赴日本韩国气象灾害防御立法考察报告

赴日本韩国气象灾害防御立法考察报告气象科技合作动态2008年第4期1考察概况赴日本韩国气象灾害防御立法考察报告中国气象局和国务院法制办公室联合考察团为充分借鉴国外立法经验,由中国气象局会同国务院法制办公室联合组成的考察团,于2008年4月l929日赴日本,韩国进行专题立法调研考察.联合考察团成员有团长中国气象局政策法规司刘宪华副司长,副团长国务院法制办公室农业资源环保法制司刘时山副司长,中国气象局国际合作司刘国平副巡视员,中国气象局预测减灾司孟婵调研员,中国气象局办公室李红山副长处,中国气象局政策法规司李丽军处长,国务院法制办公室农业资源环保法制司罗怀熙副处长.日本气象厅(JMA)和韩国气象厅(KMA)非常重视此次考察工作,日本气象厅厅长平木哲先生,韩国气象厅厅长郑淳甲先生分别会见了考察团成员,表示高度关注中国的气象灾害防御立法,希望尽早出台并将给予全力支持.在日本期间,考察团先后访问了日本国土交通省气象厅和河川局,总务省消防减灾厅,分别听取了有关人员对气象业务法及防灾情况,自然灾害应对法律制度,国土交通自然灾害应对机制,消防法与消防制度的介绍;参观了日本气象厅预报室,观测室和地震,火山预报室.在气象厅地震,火山预报室参观时,正赶上新泻地区发生3.5级地震,考察团成员得以亲历日本地震预报人员紧张,有序的工作情形.在韩国期间,考察团先后考察了韩国环境部气象厅,国会办公室,行政安全部消防防灾厅防灾研究所,分别听取了气象业务及气象业务法,气象观测标准化法,气象产业振兴法(草案)等法律制度和立法程序以及2l世纪防灾规划,消防减灾工作体系,有关法律制度的介绍,并参观了气象厅国家气象中心和国家信息中心,国会会议厅.此次考察具有3个特点:(1)访问对象范围广.涵盖了立法机构,气象部门,综合减灾协调部门,专业减灾部门等多个部门,总计访问了7个部门(单位),听取了l4个业务机构介绍情况并进行了会谈,交流.(2)成果丰富.从立法程序,气象灾害防御法律制度,自然灾害应对体制机制等多方面进行了解,得到了最近修订完成的日本气象法,韩国气象法以及韩国气象观测标准化法和正在制定的韩国气象产业振兴法(草案)等大量的第一手材料.(3)交流充分.在考察气象灾害防御立法的同时,对气象探测环境保6气象科技合作动态2008年第4期护,气象观测标准化,气象产业立法等有关情况也进行了调研和了解.同时,对我国的气象立法情况也在交流过程中进行了简要介绍.2日韩两国气象灾害防御及相关法律制度2.1气象灾害等自然灾害应对法律体系日本对包括气象灾害在内的各种自然灾害建立了一整套完善的防灾减灾法律体系.在防御气象灾害等自然灾害方面,日本政府制定了气象法,气象业务法施行令,气象业务法施行规则,气象厅预报警报规程以及灾害对策基本法,灾害救助法,防洪法,消防法,土砂灾害防治对策法等,并细化成规范化工作流程,提高了灾害应对水平.韩国与气象灾害等自然灾害相关的法律包括气象法,气象法施行令,气象法施行规则,自然灾害应对法,灾难及安全管理基本法,救灾法,小河川整备法等,使包括气象灾害在内的自然灾害应对有了法律和制度上的保障.2.2气象灾害等自然灾害防御主要法律制度2.2.1预防制度(1)规划制度.按照日本灾害对策基本法的规定,灾害预防规划包括防灾基本计划,防灾业务计划和地域防灾计划3类.按照韩国法律规定,各级政府都要制定安全管理基本计划,主管部门和地方政府还要制定减少风灾水灾综合计划,雪灾应对中长期措施等专门规划.(2)防灾建设管理制度.在防灾建设管理方面,日本强制性的法律规范主要是2005年中央防灾委员会制定的建筑物抗震设计紧急指南.韩国的防灾建设管理制度相对比较系统,主要包括自然灾害危险区制定,防灾标准制度,防灾紧急检查制度等.(3)应急演练教育制度.在日本,每年的9月1日被规定为防灾日,届时全国都要进行大规模的防灾演习和训练.韩国政府则强调在日常生活中普及安全文化,地方政府要为居民建设安全体验设施,专业和群众救灾队伍要定期培训.2.2.2监测,预警和通报制度(1)监测制度.根据气象法,日本气象厅负责日本的气象观测,预报业务的管理与实施以及地震,火山爆发和海啸等灾害的监测工作.韩国也是如此,但气象厅除构筑气象观测网获取各种监测数据外,还可以依据船舶安全法,航空法的规定,要求具备无线通讯设施的船舶,飞行器的所有者,租赁者提供气象观测资料.(2)预警制度.日本气象厅由日本气象厅,管区气象台和地方气象台3级组成,并建立了全国联网的灾害信息系统,涵盖中央,地方各级政府部门和主要新闻机构.气象厅在监测到自然灾害信息后,要通过广播,电视,互连网,电话等渠道向全国播发,各有关新闻机构,通信媒体要立即插播,但洪水灾害信息由气象厅,河川局,地方政府共同发布;未经法律授权,任何单位,个人不得擅自发布气象灾害信息.气象科技合作动态2008年第4期1按照韩国气象法及其施行令的规定,当气象厅预计将发生重大灾害时,应当立即向有关地区或者船舶,飞行器发布预警信息,需要向公众紧急传达时,气象厅有权向广播主管机关申请紧急广播.(3)通报制度.日本气象厅监测到已经发生或者即将发生的各类自然灾害后,要立即通报有关部门和地方政府.例如,对于气象灾害,海浪,海啸等,要立即通报海上保安厅,有关都道府县,电信电话公司和日本广播协会.韩国气象厅在发布气象灾害信息时,要立即通报农林部,建设交通部,海洋水产部和消防减灾厅等有关部门;任何人发现灾难或者灾难征兆时,要立即向政府报告,政府主管部门应当将有关情况上报中央主管部门,必要时直接报告消防减灾厅.2.2.3救灾和调查制度(1)灾害救援制度.日本发生自然灾害后,按照危害大小的不同,分别由中央和地方政府负责组织救援.中央防灾委员会必要时成立救灾指挥部,统一调度,协调,指挥全国救援工作.灾害发生后,韩国国务总理,行政安全部长及地方政府首长可以按照各自权限,宣布灾难事态并采取紧急措施,必要时可以成立紧急救助管制团.(2)灾害调查制度.韩国在发生大规模灾害后,由行政安全部组织有关部门成立灾难联合调查团,对灾难损失情况进行调查,各有关部门应当予以配合.据日本气象厅介绍,灾害调查由各主管部门和地方政府具体负责.2.3气象灾害等自然灾害应急体系2.3.1日本的应对组织体系(1)组织体系.日本的防(救)灾组织体系大体分为国家,都道府县,市町村和居民4个层级.内阁设有”中央防灾会议”,由首相出任主席,成员包括全体内阁大臣,指定机构负责人及专家学者.各级地方政府也设有“防灾会议”,负责地方的防灾工作.除了自卫队外,日本各都道府县警察总部都设有大范围紧急救援队,各市町村都设有消防总部和消防团.(2)应急响应机制.在日本的应急机制中,内阁官负责危机管理.灾害发生后,内阁官房的有关省厅迅速在第一时间将灾情向内阁情报中心报告,内阁官房根据情报内容,研究如何采取对策.凡被定为”重大灾害”的,由首相官邸设立”紧急对策室”,从中央层面协调应对.灾害处置机构成员,即使在没有交通工具的情况下,30分钟内即可到达首相官邸,同时还有4个备份的指挥场所.对于气象灾害,气象厅发出预警后,社会媒体在第一时间向社会发布,各相关部门根据预警的种类和级别按照法律规定履行职责,市町村长接到预警信息后,及时指导本地区居民做好灾害防御工作.2.3.2韩国的应急组织体系(1)自然灾害应对组织体系.2004年6月,韩国成立了消防防灾厅,作为自然灾害应对的专门机构.韩国在全国250个地方政府中都设置了相应的灾难管理部门.以消防防灾机构为主体,从中央到地方,深入基层的3层灾难管理体系的构建,在全国范围8气象科技合作动态2008年第4期形成了一个完整的灾难管理组织体系.(2)应急响应机制.当灾害发生后,韩国政府将设立一个临时的国家防灾和对策指挥部.行政安全部部长担任国家防灾和对策指挥部的总指挥,行政安全部副部长和建设交通部副部长担任副总指挥,而指挥部委员会则由来自各相关政府部门的人员组成.中央和地方各级政府都要设立各自的综合状况办公室及灾难状况办公室,建立灾难广播和通信系统,迅速收集和发布灾难信息,筹备和管理备灾资源;建立各种装备运营管理体系,以有效地对灾难应对进行管理;执行行政安全部部长和消防防灾厅长指令.2.4韩国气象观测标准化法,气象产业振兴法(草案)及探测环境保护情况2.4.1气象观测标准化法韩国除气象部门外,其他部门也有气象台站,数量曾经达到5000多个.除人员素质参差不齐外,各自建立观测网,一点多站的问题也同样存在.为了实施国家标准统一管理,制定了气象观测标准化法.该法共7章28条,包括总则,观测站面积,位置及观测要素,观测网的建设和资料应用,气象仪器检定,气象观测环境保护,气象观测标准化委员会设置,气象仪器报废必须经过许可等内容.该法实施后,经过整改,确定除气象部门以外的29个观测机构,3658个观测站投入运行.2.4.2气象产业振兴法(草案)韩国气象法中,对气象产业有所涉及,但比较概括.从2006年开始着手制定气象产业振兴法,目前已提交国会审议.草案对气象产业定义是:有关气象的相关产品,领域的制作产业.如仪器生产商,向婚礼提供的专项预报等.草案共9章25条,包括气象产业的定义;气象产业发展计划,对从事气象预报业务的人员,设备进行登记,对气象产业发展的支持;设置气象产业振兴委员会等.据了解,从事气象产业的企业的气象资料由气象厅提供,共有7个项目,基本上都是原始资料,如自动站,雷达等资料,预报所占比重极小.资料每月收费160万韩元,并上缴国库,但二次开发增值部分由企业享有.气象厅提供资料以外的额外_丁作,南政府增加预算.2.4.3气象探测环境保护情况韩国根据WM()的规定进行气象探测环境保护.为保证资料的准确性,代表性,比较性,连续性,全国有70个气候站站址保持不动.观测场周围盖楼不会得到批准.如果因为城市规划调整(如大邱地区曾出现过民众抗议气象站影响周边发展),这种情况下,气象厅会与相关部门协调,以气候观测为主的台站不会搬迁,其他台站搬迁,但原有观测设施在原址保留3年,与新址平行观测用于调整数据.日本,韩国两国均表示没有违反气象法受处罚的案例.3思考与建议通过考察和交流,日本,韩国在完备的法规体系,统一高效的应急体制机制和快速发展的气象业务等方面的气象科技合作动态2008年第4期9经验和做法,值得我们学习和借鉴.3.1几点思考(1)日本,韩国均擅长从灾难中汲取教训,重视建立完备的灾害应对法律体系.日本,韩国都是自然灾害频发的国家,日本的自然灾害主要包括地震,台风,洪灾,雪灾和海啸,如1959年的伊势湾台风造成5000余人死亡.韩国的自然灾害主要包括洪灾和台风,如2002年的台风及暴雨共造成270人死亡,经济损失50亿美元.两国发生大规模自然灾害后,往往会有相应的法律法规出台,建立了比较完备的自然灾害应对法律体系.如1959年的伊势湾台风后,日本于1960年出台了治山治水紧急措施法,1961年出台了灾害对策基本法.韩国也建立了包括灾难管理基本法,自然灾害对策法,气象法等11部法律在内的自然灾害防御法规体系.(2)日本,韩国均依法建立了政府负责,部门执行,鼓励民间力量参与的气象灾害等自然灾害的应对管理体制.首先,强调政府的统一指挥和协调.日本设立由首相指挥的中央防灾委员会;地方也设立防灾会议,由政府首长统一负责防灾救灾事务.韩国设立有国务总理担任委员长的中央安全管理委员会,下设由行政安全部长担任部长的灾难安全应对总部;地方则设立由政府首长指挥的地区委员会和地区总部.其次,各相关部门在政府指挥下各负其责.第三,政府专业救灾和民间救灾相结合.两国的灾难救援都由消防部门负责,但也比较重视民间救灾队伍建设.例如日本各都道府县和市町村都有志愿者组成的民间消防减灾团,团员近90万人.(3)日本快速发展的现代气象业务为有效地组织防灾减灾奠定了基础.日本大气探测基础扎实,地面,高空,雷达,雷电,卫星,海洋等观测形成了立体高时空密度的大气探测系统,能够最大限度地获取各种探测资料并快速地应用于各种预报模式和日常预报业务中,来提高预报精度,并能迅速转化成产品.此外,日本气象厅的短期数值天气预报产品精细化程度比较高,有效提高了天气预报准确率.相比之下,我们的差距较大,还需加强精细化预报的技术研究.3.2建议(1)尽快出台气象灾害防御条例,为加快完善我国的自然灾害应对法律体系填补空白.同日韩相比,我国同样高度重视自然灾害应对立法,先后制定了突发事件应对法,防震减灾法等法律法规,气象法也设专章对气象灾害防御作了规定.但是,我国对包括气象灾害在内的各类自然灾害的应对措施都比较原则,缺乏具体的,可操作性的规定.同时,尽管韩国自然灾害对策法规定了气象灾害防御内容,但韩国气象厅人员也不无遗憾地表示,气象厅虽然有一百多年的历史,但是忽视了立法,所以以气象部门为主体实施的立法只有气象法和气象观测标准化法,没有灾害防御方面的法律,得不到相应的职能.因此,我们应当借鉴日韩的经验,认真总结2008年年初大范围低温雨雪冰冻灾害的教训,深人宣传,切实抓住机10气象科技合作动态2008年第4期遇,推动条例尽快出台.(2)坚持立法思路,健全包括气象灾害在内的自然灾害应对组织体系.日本,韩国依法建立的政府负责,部门执行,鼓励民间力量参与的气象灾害应对管理体制,与我们起草气象灾害防御条例所遵循的”政府领导,部门联动,社会参与”立法思路不谋而合.下一步,我们将按照这一思路进一步细化相关规定.同时,建议在组织制定国家气象灾害专项应急预案时,提出国务院应当有常设机构,统一指挥防灾减灾抗灾救灾工作;同时各级政府及其部门也应设立相应的专门机构,构建起有效的自然灾害应对组织体系.(3)加强气象台站