国内外关于居家养老服务的研究综述.pdf

11111111111111111111111111111111111111111111 2009 年第 5 期 （总第 103 期 ） 广 西 教 育 学 院 学 报 GU A N GX I J I A OY U X U E Y U A NX U E B A O N O . 5， 2 0 0 9 （Serial NO.103 ） 国内外关于居家养老服务的研究综述 李晨漪 （南京农业大学人文社会科学学院江苏南京邮编： 210095 ） 摘要： 在综合分析国内外居家养老服务文献的基础上， 对养老福利理论、 居家养老服 务的供给主体、 供给方式、 服务内容进行了回顾和总结。大量文献研究表明， 应通整合多方 服务主体的资源， 使其各自承担着不同的职责与任务， 根据老年群体不同需要提供全方位 的居家养老服务服务。 关键词： 居家养老多元供给主体供给方式服务内容 中图分类号： C91311文献标识码： A文章编号： 10069410 （2009 ） 05001205 随着社会经济的发展和人口的大量流动， 老 年人不断增长的需求与传统家庭养老功能之间的 矛盾日益突出， 家庭养老模式面临挑战， 机构养老 也同样面临困境。而居家养老为居住在家中的老 年人提供专业化的社会服务，满足他们多样化的 养老服务需求，既保证了老有所养又符合老年人 的意愿， 是一种切实可行的养老方式， 得到学术界 的广泛关注和认可。国内外学者和研究人员对于 人口老龄化、高龄化背景下的养老问题给予了充 分的重视， 从现有的文献看， 学术界关于居家养老 服务的研究主要集中在以下几个方面： 1关于养老福利理论的研究 20世纪80年代，西方福利国家经历了福利危 机，使政府公共部门办理各种社会福利的模式受 到了许多挑战和质疑，因此提出许多新的策略和 方案， 如： 去机构化、 市场化、 契约外包、 民营化和 社区化等，强调应当结合民间的资源与力量来实 施各项社会福利方案，政府不应是福利的唯一提 供者， 福利的责任应该由公共部门、 营利部门、 非 营利部门和家庭社区等四个部门共同承担。学术 界称 “福利多元主义” 。 易国松认为在福利改革中， 私营化 （privatiza tion ） 占有相当重要的地位并成为主要的改革方 向，西方福利国家强调政府不再是唯一的福利提 供者， 希望通过逐渐降低对政府拨款补助的依赖， 缩减政府的公共服务活动及其在这些机构中的资 产所有权，把营利的商业组织与非营利的志愿性 团体引入福利的供给中，从而进一步强化其角色 与功能以使私立机构成为服务供给的主体 1。 陈银娥认为，西方福利国家为达到社会福利 私营化基本上是朝三个方向发展： 首先， 逐渐降低 对政府拨款补助的依赖，回归到以私立机构为服 务供给的主体。 其次， 慈善事业逐渐增加商业的色 彩， 以一种更具私立性的风气来经营服务的供给， 伴随而来的绩效效应就是营利的福利机构渐渐增 加。最后， 强化使用服务者付费， 使社会福利原有 的利他动机逐渐被取代 2。为此， 管理式竞争、 私 营化、 契约外包、 商品化、 市场化、 去机构化、 去科 层化， 结合民间资源与力量纷纷被提出， 主张政府 与民间合作，共同提出社会福利的各项服务与方 案。 我国的社会福利社会化是一个具有中国特色 的概念。 2000年民政部等11个部委在 关于加快实 12 现社会福利社会化的意见中明确提出社会福利 社会化的总体要求， 包括： 投资主体多元化、 服务 对象公众化、 运行机制市场化、 服务方式多样化以 及服务队伍专业化。我国 “十一五” 规划提出了五 年养老服务发展思路及方向，强调社会福利服务 是全社会都要关注的事业，不能仅仅靠政府和计 划体制来实施， 要充分动员社会各种力量， 共同合 作， 满足社会的需求， 逐步形成以家庭自然养老为 基础， 居家养老为主、 机构养老为辅的养老格局； 完善以老年人生活照料、 精神慰藉、 社会参与为主 要内容的养老服务体系；建立以政府公共财政投 入为基础，与社会力量提供服务相结合的发展机 制； 健全设施结构齐全、 区域布局合理、 评估手段 科学的服务保障措施 3。 可以看出，社会福利社会化理论包含了西方 “福利多元主义” 理论的两个概念： 即分权和参与。 分权是将服务由政府转移到社区，由公共部门转 移到私立部门；参与是指福利的提供者和消费者 共同参与福利服务的制度决策和服务输送过程。 两者都反对国家单独包揽福利，肯定政府与非政 府部门的责任，主张采用多元化和多来源的方法 来解决福利问题。 2居家养老服务供给主体的研究 21国外关于居家养老服务供给主体的研 究 以社区为主体的养老服务： 仝利民总结认为， 社区照顾泛指在社区层面为社会上有需要的人群 提供照顾及支援， 既包括正式的社区结构与资源， 也包括非正式的社会支持网络去为有需要的人士 提供照顾。社区照顾养老模式的特点是通过运用 社区的各种正式与非正式资源，尽量做到使需要 照顾的老人能够继续留在社区或他们原来的生活 环境下维持独立的生活，而同时又能获得必要的 照顾 4。 以市场为主体的养老服务：赵小艳总结认为 以哈耶克、弗里德曼为代表的新自由主义者极力 主张发挥市场机制在提供养老服务方面的功能， 反对国家过度干预，重申个人的自由选择和个人 对自己的责任，同时他们强调慈善组织对福利的 功能。 实践中有两种途径： 一种为政府通过对私营 机构提供税收优惠，或以现金或购买券等方式来 补贴私人机构，来提高对社会福利服务即养老服 务的效率， 并希望以此来控制社会福利的总支出； 另一种为包括老年人在内的社会福利服务对象可 以从政府那里领取现金或购买券，根据自己的需 要去市场上购买自己所选择的社会服务，进而满 足不同服务对象的不同需求 5。 多元化供给主体的养老服务：易松国研究表 明在20世纪70年代中期，新右派思想要求政府以 最小化的责任作为发展经济和社会福利的基础， 因为市场经营要比政府部门有效率且可以给服务 使用者提供更多的选择。 在新右派思潮的带动下， 福利多元主义的倡导引起了社会的广泛重视， 即 由单一的政府提供的养老服务转变为由政府、 市 场、 家庭、 非营利组织、 社区、 志愿组织等共同来提 供养老服务产品，从而将非政府的社会福利服务 功能正式纳入社会福利政策的整体框架中进行探 讨，改变了以往社会福利政策就是国家福利政策 的现象。 综上所述，西方国家社会福利政策的改革从 表面上看像是政府的 “退位， 但同时， 传统的以人 为本、以需求为导向等福利国家时期产生的理念 得到了保留，并在改革中得到了进一步的改进与 升华， 其中最引人注目的是福利的多元化、 社区照 顾和家庭照顾越来越受到重视，从多个方面满足 了老年人的需求。 22国内关于居家养老服务供给主体的研 究 同国外的研究相比，我国在这方面的研究起 步较晚， 是从20世纪80年代中期开始。 学术界从不 同角度对居家老年服务主体的责任及作用进行了 广泛的研究和探讨。 就政府方面来说， 蒋正华的观点认为， 政府应 该是公共政策和公共服务的供给主体，政府可以 提供一个公平的养老服务供给环境，使现有的养 老资源得到最大的开发和利用，以调整老龄化对 家庭结构的影响 6。张丽提出了政府采购的养老 服务供给创新机制，认为政府应该按照法定的程 序， 有选择地购买养老服务， 以便为各类福利机构 提供一个公平竞争的市场坏境促进各类养老福利 机构展开良性竞争，最大限度地开发和利用现有 地养老机构资源 7。 社会主体方面， 邬沧萍研究认为社会 （社区， 市场， 非营利组织 ） 作为养老服务的主体已经成为 当前城市养老服务的主要方式，社会养老系统其 实质是由社会提供养老资源的社会养老 8。由社 会提供养老的争议， 具体表现为： 以社区为养老 13 服务的供给主体。理由包括： 社区服务收费低、 覆 盖面广； 弥补家人照顾的不足； 周围的环境比较熟 悉。 以市场为养老服务的供给主体。理由包括： 市场经济的呼唤； 老年人自我赡养能力的提高。 以民间组织为养老服务的供给主体。 理由包括： 弥 补政府和市场的失灵；满足老年人多样化的养老 服务需求； 提高养老服务的质量和效率； 降低养老 服务的成本。 家庭主体方面，我国学界的大多数学者普遍 认为， 在我国传统文化模式和人口老龄化形势下， 家庭养老将会在相当长时期内依然是我国的主要 养老方式。 理由主要包括： 人口老化需要家庭来分 担其给社会带来的巨大压力；老年人的心理状况 及特殊需要要求家庭承担起养老的职能，因此传 统家庭所具有的经济供养、 生活照料、 日常服务功 能仍是现代家庭的重要功能。在现阶段及今后较 长的时期内， 家庭仍是老年福利的主要供给主体。 养老服务多元供给主体研究。 即政府、 营利机 构 （企业） 、 非营利机构和家庭四者为主体的多元 供给模式。邓国胜把我国的养老服务供给模式称 为老年供养体系，他认为计划经济时期的传统体 系完全依赖于家庭和政府两极，目前正在逐步形 成政府、 营利机构 （企业 ） 、 非营利机构和家庭四足 鼎立的格局 9。 贾晓九认为， 兴办居家老年服务应 该走承办主体多元化的道路。养老服务的社会化 首先强调投资主体多元化，即要改变过去投资主 体单一的状况， 开辟国家、 集体、 社会组织和个人 的投资渠道， 广泛动员和依靠社会力量， 调动社会 方方面面的积极性， 引导和帮助集体、 居民自治组 织、 社会团体、 企事业单位、 个人和外资以多种形 式捐助或兴办社会福利事业，建立以社会筹资和 政府资助相结合的多层次、多途径的投资体制和 由居民群众广泛参与的发展机制 10。 整体而言，我国学术界对养老服务提供主体 的研究集中在政府、 社会、 家庭以及社会化服务等 几个方面。大多数一些论文仅是突出民间组织或 社区服务在养老服务中的主体作用，对于社会化 服务供给方式中其他主体的责任定位即应该提供 什么， 起到什么作用， 还没有详细的研究。 3居家老年服务供给方式研究 31国外的居家养老服务提供方式 陈立行和柳中权指出，西方国家的老年人福 利服务有养老事业和养老产业两种概念。养老事 业是政府提供公共物品、公共服务的非营利性事 业， 体现了保障老年人基本生活需求的政府责任， 是普遍性福利的概念。养老产业是向老年人提供 商品和服务的民间营利性服务产业范畴，是满足 老年人生活多样化、更高层次生活需求的市场模 式的产业概念。 随着经济发展社会进步， 人们生活 方式多样化， 老年人福利服务也朝着多样化发展， 政府把一些养老公共服务项目通过市场化手段， 如代理、 委托、 合同、 购买服务等形式， 让民间组 织、 第三部门、 更多私人机构来承担。 政府拿钱， 政 府制定标准， 进行监督和管理， 让一些民营资本进 入养老服务领域， 与公共部门形成竞争， 从而进一 步提高老年群体对公共服务的满意度 11。 主要的服务提供方式有以下几种：服务承 包： 这是最普遍的方法， 即将社会福利服务通过订 立合同的方式委托给民间盈利或非盈利机构， 由 它们来提供社会福利服务。这种方法也通常被称 之为购买服务。 补贴制度： 政府为保障公民获得 一些最基本的民生需求的服务，往往通过补助制 度以降低其服务收费。如美国医疗机构长期接受 政府的巨额财政补助，以便使低收入者也能享受 较低价格的医疗服务。 市场： 消费者自行从民间 市场中选择服务， 政府完全不参与。但是， 政府需 要制定法律或规定来进行管理，以保护社会上的 低收入人士。 志愿服务： 义工通过慈善或义务机 构， 提供原本由政府提供的服务。自助性服务： 家庭、 邻居、 朋友一直是最早、 最有效率的自助性 服务单位。 凭单购买： 此为带有现金性质的兑换 券，让接受公共服务的人在指定金额内购买所需 要的服务。其目的是鼓励他们对特定物品和服务 的消费， 并且能够限制政府所补助资金的用途。 综上我们可以看出，西方国家一方面积极推 进福利多元主义， 引进市场化改革机制， 促进照顾 服务提供主体多元化和供给方式多样化，增大个 人对照顾服务选择的自由；另一方面在减轻政府 责任的同时仍然起到主导作用， 主要负责政策、 法 规的制定和资金资助，通过控制价格老对服务市 场进行规整， 着重整合照顾资源提供服务质量。 32国内的居家养老服务提供方式 我国现有的居家养老服务大多是政府出资提 供养老资源， 以社区养老服务机构为依托、 以社区 志愿者为补充，设立老人生活所需的一切服务项 目， 提供福利性、 公益性的养老服务。居家养老服 务的服务机构、 设施等均在社区， 是社区为老服务 14 的延伸和提高，因此居家养老服务也被看做是是 社区服务的一部分。 各地社区试点运行居家养老、 社区服务、采取低偿服务和福利服务相结合的方 式。 居家养老社区助老的服务模式大致有三种： 一是组建志愿者救护队服务老人。一批经过民政 局培训、 由养老机构派出的养老护理员上岗服务， 服务费用由获得服务的家庭与养老机构进行结 算。除了有偿服务外， 许多街道还建立以 “社区援 助” 为内容、 为困难老人提供公益服务的机制。二 是让老人进日托中心日托。日托是集体关照老人 们白天的生活， 除了就餐和休息外， 还组织适合老 人的活动。 三是培训护理员为老人上门服务， 在全 国很多地区， 都有老年生活护理援助分中心， 他们 是实行市场运作， 开展有偿、 低偿和免费服务相结 合的社会性公益事业团体。 综上可以看出国内的居家养老供给主要以政 府主导为主， 民间组织具体运工作， 居家养老服务 的首要目标是将非营利组织和志愿团体引入到福 利服务领域，政府和这些具体服务的组织的合作 通过不同的技术和方法来实现， 主要有 “政府购买 服务” 、 特许经营、 补助、 以奖代拨、 凭单制 （票券） 等形式。 政府层面转变福利服务直接供给的角色， 而是成为福利服务的规范者、 福利服务的购买者、 物品管理和仲裁者，而将具体的服务实体下放给 居家养老组织。 王放指出，虽然中国社区为老服务和老年福 利设施有了较快的发展，但离社会需求仍相差甚 远。 具体的服务组织名义上是非营利机构， 但实际 上还是带有很大的政府化色彩。中国老年人目前 还不能完全享用商业化的社会服务，但即使是福 利性的收费较低的服务， 如定期体检、 应急服务、 家庭病床、 保健指导、 托老所、 老人饭桌等也与老 年人的迫切需求相距甚远 12。 4居家老年服务内容的研究 目前大多数的研究都是从老年人的需求出 发，普遍的观点是养老服务的内容应该以满足老 年人的需求为导向，认为养老服务应提供包括经 济援助， 生活照料， 和精神慰藉三个主要方面的服 务。 穆光宗认为老年人的需求可以分为三大类， 即 生存性需求、 发展性需求以及价值性需求。 其中最 基本的生存需求主要是经济性的和服务性的。根 据不同的需求，养老服务的内容具体应涵盖物质 生活保障服务、 文化娱乐活动服务、 保健医疗护理 服务、 家庭事务料理服务、 老有所为指导服务、 情 绪调适咨询服务、 基本权益保障服务、 老年婚姻服 务、 住房调换服务、 临终关怀服务等十个方面 13。 方可欣总结认为荷兰、日本和美国这些国家 根据老人健康程度和需求的不同，采取了为其提 供不同的社会服务的方式： 对健康老人， 提供交通 和伴陪、 老年食堂、 法律服务， 帮助寻找和提供就 业机会等； 对在家中的体弱老人和高龄老人， 提供 家务、 家庭保健、 送饭上门、 定期探望、 电话确认、 紧急响应系统等服务； 对有些特殊情况的老人， 提 供保护及咨询服务、 进行日托中心照料等。 这些社 会服务为老人安全和健康地独立在家居住提供了 尽可能满足需求的帮助和相应的保证 14。 我国居家养老服务主要涉及日常生活、精神 慰籍、 医疗保健三方面， 其形式有老年日间护理中 心、 入户家务料理、 救助门铃、 聊天站、 家庭病床等 等多种多样的服务， 满足了一部分老年人的需求， 呈现出本国特色与国际化相结合， 生存、 发展、 享 受相结合， 城市间发展不平衡， 需求与实际相背离 等特点。城市社区老年服务主要提供的项目是以 老年人家庭户为基本对象的老年包户服务，包括 享受社会救济的变老人、退休的孤寡老人和身边 无子女及生活有困难的老人。服务的内容有代购 食品和日用品并送货上门、 上门理发、 定期上门送 医送药、 清扫环境卫生， 以及帮助安排生活和处理 家务等。 5结论 通过对文献的综述和分析可以发现，现有的 研究大部分偏重于对居家养老及其服务的理论性 的探讨。 一般是关于养老方式的优劣的比较， 或者 是对提出的居家养老方式的可行性的分析，而缺 乏对居家养老服务的具体构想的完整阐述。同时 目前的研究相当分散， 在究竟应该以谁为主体， 以 什么样的方式提供服务等方面的研究甚少，缺乏 对居家养老问题较为系统和全面的研究。作者认 为老龄问题是整个社会需要面对的问题，需要将 政府、 家庭、 社区、 机构等多方主体有机结合起来， 切实从老年群体的需要出发， 根据生活照料、 医疗 护理、精神慰藉三个方面的需求设置具体的服务 内容， 关注好关注好三个 “W” ， 即由谁提供服务， 怎样提供服务和提供什么服务的问题，必须调动 各方面的积极元素， 整合多方服务主体的资源， 使 15 经济、 文化发展的需要。首先， 国家 和政府有关部门应把农民工的教育培训纳入议事 日程， 制定民工培训计划， 规划失业职工的 “再就 业工程” ， 应把失业民工包括在内， 因为农民工已 成为企事业单位职工队伍的一部分，而他们就业 的稳定性远比城市职工低，失业率却高得多。其 次，城市成人教育机构应突破封闭狭隘的僵化办 学模式， 实行灵活多样办学， 把民工的教育培训作 为一项重要的任务和内容。 再次， 企事业单位应把 农民工培训纳入职工培训范围， 同等对待， 通盘考 虑， 统筹安排。 5开展短期培训， 促进农村劳动力转移 采用多渠道、 多形式如广播、 电视等远程教育 方式和各种短训班、 专题讲座、 夜校等， 开展农村 劳动力的短期技能培训，提高农村劳动力外出就 业能力。首先是突出职业技能培训，区分不同行 业、 工种、 岗位， 对外出就业的农村劳动力进行基 本技能和技术操作规程的培训。 其次是开展政策、 法律法规知识的培训。帮助外出就业的农村劳动 力及时了解有关务工经商、投资创业以及回乡创 业等方面的政策和规定， 熟悉 劳动法 等法律法 规， 增强遵纪守法意识， 保护自身权益。再次是加 强安全常识和公民道德规范培训。增强他们的安 全意识、 预防和处理不测事件的能力。 教育进城的 劳动力， 树立建设城市、 爱护城市、 保护环境、 遵纪 守法、 文明礼貌的社会公德。 同时积极探索职业培 训与劳动力转移的衔接机制， 努力把培训、 就业、 服务管理融为一体，打造农村劳动力转移的快速 通道。 参考文献： 1 张辉农村剩余劳动力转移与培训 M 长 春理工大学硕士学位论文， 2006， 12， 01，指导老 师： 董玉辉 2 张传燧农村剩余劳动力转移与成人教育 的改革发展 J 西南师范大学学报 （哲学社会科