我国城镇土地使用制度与缺陷分析.doc

第二章 我国城镇土地使用制度与缺陷分析1 各国土地所有制形式这里我们将世界各国或各地区粗略地分成3个组团，来介绍它们的土地所有制概况。这3个组团是：美日等资本主义国家和地区，英联邦等资本主义国家和地区，原苏联东欧等杜会主义国家。当今世界上的土地使用制度大体可划分为3类：一是建立在土地公有制基础上的非市场模式土地属于国家，使用土地一律由国家统一安排无偿使用，如原苏联、中国等；二是以土地私有制为基础的完全市场模式土地私有，允许买卖，价格由供求关系决定，如美国、日本等；三是由国家控制的市场模式土地属于国家(或皇家)所有，使用土地通过批租获得，国家控制土地市场并获得大量批租收入，如英国及英联邦国家，这是资本主义的特殊情况。1.1 美、日诸国(地区)的土地所有制（1）美国美国土地有三种所有形式：私人土地、联邦土地、州政府土地。其中私人土地占美国国土面积的59，主要分布在东部和中部；联邦政府土地为32，主要分布在西部地区；州政府土地7；另有2为印第安人保留地。” （2）日本日本现行土地所有制，共分为三种主要形式，即国家所有，公共所有，个人与法人所有。其中，公共所有是指都道府县市町村等地方公共团体所有；土地的个人所有与法人所有都属于私人所有，构成私有制的主体。按土地面积划分，日本目前属于国家所有的土地面积占全部国土而积的23.7；属于公共所有的土地面积约占国土面积的5.6；其余60.7的土地属于个人和法人所有。由于日本国有和公有土地大部分是山林、河川、海滨地，因此，日本国有土地和公有土地资产总值仅为70兆日元，只占日本全部土地资产总值(1260兆日元)的6弱。（3）瑞典 瑞典国名为瑞典王国，各种土地所有制的比重分别是；私人占40，企业占20，国家占30，地方政府、教会及其他占10。1.2 英联邦诸国(地区)的土地所有制 现英联邦独立成员国有49个。如英国、加拿大、新西兰、新加坡、马来西亚，回归前的香港。英联邦不设立任何权力机构，英国国王为联邦的象征和元首。（1）英国自从1066年以来，英国的全部土地在法律上都归英王或国家所有，也就是说英王(国家)是唯一绝对的土地所有人，个人、企业和各种机构团体仅拥有土地的使甩权(或占有权)。拥有土地使用权者在英国法律中常被称为土地持有人或租借人。在英国，持有土地所受的条件限制总称“土地保有条件”，土地持有人所保有的有关他的土地权利的总和，就叫做他的产业权。主要有如下四种土地产业权： 无条件继承的土地产业权， 限定继承的土地产业权， 终身保有的土地产业权； 限期保有的土地产业权。其中，前三种属于永业权(freeho1d)，最后一种属于租业权(1easehold). 英国的土地虽然在法律上属于英王(国家)所有，但完全拥有土地权益(即拥有水业权)的土地持有人实际上是该土地的所有者，只要他不违反土地法、土地规划或侵犯他人利益，就可以随心所欲地利用和处分土地。英国中央统计局1985年曾推算全英土地所有制结构如下：公共部门所有的土地占15.4，其中中央政府所有为2.6，地方政府所有为11.0 ；民间所有的土地占84.6，其中私人所有为65.5，法人所有为14.4。 值得注意的是，女王所有土地与女王个人所有土地是两个概念。（2）加拿大加拿大现为英联邦成员国之一，仍保留着英王是加拿大国家元首的名义，在土地问题上，也仍保留着法律上加拿大的全部土地与英国本土一样，最终所有权均属于英王。但如果从现实的土地所有、占用角度来看。加拿大现行土地所有制分联邦公有、省公有和私人所有三种形式。私有土地比重不大，还不到总面积的11，但主要分布在国土南端土地肥沃的地带。全国的城镇土地、上好良田、牧场等经济效益较高的土地，大部分被私人占有。其余约89以上是公有土地，其中41属联邦政府所有，48属各省政府所有。公有土地主要是林地、未开发土地、水面、公园、自然保护区和印第安人保留地，以及政府和公营企事业建筑用地。（3）新加坡新加坡的土地所有制壬要有国有和私人所有两种形式。其中新加坡国有土地严格地说又可分成两种形式，形成两个管理系统，一是国有土地，由作为政府部门律政部所属的土地局掌握和管理；二是公有土地，由作为半官方机构的法定局，如建屋发展局、港湾局、民航局、裕廊镇管理局，以及其他宗教社会团体所掌握和使用。两者的共同点是，其土地主要用于公共目的，都可以出售或长期出租。两者的区别主要在于，国有土地的所有权属于国家，由土地局代表国家行使所有权，它包括尚未开发利用的土地，如暂时闲置的土地、围海造地增加的土地等；公有土地的所有权虽然仍属于国家，但业权已经归属法定局或其他社会团体，因此，一般是正在使用的土地。目前，新加坡国土面积中，国有土地约占53，公有土地约占27，私有土地只占20左右。（4）回归前的香港回归前，香港是英国殖民地，香港岛和南九龙由于是割让的，其全部土地归英王所有；新界由于是租借的，其全部土地的拥有权仍旧归中国，但在条约有效期间内，视同英王所有，新界条例说明，一切土地自1900年7月23日起属于英王。英王又授权香港总督全权处置。所以，实际上香港的全部土地都归港英政府所有。1.3 原苏联、东欧、中国等社会主义国家 一切土地收归国有2 我国土地所有制形式土地所有权，是指土地所有人依法对自己的土地享有的占有、使用、收益和处分的权利。它是土地所有制的法律表现。 在我国，目前存在着两种土地制度，即城镇国有土地和农村集体土地用地制度。2.1 国有土地所有权 国有土地所有权，是指由国务院代表国家行使的对全民所有的土地享有占有、使用、收益和处分的权利。 属于国家所有的土地有： (1) 城市市区的土地。不能依法证明属于农民集体所有的，都属于国家所有。 (2) 农村和郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地。 (3) 国家依法征用的土地。国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有土地实行征用。 (4) 依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地。 (5) 农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地。 (6) 因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。 2.2 农村集体土地所有权 我国土地农民集体土地所有权，是在土地私人所有制的基础上改造而形成的，即经过互助组、初级合作社、高级合作后逐步实现的。 集体土地的范围，由法律作了明确的界定。宪法和土地管理法都规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。3 我国城镇国有土地有偿使用制度3.1 我国传统的城市土地使用制度的特点(1) 行政划拨 即由国家行政机关将国有土地调拨给各单位使用。 (2) 无偿、无限期使用 (3) 禁止土地使用权的转让 即禁止城市土地的使用者以买卖、出租、抵押、赠与、交换等方式将土地转给其他单位和个人使用。1953年政务院办公室公布的国家建设征用土地办法规定：“凡征用之土地，产权属于国家，用地单位不需要时，应交还给国家，不得转让。” 1982年的中华人民共和国宪法第10条规定：“任何组织和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。” 1983年 11月国务院颁发了禁止土地买卖、租赁的通知。通知规定：如果土地使用者不再需要使用该块土地，必须将它无偿地交还给国家有关部门，由国家重新安排。3.2 我国传统的城市土地使用制度的弊端 (1) 国家在城市土地上的收益大量流失。 (2) 无法保证经济合理地利用土地。由于土地无偿划拨，“多占少用”、“早占晚用”、“占而不用”、“优占劣用”的现象十分严重，造成土地资源的极大浪费。 (3) 土地无偿使用，掩盖了土地级差收益。使企业间不平等，不利于企业经营机制的转换。各单位占地面积、地段优劣的差异在考核企业的指标中反映不出。 (4) 不利于对外开放政策和吸引外资。因为所有外商投资项目都涉及土地使用问题，如果土地使用权不能以法律的形式，按国际惯例加以确认，就会影响投资者的信心。 (5) 土地行政划拨，不仅手续繁琐，而且也容易滋生各种不正之风，导致官僚主义和腐败现象的产生。3.3 土地使用制度的改革包含三个层次(1) 建立城市土地有偿使用制度；(2) 建立城市土地商品化的流转机制；(3) 建立城市土地收益分配及投入制度。这三个层次相互制约、相互促进。其中，建立城市土地有偿使用制度是基础环节，也是起步较早、进展较快的一项改革，是这场改革的核心内容。4 土地使用权的有偿出让4.1 城镇国有土地使用权出让的基本概念、特点、原则4.1.1 概念是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。4.1.2 特点土地使用权的出让具有以下几个特点：(1) 土地使用权的出让是以土地所有权和使用权的分离为基础的，国家作为土地所有者的地位不变，而土地使用权受让人取得一种独立的财产权利，包括所有权中占有、使用、收益和一定程度的处分权(对土地的转让权、抵押权、出租权等)，该土地使用权是一种与土地所有权相分离的独立物权，不同于所有权中单纯的使用权能。(2) 土地使用权的出让是有年限的，土地使用者享有土地使用权的期限以出让年限为限，最高出让年限由法律加以规定，实际年限由土地使用权出让方与受让方双方在最高年限以内于合同中约定。(3) 土地使用权出让是有偿的，土地使用者取得一定年限的土地使用权要以向土地所有者(国家)支付一定数额的出让金，一般在出让合同签订后的法定期限内，由受让方向出让方一次性支付或在法定期限内分期支付。(4) 土地使用权出让法律关系的双方当事人的身份具有特定性。出让方只能是地方人民政府的土地管理部门，其他任何部门、单位、个人不得实施土地出让行为；受让方为中华人民共和国境内的公司、企业、其他组织和个人。(5) 土地使用的出让是国有土地使用制度改革的一个环节，是土地使用权作为商品经营和进入流通的第一步，因此土地使用权的出让市场亦称为“一级市场”，反映国家土地所有者与土地使用者之间的商品经济关系。4.1.3 土地使用权出让的原则 (1) “两权分离”的原则坚持两权分离的原则：一是表明只允许土地使用权出让，国家作为土地所有者的地位决不改变；二是土地使用者有偿取得的土地使用权是一项独立的财产权利，其内容包括对土地的占有、使用和收益，对土地使用权可以依法进行转让、出租、抵押等商品化经营活动；三是表明国家同用地单位不再是单纯的行政管理关系，当国家作为土地所有者出让土地使用权时，国家与用地单位还有一种经济关系。在土地使用权有偿出让工作中，要按照国际惯例，采用公开拍卖、招标和协议出让方式，为受让者提供公平竞争的环境。 (2) “政府垄断”的原则 土地管理部门既是国有土地产权的代表，又是政府行使土地管理的行政职能部门。 (3) 自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则 (4) 经济效益，环境效益和社会效益有机统一的原则4.2 出让双方的权利义务4.2.1 土地使用权出让人的权利出让方享有的权利主要有以下几项：(1) 受让方在签订土地使用权出让合同后，未在规定期限内支付全部土地使用权出让金的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。(2) 受让方未按土地使用权出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，土地管理部门有权予以纠正，并根据情节轻重给予警告、罚款，直至无偿收回土地使用权的处罚。(3) 出让期满收回土地使用权及地面附着建筑物的权利4.2.2 土地使用权出让人的义务出让方应履行的义务主要有：(1) 按照土地使用权出让合同的规定提供出让的土地使用权。(2) 向受让方提供有关资料和使用该土地的规定。4.2.3 土地使用权受让人的权利（1）取得被出让土地的一定期限的使用权受让人在合同规定的期限内依照法律和合同规定对被出让土地的占有、使用、收益、处分的权利。 （2）受让人在达到合同规定的开发要求后，将余期内土地使用权及地上附着建筑物有偿转让、赠与、出租、继承、抵押的权利。4.2.4 土地使用权受让人的义务 （l）在签订土地使用权出让合同后的规定期限内支付全部土地使用权出让金；在支付全部土地使用权出让金后，依规定办理登记手续，领取土地使用证。 （2）按出让合同规定的用途和要求使用土地。改变用途和要求，必须经土地使用权出让人批准，并依法补交相应价款。、（3）使用权期限届满，将土地使用权连同地上附着建筑物交还土地使用出让人。4.3 土地使用权出让的方式土地使用权出让一般采取协议、招标、拍卖挂牌四种方式进行。参见招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定（自 2002 年 7 月 1 日起施行）。4.3.1 协议出让土地使用权这是指土地使用权的有意受让人直接向国有土地的代表提出有偿使用土地的愿望，由国有土地的代表与有意受让人进行谈判和切磋，协商出让土地使用的有关事宜的一种出让方式。它主要适用于工业项目、市政公益事业项目、非盈利项目及政府为调整经济结构、实施产业政策而需要给予扶持、优惠的项目，采取此方式出让土地使用权的出让金不得低于国家规定所确定的最低价。以协议方式出让土地使用权，没有引入竞争机制，不具有公开性，人为因素较多，因此对这种方式要加以必要限制，以免造成不公平竞争、以权谋私及国有资产流失。城市房地产管理法第12条第2款规定：商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协商方式。4.3.2 招标出让土地使用权招标出让国有土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门（以下简称出让人）发布招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。招标出让的方式主要适用于一些大型或关键性的发展计划与投资项目。发标投标开标议标决标签合同4.3.3 拍卖出让土地使用权拍卖出让国有土地使用权，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。土地使用权出让方事先通过新闻媒介等形式，公告拍卖时间、地点、出让地块的编号、位置、面积、用途、使用条件以及出让的年限，公开拍卖前三天发给竞买者编号牌，拍卖的底价由主持人当场宣布，竞买者公开叫价竞价，直至没有更高价再出时由拍卖主持者一锤定音，由出价最高者获得土地使用权。拍卖出让方式充分引进了竞争机制，排除了出让方的任何主观因素，政府也可获得最高收益，较大幅度地增加财政收入。这种方式主要适用于投资环境好、盈利大、竞争性强的商业、金融业、旅游业和娱乐业用地，特别是大中城市的黄金地段。4.3.4 挂牌出让土地使用权挂牌出让国有土地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。 挂牌依照以下程序进行： （一）在挂牌公告规定的挂牌起始日，出让人将挂牌宗地的位置、面积、用途、使用年期、规划要求、起始价、增价规则及增价幅度等，在挂牌公告规定的土地交易场所挂牌公布； （二）符合条件的竞买人填写报价单报价； （三）出让人确认该报价后，更新显示挂牌价格； （四）出让人继续接受新的报价； （五）出让人在挂牌公告规定的挂牌截止时间确定竞得人。挂牌时间不得少于 10 个工作日。挂牌期限届满，按照下列规定确定是否成交： （一）在挂牌期限内只有一个竞买人报价，且报价高于底价，并符合其他条件的，挂牌成交； （二）在挂牌期限内有两个或者两个以上的竞买人报价的，出价最高者为竞得人；报价相同的，先提交报价单者为竞得人，但报价低于底价者除外； （三）在挂牌期限内无应价者或者竞买人的报价均低于底价或均不符合其他条件的，挂牌不成交。 在挂牌期限截止时仍有两个或者两个以上的竞买人要求报价的，出让人应当对挂牌宗地进行现场竞价，出价最高者为竞得人。4.4 土地使用权出让的要求4.4.1 土地使用权出让的主客体范围要求(一) 土地使用权出让的主体范围土地使用权出让的主体，包括土地使用权出让人、土地使用权受让人、土地使用权转让人和土地使用权再受让人。 （1）土地使用权出让人必须是代表土地国家所有权的县、市人民政府。任何其他单位和个人不得充当出让人。 （2）土地管理部门是国有土地所有权的唯一合法代表，代表县、市人民政府主管国有土地使用权出让的行政工作，负责土地使用权出让的组织、协调、审查、报批和出让方案的落实；负责土地使用权转让、出租、抵押等的权属管理。 （3）土地使用权受让人（包括转让人、再受让人）是指中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可按照有关规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。 （4）未与中华人民共和国建立外交关系或设立商务代表处的国家和地区的企业、公司、其他组织和个人。不得成为土地使用者受让人（转让人、再受让人）。 （5）未经资质审查和工商管理登记的任何企业、单位和个人，不得成为土地使用权受让人（转让人、再受让人）。技术力量薄弱、资金缺乏，不符合条件和不具备资质的开发企业、单位和个人，不得成为土地使用权受让人（转让人、再受让人）。 (二) 土地使用权出让的客体范围 （1）指城市、县城、建制镇、工矿区范围内政府选定和规划好的属于全民所有的土地使用权，而非土地所有权。土地所有权不允许转移。 （2）地下资源、埋藏物和市政公用设施不在出让之列。 （3）行政划拨和减免地价的土地使用权（包括地上建筑物、其他附着物所有权），符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，可以进行转让、出租和抵押：土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；领有国有土地使用证；具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；依照有关规定缴纳土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。 （4）集体土地所有者不得自行出让土地使用权，确需出让，必须先由政府征为国有后，再出让国有土地使用权。4.4.2 土地使用权出让的年限要求 土地使用权出让的最高年限按下列用途确定： 1. 居住用地70年； 2. 工业用地50年； 3. 教育、科技、文化、卫生、体育用地50年； 4. 商业、旅游、娱乐用地40年；5. 综合或者其他用地50年。使用期满：政府可以无偿收回土地使用权。若使用者若需继续使用，可向政府申请续期，但需按有关规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，以及办理土地登记手续。若政府因公共利益需要，国家可依照法律程序提前收回，并根据土地使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予补偿。4.4.3 土地使用权出让的资源利用要求 (1) 土地使用用途要求 (2) 土地利用规划设计要求 主体建筑物的性质，附属建筑物的性质及平面布局；建筑密度；土地容积率；建筑物层数、高度；停车场的大小；绿化比率；建筑体型、色彩与周围环境的协调；主体建筑的装饰要求、建筑场平整标高、出人口方位等。 (3) 城市建设管理要求 主要是受让人在受让地块上进行生产、生活对应符合城市建设管理的要求。主要是对绿化、市容、环境保护和卫生、消防、安全、交通管理等作出较为详细的规定。 (4) 市政基础设施要求 主要是受让人在受让地块上进行建设时，有关用水、用电、用气及其他设施同地块外主干道、主管线接口的引入工程的手续要求，在建筑施工时引起相邻地段的市政基础设施的保护或破坏后的修复赔偿要求，以及共同负责修建和管理与相邻地块的共同通道和共同设施的要求。 (5) 建筑物养护、维修、改造和重建的要求4.4.4 土地使用权出让的领土主权要求 在土地使用权出让合同或文本中，应对领土主权要求（特别是成片土地批租）作出明确的规定。 (1) 领土管辖权 (2) 立法司法管辖权 (3) 行政管理权 规划、建设、环保、工商、税务、土地管理等都由中国地方政府负责管理，从而保证我国的行政管理权。各土地使用权出让、转让试点城市几乎都设立了开发区管理委员会（局人并配备了相应的职能管理机构，以充分行使我国的行政管理权。4.5 土地使用权出让的程序 出让活动大致可分为拟定方案、正式报批、组织实施、登记发证四个阶段。4.5.1 拟定出让方案阶段 拟定出让方案是出让前期工作，涉及立项、选址、建设要求、地价确定等。因此，土地管理部门要与计划、规划、城建、房产、物价等部门协调好。此阶段与用地单位不发生关系。 (1) 拟定年度出让计划及工作方案土地管理部门根据社会经济发展计划和国家下达的建设用地计划指标。会同有关部门拟定年度出让计划及工作方案，经同级人民政府审查后报省人民政府审批。 (2) 编制地块出让方案 根据批准的年度计划和工作方案。土地管理部门会同计划、建设等有关部门编制出让地块的具体方案，包括位置、面积、用途、出让年限、出让方式、出让金底价、使用条件等。地块的选定要与实施城市规划相结合，需要占用集体土地的，必须先征用后出让。地块出让方案报同级人民政府审批。 (3) 编制有关文件 根据政府批准的出让方案，会同有关部门编制有关文件。主要有土地使用规则国有土地使用权出让合同书（草本）。如招标出让，还须起草招标通知书或招标公告、投标须知、投标书、中标证明通知书等。 土地使用规则主要内容包括： 土地的坐落、四至范围、面积、地形图； 土地规划用途、建设项目的完成年限； 建筑密度、土地容积率、高度限制、建筑形态与装饰、出人口、停车场位置大小等各项土地规划利用要求； 环境保护、园林绿化、卫生防疫、交通、抗震、防火要求； 市政公用设施现状和规划设计要求等。国有土地使用权出让合同书主要内容包括：双方当事人；标的物概况（位置、四至、面积、性质、用途）；土地的使用期限和开发期限；土地出让金及支付方式；规划设计指标；开发进度和分期投资额度；违约责任；纠纷的解决方式；双方认为应特别约定的条款；合同订立的地点日期。4.5.2 正式报批阶段 出让土地使用权须经有批准权限的人民政府批准，根据批准权限和审批规定，报批出让地块方案。报批出让方案需附土地使用规则、土地使用权出让合同（草本）。由于协议出让一般是用地单位已有建设项目，提出用地申请，需附经批准的项目建议书或可行性研究报告。如占用集体土地需附安置补偿方案，土地征为国有后才能出让。4.5.3 组织实施阶段 出让方案经有关人民政府批准后，由所在地市、县人民政府土地管理部门根据政府批准的出让方案规定的出让方式，具体组织实施地块使用权的出让，达成协议（中标或意投获胜）后签订土地使用权出让合同书，按照合同书的要求上缴出让金和交付土地使用权。4.5.4 登记发证阶段到土地管理部门办理土地使用权登记手续，领取土地使用证，取得土地使用权。4.6 土地使用权的终止4.6.1 土地使用权终止的含义及原因土地使用权终止是指国有土地使用权出让合同规定的使用期限届满而由国家收回土地使用权，或者在土地使用权期满前国家提前收回土地使用权，或者因土地灭失等其它原因，使得土地使用权出让合同的土地使用者与土地所有者之间的权利义务关系不复存在。终止的原因主要有以下几个方面：(1) 土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但未获批准的，土地使用权由国家无偿收回，土地使用者应当交还土地使用权，并办理注销登记。(2) 在特殊情况下，国家根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回土地使用权，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发利用土地的实际情况给予相应的补偿。给予金额补偿的，补偿金额应按出让合同规定的剩余年限、土地的使用性质、出让金、地上建筑物和其他附着物的价值等项内容，由土地管理部门与土地使用者协商确定。以土地使用权补偿的，可以将用另一地块的使用权来交换的土地使用权同土地使用者签订新的出让合同，并由受让方办理各项登记和换证手续。(3) 土地使用权由于土地灭失、标的物不再存在而终止。土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回土地的，应当予以批准，重新签订土地所有权出让合同，支付出让金并办理登记。4.6.2 土地使用权终止的法律后果自土地使用权终止之日起，土地使用者即丧失该土地使用权。土地使用权终止有以下几方面的法律后果。(1) 土地使用者不再享有该土地的使用权，土地使用权受让人与土地所有者或其代表之间关于在该块土地上的权利义务随之解除。(2) 地上建筑物和其他附着物随土地使用权的终止而由国家无偿取得，土地使用权受让人不得以任何理由提出地上建筑物和其他附着物的所有权请求，亦不得擅自毁坏之。(3) 土地使用权出让合同规定必须拆除的设备等，土地使用权受让人必须在规定的期限内拆除。除土地使用权出让合同另有规定者外，非通用建筑等必须由土地使用权受让人按规定的期限拆除和清理，或者由土地使用权受让人支付拆除费和清理费用。5 土地使用权的转让5.1 转让的含义是指土地使用者将土地使用权再转移的行为。国家土地使用者土地使用者出售、赠与、交换、继承一级市场（出让市场）二级市场（转让市场）5.2 土地使用权的转让的原则 权利义务转移的原则； 房地权属一致的原则，即土地使用权转让时，其地上建筑物和其他附着物所有权随之转移； 效益不可损原则，土地使用权转让时，不得损害土地及其地上建筑物的经济效益。5.3 土地使用权的转让的条件 转让的土地使用权是合法获取的； 土地使用权出让金已缴清； 投入土地的开发建设资金不少于总投资额的25%或已完成“七通一平”的基础设施建设； 土地使用权如属中外合资企业、中外合作企业，其转让应经董事会决议。5.4 土地使用权的转让的年限最高年限=出让年限-已使用年限5.5 土地使用权的转让的方式出售、交换、赠与。5.6 转让程序 申请 批准 签约 公证 登记5.7 转让双方的权利义务土地使用权转让人的权利：取得余期土地使用权的价款。土地使用权转让人的义务：把余期土地使用权以及与此相联的对余期土地使用权的转让、赠与、继承、抵押的权利交给土地使用权再受让人。土地使用权再受让人的义务：（1）支付被转让余期土地使用权价款；（2）按照原土地使用权出让合同规定的用途和要求使用土地。改变土地用途和要求必须经土地使用权出让人批准，并依法补交相应地价款；（3）使用权余期届满，将土地使用权连同地上附着建筑物交还土地使用权出让人。土地使用权再受让人的权利：获得余期土地使用权以及与此相联的权利6 征地与拆迁6.1 土地征用6.1.1 定义 土地征用是指国家因建设需要，依法将原土地所有者（使用者）的土地在有偿的基础上采取行政强制措施转化为国家所有的行为。6.1.2 程序(1) 申请定点 申请条件：列入年度投资计划；经批准的设计任务书；经批准的立项书。 申请主管单位：土地管理部门；城市规划部门。 材料：申请书、可行性研究报告(2 ) 协调补偿安置方案(3) 核定用地量 新土地管理法（1999年4月1日执行）规定按“土地用途管制”办法审核： 将土地分为农用地、建设用地、未利用地； 征用基本农田、35公顷以上基本农田以外的耕地、70公顷以上非耕地都须经国务院批准； 征用前述规定以外的土地 由省级人民政府批准。(4) 划拨用地 由土地所在地的县人民政府的土地管理部门实行划拨。(5) 核实实际用地量项目竣工后，由土地所在地的县人民政府的土地管理部门核查实际用地量，经认可后办理土地登记手续。6.1.3 补偿费的确定(1) 土地补偿费 是对土地所有权的补偿，按被征耕地前三年平均年产值的610倍计算。(2) 安置补助费 是对被征耕地游离出来的剩余劳动力的再安置补助，每人补助费按被征耕地前三年平均年产值的46倍计算。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征耕地前三年平均年产值的30倍。(3) 土地投资补偿费 是对被征耕地的地上附着物的补偿，包括地上构筑物和青苗，按实际估价补偿。(4) 非耕地的补偿由省级人民政府参照耕地补偿办法执行。6.2 房屋拆迁安置6.2.1 定义是指在城市规划区内，国家因建设需要，在有偿的基础上，采取行政强制措施而拆迁房屋及其附属物的行为。申请用地制定拆迁方案，办理拆迁许可证冻结户口拆迁公告，动员会，签拆迁协议实施拆迁办理产权灭籍手续安置拆迁户6.2.2 基本程序 注：(1) 拆迁申请时应提交的文件：经行政主管部门批准的建设项目立项批准文件、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等有效的批准文件。(2) 拆迁计划和拆迁方案：说明拆迁的范围、对象及实施步骤，对拆迁范围内的被拆迁居民、机关、团体、企事业单位的补偿安置方案，安置房和临时安置周转房的房源情况，涉及拆迁的各项补偿费，补助费的预算情况，以及拆迁期限，具体时间安排等。(3) 冻结户口：公安部门暂停办理拆迁范围内的居民户口迁入、分户，因特殊原因确需办理入户、分户的，如出生、军人复员转业、结婚等，应持必要的证明文件向拆迁房屋所在地的县级以上人民政府提出申请，经批准后，公安部门办理入户或分户，并通知拆迁主管部门和拆迁人。(4) 拆迁协议：包括补偿形式和补偿金额、安置形式、安置地点、安置房面积、搬迁过渡形式和过渡期限、违约责任及拆迁当事人双方认为需要签订的其他内容。(5) 实施拆迁的方式有三种：统一拆迁、自行拆迁和委托拆迁。6.2.3 拆迁补偿在拆迁管理条例（2001年11月1日实施）的有关条款如下：第二十二条 拆迁人应当依照本条例规定，对被拆迁人给予补偿。 拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑，应当给予适当补偿。第二十三条 拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。除本条例第二十五条第二款、第二十七条第二款规定外，被拆迁人可以选择拆迁补偿方式。第二十四条 货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。第二十五条 实行房屋产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当依照本条例第二十四条的规定，计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价。拆迁非公益事业房屋的附属物，不作产权调换，由拆迁人给予货币补偿。第二十六条 拆迁公益事业用房的，拆迁人应当依照有关法律、法规的规定和城市规划的要求予以重建，或者给予货币补偿。第二十七条 拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。6.2.4 拆迁安置1安置对象：安置的对象是被拆除房屋的使用权人，而不是其所有权人。只有在被拆除房屋的所有权与使用权的权利主体一致时，拆迁补偿和拆迁安置才为同一对象。2. 拆迁安置的形式。拆迁安置有两种形式，即一次性安置和过渡安置。（1）一次性安置：被拆迁房屋的使用人直接迁入安置房，没有周转过渡期，拆迁人与被拆迁安置对象就安置房屋问题一次处理完毕。（2）过渡安置：先对被安置对象进行临时安置，过渡一段时间后再迁入安置房。过渡安置的临时周转用房，一种是由拆迁人向被安置对象提供临时周转用房，另一种是由被安置对象自己解决临时周转用房，称为“自行过渡”。对于“自行过渡”者，拆迁人应该付给其临时安置补助费。 (3) 就地安置 (4) 异地安置3. 安置原则：拆一还一7. 我国城镇土地使用制度缺陷分析 到2003年底，全国已清理出各类开发区(园区)6015个，规划面积3.54万平方公里。现已撤销2426个、整合294个。2003年，全国共查处土地违法案件16.8万件。2002年全国土地违法案件约为11万多件。也就是说，2003年土地违法案件比上一年增长了50%。一方面，是国家宣布自2002年7月1日起，经营性土地全部实行公开招标、拍卖、挂牌；一方面却是自2002年下半年开始，以协议土地出让为主的第三次“圈地运动”迅速波及全国。一方面是国家宣布对土地市场进行治理整顿，并由5部委派出强大的联合督察组进行检查；另一方面却是土地违法案件高达50%的增长率。显然，土地违法违规猖獗到了令人匪夷所思的地步。尽管国家采取了一系列规范和治理整顿的措施，但仍然屡禁不止。究其根源，无非与土地交易中的腐败与一些地方政府搞形象工程、盲目追求地方财政指标的虚浮增长不无关系。要想从根本上扭转这种局面，真正使土地违法案件得到有效遏制，国家与各级地方政府加强监管和责任追究制是一个方面，但目前最主要的是要找出问题存在的根源，并制定必要的应对措施。我国的经济目前正处于快速发展阶段，有着世界上最大和发展最快的土地供应市场，但在土地使用制度上却没有太多可供借鉴的经验，现有的法律制度已跟不上快速发展的市场与实践的需要，一些制度既不完善，又缺乏足够的预见性；目前的土地使用制度，一直都是在快速发展中建立和修正的，不可避免地存在一些问题。7.1 双重双轨制。所谓双轨制，就是指依据土地用途和目的不同实行不同的土地取得方式的土地供应制度。一般而言，非赢利性和带有公益性质的土地用途可以通过划拨方式取得，而赢利性土地用途，则必须通过出让方式取得。但在具体实践中，这种双轨制实际上是双重的：在划拨取得的土地使用权中，许多被用于商业用途，如不少军用土地、事业机关和国有企业的土地被开发成住宅、办公大楼、宾馆，用来出售、出租或经营，变相进入房地产市场；在商业出让市场中，协议方式和招标、拍卖等方式并存。这种双重双轨制使政府相关部门的监管难度增大、管理成本增加，无法利用土地杠杆调控房地产市场，容易导致土地市场不公平、不透明，灰色交易多，为腐败提供了滋生的温床。 7.2 名义主体与代表人脱节我国实行的是土地公有制，根据土地管理法的规定，“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”即其中的国有土地所有权由国务院代表国家行使。但在实际操作中，实行的是五级管理制，即国土资源部、省（自治区、直辖市）国土资源厅（局）、市（区）国土资源局、区县国土资源局、乡镇国土所。国土资源部和省（自治区）国土资源厅为宏观管理部门，主要负责制定法规政策，一般不具体管批地，真正掌握批地权利的是市区县级土地管理部门，他们是代表人；而这两级具体负责批地的管理部门，一则与所有权的主体国务院有巨大的行政级差，二则主要受同级政府领导，财权和任命权都掌握在同级政府手里，上级管理部门主要负责业务指导，这样必然使得土地管理部门更多地屈服于地方的行政命令，而更少考虑执行国家相关的法律法规，使国家的监管难度增加，国家意志和国家整体利益得不到完全体现。另一方面，依据土地管理法第55条第2款规定：“新增建设用地的土地有偿使用费，30上缴中央财政，70留给地方政府。”而根据上述立法精神推导，对除此之外的存量建设用地的土地有偿使用，无须上缴中央财政，而归地方人民政府收益。也就出现了以出让土地的方式来进行所谓的“城市经营”。因而在实践中必然导致土地审批权力滥用，越权批地就不足为奇，乱批开发区就不难理解了。 7.3 两种所有制权利的不对等在我国实行的土地公有制中，有两种形式，一是国有土地，另一是农村集体土地；从常理来讲，这两种土地所有制应该是平等的。然而，在实际操作中，法律规定只有国有土地才能直接进入商业出让市场，农村集体土地不能直接进入土地市场，只有通过国家征用变成国有土地后才能进入市场。这样，农村集体土地的权利受到限制，国家有强买强卖之嫌，在法律上和名义上垄断了土地的供应。（目前只有广东省的关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知对农村集体所有土地的流转作了具体规定。）在许多国家，政府为了公共利益都可以动用国家征用权。如果在征用过程中，交易是公平合理的，以上的规定并无不妥。但是，在征用土地过程中，给农民和集体经济组织的补偿是按农产品的产量或收益来确定标准的，不是按土地市场的行情来确定补偿标准的。通过征地使土地变性为商业用途以及通过规划等方式产生的土地增值收益，农民基本上无份，导致农民利益受损。农民所得：土地的农业生产价值（“不低于被征地前的生活水平”的补偿）政府所得：土地的市场价值这就导致有些个人、部门或单位却通过征地后的土地炒卖获得了超过农民所获补偿几十甚至上百倍的利润政府有关部门在征地过程获取了过多的收益，可能进一步刺激他们的征地积极性，导致征地权力滥用。这反映一种管理制度和政策设计方面的缺陷。要解决这个问题，即使不能给予集体土地同等的权利，在动用国家征地权时，给予农民和