税制 。按照公共财政理论 ,改革和完善现行分税制 ,必须认识和解决三方面问题 :一 ,以政企 分离作为分税制改革的切入点 ,理顺政府与企业的关系 ;二 ,适当下放税权 ,解决分税制改革的关键问题 ; 三 , 完善地方税系 ,为彻底的分税制改革提供保障 。关键词 :分税制 ;政企分离 ;税权划分 ;地方税 ;完善中图分类号 : F8101422 文献标识码 :A 文章编号 :1002 - 2848 (2002) 03 - 0083 - 041994 年开始实行的分税制 ,是我国财税体制改革的一项重要内容 。从七年来的运行情况看 ,分税制对市场经济条件下有效处理中央与地方的税收分配关系 ,加强宏观调控 ,调动中央和地方政 府两个积极性 ,发挥了应用的效力 。然而 ,由于 1994 年的分税制改革采取的是比较温和的渐进方 式 ,在新体制中保留了旧体制的一些不合理成分或采取了一些变通方法 ,使得这次分税制成为过渡 性的不彻底的分税制 。随着社会主义市场经济的发展和财政体制改革的深化 ,改革现行分税制便 成为一种必然 。一 、政企分离是分税制改革的切入点分税制原本是解决中央政府与地方政府的财政收入分配的体制 ,为什么会涉及到政企即政府 与企业的关系呢 ? 这是由我国的具体国情决定的 。改革开放二十多年来 ,中国的经济体制改革表 现在财税体制方面有两条主线 :一是中央与地方的集权与分权的体制改革 ,二是政府与企业关系的 改革 。而这两方面的关系是如此密切 ,以至于在每一次的中央与地方政府之间的集权与分权的财 政体制改革中 ,总有政府与企业的关系需要协调和改革 。而在政府与企业关系的改革中 ,总有中央 与地方财政关系的处理问题相伴随 。例如 ,1957 - 1958 年 ,中共中央和国务院遵照毛泽东关于正 确处理中央与地方的关系的指示 ,先后做出了一系列体制改革的决议规定 ,其基本目的是打破高度 集权的统收统支体制 ,加快和扩大向地方放权的步伐 ,促进国民经济的“大跃进”。与之相适应 ,中 央直属的企业中有 88 %下放到了省市级政府 ,地方企业利润的 20 %划为地方财政收入 。地方政府 获准批准地方投资的大中型建设项目 ,也获得了对某些产品开征地方性税收的权力 。而从 1960 年 开始的三年调整时期 ,则是对 1958 年体制改革后出现的各地方利益独立与地方保护主义的调整 , 重新集权的内容之一就是将 1957 - 1958 年间下放的大中型国有企业重新收回中央 。这种中央与 地方财政权力的分散与集中 ,总是与企业的所属关系与利益分配挂钩 。又例如 ,1983 - 1986 年 ,国 家对国有企业实行的两步“利改税”,是中国税制演进过程中向市场经济方向迈进的关键性一步 。收稿日期 :2002 - 03 - 11作者简介 :李爱鸽 ( 1961 - ) ,女 ,陕西礼泉人 ,西安财经学院财政学系副教授 。 基金项目 :陕西省教育厅 2001 年度科研计划项目 ( 01J K034) 。83但这次“利改税”方案由于其存在某些不合理之处 ,遭到了地方政府和企业的强烈抵制 。从地方政府角度看 ,实行“利改税”之后 ,中央征收了当时税源较大的产品税 、增值税和营业税的大部分 ,国有 企业的所得税也基本上缴中央 “, 分灶吃饭”的地方政府财政只能依附于乡镇企业的利润 ,地方政府实际上成了地方工业企业和乡镇企业的总裁 。从国有企业角度看 “, 利改税”方案的问题主要在税 率的规定上 ,当时规定的八级超额累进税率 、55 %比例税率和一户一率的调节税率被称为是“鞭打 快牛”的政策 ,只会压抑大中型国有企业的积极性 。由于地方政府和大中型国有企业结成同盟 ,联 合抵制“利改税”,所以国有企业改革从 1987 年后转入各种承包制的推广 。以上二例说明 ,在中国 ,要处理好公共部门 (政府) 之间的集权与分权关系 ,首先必须处理好公 共部门与企业的关系 。所以 ,1994 年中国的重大体制改革之一是中央与地方政府的财政体制改革 ,即实行分税制 。与之相配套 ,政府与企业的关系改革目标是 “, 建立适应市场经济要求 ,产权清 晰 、权责明确 、政企分开 、管理科学的现代企业制度 。” 的确 ,这次全面配套的改革方案 ,使我们看 到了这样一种希望 :财政体制中困扰我们如此之久的集权与分权的循环将在分税制体制中得到解 决 ;国有企业将成为政企分开 、管理科学的现代企业 ,并按照市场规则进行运作 。市场经济中的企 业将是不分大小 、不论属性 、没有上级的经济实体 ,依法纳税成为企业与政府的最直接关系 。然而遗憾的是 ,1994 年的分税制及配套改革 ,并没有真正解决好政企关系问题 ,企业隶属关系 中的条块分割问题依然存在 。行政隶属关系中的企业领导 ,虽然在名称上有了“总裁”或“总经理” 等新的称谓 ,但这些依然是“官阶梯”上的一格 。企业领导以“官本位”为主 ,以市场信号为副 “, 经营 领导”比“经营企业”更努力 ,这种行政隶属关系中的企业是很难成为现代企业的 。另外 ,这次分税 制仍按企业的行政隶属关系划分企业所得税 ,即中央企业的所得税收入归中央政府 ,地方企业的所得税收入归地方政府 。这样做虽然可以明确划分中央收入和地方收入 ,但难免使地方政府为了保 护地方税源而侵蚀中央税基 ,不利于企业的公平竞争 ,并且会助长盲目投资 、经济割据等地方本位 主义 ,与建立社会主义市场经济运行体制相悖 。具体表现为 : (1) 以企业的隶属关系划分所得税 ,必 然导致严重的重复投资 ,使产业结构 、产品结构的扭曲状况得不到根本纠正 。各地竞相上“热门”项 目 ,其根源在于谁上的项目 ,税收 、利润就归谁 。(2) 根据企业隶属关系划分所得税必然加剧地区之间产业 、产品的趋同化 ,加大了调整宏观经济格局的难度 。由于地方政府干预 ,低劣产品照样有市 场 。(3) 按行政隶属关系划分企业所得税还是造成国有资产为地方 、部门所有的根源 。因为在现行 分税制下 ,资产的流动会带来税收转移 ,这种利益的冲突使地方 、部门力阻资产向域外 、部门外流 动 ,使产权 、产业重组难以顺利实施 。以上分析说明 ,深化分税制改革必须以政企分离为前提 。只有实现政企分离 ,企业才能不因行政隶属关系而受制于各级政府 ,才能以市场为导向 ,成为面向市场的经济主体 。政府对企业实行间 接调控 ,这种间接调控是通过叠加在市场要素之上来共同影响企业的 。在政企分离的基础上 ,将企 业所得税作为中央与地方的共享税源或将企业利润作为中央与地方的共同税基 ,从而解决地方与 中央政府因争夺税源而导致的其他影响市场经济正常发展的问题 。二 、适当分权是分税制改革的关键公共财政理论认为 ,政府的主要职能是提供公共产品 ,而税收是公共产品的成本或价值补偿 。 现代政府制度大多为分级制度 ,如中国有五级 、美国有三级等 ,所以全社会所需公共产品应由各级 政府通过分工协作方式共同提供 ,以实现效率与公平的目标 。分工协作中的各级政府既然有提供 公共产品的职责 ,就有为维持公共产品再生产而征税的权力 。于是分税制就成为现代政府广泛采 取的一种划分中央与地方政府财政收入的基本形式 。虽然各国分税制的具体内容不尽相同 ,但分 参见 : 四大体制改革与现代企业制度,中国经济出版社 ,第 8 页 。84 1994-2014 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 税制的基本要求是一致的 ,可概括为 :税种分开 ,税权分立 ,机构分设 ,转移支付 。我国 1994 年的分税制 ,首先划分了税种 ,又分设了国税局和地税局 ,转移支付制度也随之确 立 ,唯独税权分立问题没有真正解决 ,使得这次分税制实质上又是一次“分钱”,而不是实际意义上的分税制 。这次分税制改革 ,仅将屠宰税和筵席税这两个有待废除的税种下放给地方管理 ,明确省 级政府可以根据实际情况决定继续征收或停止征收 ,而其余所有地方税税种的立法 、实施和调整权 都集中于中央 ,地方能够团地制宜确定地方税收的余地很小 。这种只“分钱”不分权的分税制 ,使得 地方政府财权与事权不相称 ,地方税收入难以满足地方提供公共产品的需要 ,地方政府承担的地方 建设 、社会安定 、发展科技 、兴办教育以及推进社会保障制度等职责难以完成 。为了平衡财政收支 , 地方政府不得不在税收以外寻求财源 ,出台了名目繁多的收费项目 ,使预算外资金逐年膨胀 ,甚至出现了非税收入超过地方税收入的局面 。“费改税”方案为什么推而不动 ,就是因为“费”已经成为 没有税权的地方政府的主要财政收入来源 。因此 ,尽快实行适当分权的分税制 ,是我国财政管理体 制发展的要求 ,也是市场经济条件下各级政府职权划分的要求 。税权划分是分税制的核心内容 ,是我国现行分税制改革的关键 ,那么怎样分权才是合理有效的 呢 ? 在实行分税制的国家 ,中央与地方政府的税权分立是其分税制的共同特点 ,但各国税权划分的形式 ,结构等却不尽相同 。对于我们来讲 ,重要的是遵循分税制理论的基本要求 ,结合我国国情 ,提 出恰当的税权划分形式和结构 。根据当前我国现状 ,借鉴国际经验 ,笔者认为 : 我国的税权划分模 式应该是 :中央相对集中 ,地方税权适度 。之所以要中央相对集中 ,是因为 : (1) 我国在政治上是一个中央集权制国家 ,税权相对集 中是 为了实现全国税收政策的统一 ,确保中央宏观调控政策目标的实现 。(2) 我国正处于向市场经济转轨的关键时期 ,中央一定程度的税权集中是促进市场经济健康发展的必要条件 。( 3) 从国际经验 看 ,虽然各国的国情不同 ,税权下划程度不同 ,但大多数国家的中央政府对地方税税权处于绝对支 配地位 ,这是一个规律性的共同特征 。地方税权适度指在摒弃了传统的税权过度集中的模式后 ,要 走适度分权的道路 ,包括赋予地方一定的税收立法权 。适度的地方税权既有利于地方因地制宜地 开辟本地的新税源 ,又利于解决全国税收统一立法难以适应地方实际情况的矛盾 。究竟如何向地方适度分权 ,这是一个需要深入研究的问题 。首先需要明确 ,中央税 、共享税和 地方税的主要税种 ,其税收立法权和税收政策制定权都要集中在中央 ,不得向地方分散 。在此前提 下 ,对那些影响宏观经济较小的地方税税种 ,向地方适当分权 。具体讲 ,中央只负责制定这些地方 税税种的基本税法 ,其实施办法 、税目税率调整 、税收减免及其征收管理权限应赋予地方 。其次 ,地 方政府还可以结合当地经济资源优势 ,经国务院或全国人大立法授权 ,对具有地方性特点的税源开征新的税种 ,并制定具体征税办法 。第三 ,地方的适度税权只限于省一级 ,不能向下层层分散 。三 、完善地方税体系是分税制改革的保障公共财政理论认为 ,财政有三大职能 :一是提供公共产品 ,二是维护宏观经济稳定 ,三是保障公 平的收入分配 。就完成财政职能而言 ,中央政府与地方政府各有优势 。就提供公共产品职能来说 , 应更多地交给地方政府执行 ,这样才能满足不同地区居民对公共产品的不同偏好 。就维护宏观经 济稳定和保障公平的收入分配职能来说 ,则应由中央政府承担更多的责任 。可见 ,在分级的公共财 政体制中 ,地方政府被认为有更多地提供公共产品的职责 ,为了保障地方政府提供公共产品的连续 性和稳定性 ,就需要地方政府有完善的地方税体系 ,使地方财政有连续稳定的收入来源 。我国 1994 年实行分税制财政体制改革的主要原因之一是“由于改革以来中央政府的财政收入 不断下降 ,而地方政府的财政收入却迅速扩大 ,已经形成了弱中央 、强地方的局面”。 所以这次 参见 :何帆 , 为市场经济立宪,今日中国出版社 ,第 207 页 。85 1994-2014 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 改革的指导思想之一就是要“逐步提高中央财政收入的比重 ,适当增加中央财力 ,增强中央政府的宏观调控能力 。” 在此背景下建立的分税制 ,过多地考虑了中央政府的收入问题 ,而没有重视建 立规范的中央税体系与地方税体系 。尤其是地方税体系 ,在此次财政体制改革中只是初具雏形 。而且随后七 、八年的我国税制的改革完善 ,也主要集中于中央税的主体税种 ,对完善地方税改革基 本上是原地踏步 。随着社会主义市场经济的发展 ,地方税体系所暴露的缺陷不断增多 ,与地方经济 发展的矛盾日益突出 ,无法适应建立地方公共财政的需要 ,难以保障建立分税制财政管理体制的客 观要求 。工商各税分税制收入一览表 绝对数单位 :亿元目 前 , 地 方 税 存 在的突出问题有 : (1) 地方 税收 入 规 模 小 、增 长 比例缓慢 ,如表所示 。(2)地方 税 缺 乏 主 体 税 种 , 无法形成稳定增长的地 方固定收入机制 。分税制划归地方税的税种数 1995 年2000 年项目合计 中央固定收入 中央地方共享收入 地方固定收入绝对数5370. 6395 . 84774. 6200 . 2比重 %绝对数11850 . 71546 . 99919 . 0384. 1比重 %增减 %120292109927 . 388 . 93 . 713 . 183 . 73 . 2量不少 ,但是除了营业税 、地方企业所得税和个人所得税以外多是一些税源分散 、征收难度大 、收入不稳定的小税种 ,难以形成规模收入 。所以 ,如何构造具有长期稳定增长税源的地方税主体税种 , 是改革完善地方税制的核心要求 。( 3) 税种老化 ,滞后于经济的发展 。1994 年分税制划为地方税 的税种有 18 种之多 ,除了营业税 、企业所得税和个人所得税是 1993 年公布的条例和税法以外 。其余都是 10 年以前公布的暂行条例 。印花税带有浓厚的计划经济色彩 ,与现行合同法不相适应 。 屠宰税属 1950 年政务院颁布的条例 ,依据的基础是自给自足的自然经济 。(4) 内外两套税制 ,不符 合 W TO 要求的国民待遇原则 。企业所得税 、房产税和车船使用税一直是内外两套税制 ,违背国民 待遇原则 ,造成内外资企业税收歧视和税负不均 。针对地方税存在的问题 ,为加强地方税系建设 ,规范地方公共财政收入体系 ,必须扩大税基 ,调整税率 ,规范地方收费 ,合理归并或废除一些不合时宜的旧税 ,适时 、适地开征新税种 ,提高地方税 的调节功能 ,使地方税收入规模和地方政府的职责相匹配 。具体包括 : 统一内外有别的地方税制 ; 进一步完善个人所得税制 ;完善财产税制 ,提高财产税在地方税体系中的地位 ; 尽快开征社会保障 税 ;理顺农业税 ;规范地方政府的收费行为 。另外 ,要调整税源建设取向 ,建立与分税制财政体制相 适应的地方税源体系 。包括 :强攻工业 ,培植效益型税源 ; 激活第三产业 ,巩固主体税源 ; 大力发展非国有经济 ,培植地方税收增长点 ;加强科技进步 ,培植知识经济型税源 。参 考 文 献 :何帆 ,1998: 为市场经济立宪,北京 :今日中国出版社 。黄达琴 ,2001: 加快地方税费改革的几点设想, 税务研究第 11 期 。 苏明 ,2000: 中国地方税税权划分研究, 涉外税务第 5 期 。王选汇 ,2001: 分税制与地方税制改革, 财政与税务第 10 期 。 肖晓兰 ,2000: 地方税体系建设探讨, 税务研究第 7 期 。阎坤 ,2000: 对我国分税制财政体制改革的分析, 税务研究第 11 期 。(责任编辑 、校对 :李斌泉) 参见 : 四大体制改革与建立现代企业制度,中国经济出版社 ,第 8 页 。 资料来源 : 税务研究,2001 年第 11 期 ,第 58 页 。86 1994-2014 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. The Major Obstacles to our Countrys Personal Consumpt ion CreditL IU Xue - qiang( School of Finance and Eco no mics , Xian J iaoto ng U niversit y , Xian 710061 ,China)Abstract : In terms of Eco no mics t his paper gives a ratio nal reflectio n o n t he behavioral model of banks , co nsumers , businessmen and government s , involving perso nal co nsump tio n credit . Specifically , focusing o n t he p roportio nal relatio n bet ween p rofitability and riskiness , it analyses how to create a multi - gain sit uatio n and form t he value chain of perso nal co nsump tio n credit when t he relatio n bet ween t he p rofitabilit y and riskiness of t he above - mentio ned subject s have reached a ratio nal level .Key words : co nsump tio n credit ; perso nal co nsump tio n ; perso nal creditSome Problems Necessary to be Resolved in Ref orming Our Exist ing System of Ta x D istribut ionL I Ai - ge(Depart ment of Public Finance , Xian Instit ute of Finance and Eco no mics , Xian 710061 ,China)Abstract : St rictly speaking , t he financial system of tax dist ributio n instit uted in 1944 was not o ne in it s real sense but a seco nd divisio n of mo ney bet ween t he cent ral government and t he local government . In terms of t he t heory of p ublic finance , to reform and perfect t he existing system of tax dist ributio n , understood and resolved must be t he t hree p rob2 lems : Wit h t he separatoin of administ rative f unctio ns f ro m enterp rise management as t he starting point , t he relatio nship bet ween government and enterp rises should be st raightened out . The key to t he system reform is to t ransfer app rop riately taxatio n power to lower levels. To perfect t he local tax system is t he guarantee for carrying out entirely t he system of tax dist ributio n.Key words : system of tax dist ributio n ; separatio n of administ rative f unctio n f ro m enterp rise management ; Tax pow2er divisio n ; local tax ; perfectA Ga me Analysis on the Environ mental Conservat ion in the WesternDevelopment and Some Ga ming Suggest ionsL I Chun - mi( School o