行政管理毕业论文-地方政府执行力问题浅析.doc

中央广播电视大学毕业论文题目：地方政府执行力问题浅析专 业 行政管理 年 级 13 秋 学 号 论文完成日期 2015年11月 南京广播电视大学毕业设计（论文，作业）课题审批表教学单位(盖章) 江宁电大专业行政管理学生类别开放（本）科课题名称地方政府执行力问题浅析填报时间2014年8月10日课题内容简介、地方政府执行力的现状及存在问题（一）地方政府执行力的现状（二）地方政府执行力存在的问题二、地方政府执行力存在问题的原因（一）方案内容缺失科学考量（二）执行人员能力素质欠缺（三）执行各方存在利益博弈（四）执行机制存在漏洞三、提高地方政府执行力的对策建议（一）加强政府部门绩效管理工作（二）提升执行人员的素质（三）树立以公共服务为价值取向的绩效观（四）完善相关执行机制（五）加强政策执行的支持力度指导教师姓名指导教师意见同意上报该课题 签名： 市校审核意见审核部门盖章： 年 月 日地方政府执行力问题浅析【内容摘要】政府执行力是维系一个政府机构生存和发展的决定性力量。加强政府执行力研究，有着深刻的理论依据和紧迫的现实需要。研究政府执行力，可从两个方面的视角来研究，即从政府对日常事务的执行和对政策决策的执行角度来研究。政府执行力运行的前提条件包括良好的执行者心态、优秀的政府执行主体、合理的政府运行制、规范有序的政府执行流程和科学有效的监控手段等。 【关 键 词】政府执行力 涵义 建构 机制目 录引言-1、地方政府执行力的现状及存在问题-2（一）地方政府执行力的现状-2（二）地方政府执行力存在的问题-3二、地方政府执行力存在问题的原因-4（一）方案内容缺乏科学考量-4（二）执行人员能力素质欠缺-4（三）执行各方存在利益博弈-5（四）执行机制存在漏洞-5三、提高地方政府执行力的对策建议-6（一）加强政府部门绩效管理工作-6（二）提升执行人员的素质-7（三）树立以公共服务为价值取向的绩效观-7（四）完善相关执行机制-7（五）加强政策执行的支持力度-7四、结论-8致谢-9参考文献-10南京广播电视大学毕业论文引 言自从威尔逊开创公共行政学以来，政府职能遂成为行政学的主要方向。政府最主要的职能之一也是能够良好的执行公共政策，正如全面深化改革的时期，政府在加快转变政府职能战略任务中提出的创新行政管理方式，增强和增加政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府的目标。而政策能否有效地执行，决定着国家和行政能否有效地运行。而有效的政策执行力依靠的事基础的地方政府执行力。因此，分区域、分级设置政府便成为了地域性国家的基本特征。然而，不同层级的政府，在国家政治生活中所起的作用肯定会有所差异。尽管所有层级的政府均有政策制定与执行的职能，但其职能重心不可能整体划一，层级越高的政府政策制定功能越突出，而地方政府尤其是一线的基层政府，政策执行职能则更加明显，因而不同层级政府的政策制定与政策执行职能，呈现出一种连续统一体形态。连续统一体中，市、县、乡三级政府直接面向公众，承担着大部分的执行任务。然而完成任务又是另一种境况。地方政府能不能贯彻和落实中央或上级政府的政策与它们的执行力能力有很大的关系。执行力最先出现在行政法学领域中，以体现政权的权威、强制、执行性和法律效力。因而政策执行与政府执行力密切相关，高质量的政策执行，离不开高水平的政府执行力。政府执行力涉及的是政府能力和执行环境。其中政府能力既包括个人能力，即政府工作人员的基本素质和各种能力；还包括集体能力，即政府组织的优化程度，如机构设置、职能划分、领导集体的构成以及领导方式等方面的科学合理性程度。执行环境是指影响政府执行的外部因素，包括政策本身的可行性、政府可动用的资源以及政治与经济的大环境等内容。政府执行还必然涉及组织和人员的价值观念和伦理道德。就此而言，政府执行力在非技术层面上的含义是指政府在执行政策时的自觉性或执行意愿，内在动力等。政府政策执行的自觉性越高、动力越大，执行力度越强。只要有政府决策存在，就不能忽视对政府执行力的研究。那么，何为政府执行力、地方政府执行力现状如何、其是否存在问题、如何提升地方政府执行力等诸多重要问题，是研究我国地方政府执行力首先必须解答的。因此，本文以公共精神和行政伦理为视角，从政府执行力概念入手，通过对概念的阐释，确立基本的研究框架，接着从经济政治学的视角，分析我国目前地方政府执行力的问题及其根源，探讨提升地方政府执行力的有效途径，从而为在全面深化改革的新时期，如何增强地方政府执行力以更好地发挥地方政府作用提供一些思路。只有不断提升地方政府的执行力，才能全国一盘棋，为人民谋取更大的福利。我国在进行社会主义现代化建设中制定和实施了多项战略和措施，这些策略不仅仅是要国家政策的支持，还特别需要靠地方政府的有效执行和实施。但是，各个地方政府的执行力水平和能力参差不齐，导致各区域之间的发展情况差异很大。同时，随着我国经济的飞速发展，各国家和地区之间的竞争愈加激烈，自身的软环境也成为了决定政府执行力高低的重要因素。地方政府执行力实际上可以理解为一个地方政府对社会经济的管理和科学发展，以人为本，为群众服务等策略的掌控和实施能力。它是存在于地方政府内的，是政府的目标和方案的设计及实施，以及对各种组织资源进行集中有效使用、调度和控制。是执行实施政府的决策、法令、战略、计划以及完成政府既定目标，所体现出来的地方政府综合效应力。地方政府执行力水平的高低决定着其在执行上级政府的策略和主张的能力，最重要的是影响上级政府和党中央要求的执政为民的水平。所以，在我国政府治理和政策执行中地方政府执行力具有重要的意义。一、地方政府执行力的现状及存在问题（一）地方政府执行力的现状改革开放以来，由于采取了多项措施，我国的一些地方政府的行政执行力得到了逐步的提升，取得了一定的成效，例如如义务教育政策，经过各级地方政府近20 年的执行，对我国文盲的扫除，国民素质的提高等均起了很大的作用。推进政府机构改革，制定和实施全面推进依法行政实施纲要按照行政许可法的要求压缩审批项目、规范审批程序等等，这些都取得了显著成效。各级地方政府积极采取行动，调配人、财、物，贯彻落实某项政策，效果显著。政府在公共危机管理过程中的决策与执行能力也得到了不少提升，积累了宝贵的经验。建立健全了行政问责制度。就是以刚性的责任措施，确保行政机关及其工作人员依法办事；开展了绩效评估，提高政府执行力的重要措施，各级机关通过改进管理方式、严肃行政纪律，确保政令畅通，形成责权一致、执行顺畅；成功处置了公共危机。如 2003 年我国遭遇“非典”疫情的袭击，而政府的超常执行力则是成功抗击非典的关键。政府采取前所未有的财政政策，拨出专项防治基金，出台税费优惠政策，这些政策出台速度之快、涉及金额数量之大，历史少有；逐步创新政府体制。中国政府体制改革的路径既是中央政府从上到下推进的制度变迁，又是地方政府响应本区域社会需求自发推进的制度变迁。政府机构得到精简，国家机关减少内部行政层次，部门间职能重叠现象得到一定缓解，提高了部门行政执行效率；政府人事选拔任命和决策逐渐公开化、民主化，政府执行行为日益法制化、规范法；干部人事制度改革成就主要体现为实际存在的领导职务终身制转向“任期制”；在坚持“党管干部”原则的同时，改变了任用干部方式，实行分级管理，进一步落实责任政府与法治政府的内在理念。（二）地方政府执行力存在的问题执行力是地方政府工作的生命力，同时也是保证我国经济建设和社会管理的重要因素。作为组成地方政府能力的一个重要部分，执行力对于保证中央政令畅通具有十分特殊和必要的作用，但是这个问题目前并没有得到应有的重视，在当前的公共行政领域内，出现了诸如因为执行力不足而导致的许多社会热点问题，同时这些热点问题本身也是一系列矛盾的外在表现。 1.落实具体政策的方面上呈现能力不足地方政府在具体政策执行方面，显示出的执行力不足带来了许多影响社会安定团结的因素，例如义务教育这样的公益事业。在义务教育阶段，有部分学校在招收“赞助生”，进行违规收费；部分学校或老师为迎合学生家长的要求，开办各种“特长班”、“奥赛班”进行收费补课；部分学校的学工部门管理不力，滥订教辅材料，导致学生购买多套辅导资料等。有的学校对教学活动中出现的一些有偿服务和代办事项，不按照相关的规定执行，强制统一向学生提供服务和收费。2、执行具体事务方面上呈现执行力弱改革开放以来，我国出台了很多有利于科学社会发展的政策决策，每一级地方政府在具体落实和施行这些政策决策时，由于能力水平不尽相同的原因，其程度往往是不尽相同的。例如，我国实行改革开放政策以来，北方的很多省市，在政策下达之后，由于当时的特殊历史原因，以及各级地方政府的能力不足，没有正确的落实和执行中央的政策，逐渐与南方的省市差距加大。而南方的一些省市，例如广东省，从改革初期就不折不扣的执行中央政策。广东省采取实事求是，努力进取，发挥人民的主管能动性和灵活性，吸引外国企业来华投资，形成了很多新兴的产业，创造了很多先进的产业链条，这些举措在很大程度上促进了经济和社会的全面发展，通过广东省的不懈努力使其成为全国改革开放和经济发展的先驱者。3、机械性的生搬硬套执行某些地方政府执行人员，存在着某些人员不根据自己单位和部门的实际情况，在没有很好的领悟上级的精神，没有正确的理解中央下达的政策的情况下，在执行任务的时候，采用生搬硬套，照本宣科的办法来执行，这样的执行方法既缺少自有的创造性，也缺乏对政策理解的透彻性。比如说在当前政府执行中，主要还是以会议贯彻会议，以文件贯彻文件，甚至以会议代替执行。4、阳奉阴违的替代性执行部分地方政府发现上级下达的政策对本地发展有负面作用的时候，有时会采取阳奉阴违的办法，表面上完全迎合上级的政策，在背地里会采取利于自己的政策来替换上级下的政策；而还有部分的领导会改变和扭曲政策的本意，为了把自己所在的地区的利益做大，甚至可以做出对抗上级政策的行为，这些现象会导致上级政策无法正确的落实和执行，会造成执行的走样，后果不堪设想。例如中央为了调控现在大中城市较高的房价，制定和退出了很多的打压房价的相关政策。然而为了不降低其当地房价的价格，同时是为了不影响其地区需要完成的的经济指标，某些少数的地方政府擅自延期执行，有选择性的实施政策，基本上都是通过会议宣布中央政策，在表面上做足功夫，而在背地里却依旧保护着某些人的利益。二、地方政府执行力存在问题的原因（一）方案内容缺乏科学考量缺乏评估基础和评估能力。绩效评估是绩效管理的重要组成部分,并注重评估指标和标准的建立。一定的评估基础和评估能力是一个有效地绩效管理所因具备的具备组织战略、岗位职责、组织结构、业务流程等是评估基础所应具备的的合理性。评估能力主要是指评估数据管理能力,评估能力与评估基础有很大关联。包括在数据生成、收集、处理、分析等工作上所能承担的工作量和复杂性。如果在运营流程、组织结构还没有理清的情况下,不仅难以生成有价值的绩效数据,而且对数据收集也会造成很大的困难,更勿论绩效数据的评估和处理。（二）执行人员能力素质欠缺执行主体综合素质偏低，一是，执行人员的主观能动性欠缺很多政策执行者由于自身的知识水平有限，政治素质不高,对政策认识不够,理解片面,无法正确了解政策本质,在执行中容易执行失误。另外,在典型的由上至下式执行体制中,基层执行人员往往更多的处于被动命令执行地位,他们的执行积极性受到压抑,同时对于执行的奖惩机制尚不完善,在缺少利益前景的部门,执行人员容易得过且过,对政策执行敷衍了事。二是,执行人员的执行技能欠缺。由于政府部门内部稳定化的倾向,基层政策执行主体的人员业务素质提升处于停滞状态,执行普遍缺乏创造性,消极被动或低效地执行政策,也影响和阻挠了公共政策的有效实施。（三）执行各方面存在利益博弈政策执行者在执行过程中都是为了个人或局部利益歪曲政策精神,导致政策无法按照预期目标执行和落实不同点则是,这里讲的现象是给上级的政策内容/增砖添瓦的,即给上级传达下来的政策添加了一些附加项目,添加的内容都是原来政策中没有规定的内容,或者是根本没有涉及的不符合原政策的内容,这样就导致执行对象和范围,执行力度!执行目标偏离了政策原定的要求,影响了原来政策的有效执行我国发展市场经济的目的是搞活经济,活跃社会主义市场,但现在依然存在地方保护主义,对外省或外地区的商品进行排挤,给予本地商品特殊保护,这样从表面上看是对本地经济有帮助,但从另一方面看是失去了走出去引进的大好机会。在信息时代,技术、资源的共享可以达到互惠互利的目的。私自占有和争夺资源,扰乱市场秩序,影响了宏观调控政策的贯彻实施。（四）执行机制存在漏洞我国地方政府执行力低下的重要原因之一就是由于上级政府监控机制不健全，而下级执行部门自我纠错能力差导致的。1、行政监督不到位在当前行政监控体制下，上级监督缺乏时效性，不能及时与同级和下级进行沟通；而同级监督互相没有监督权力，无法相互制约；而下级的监督效力非常低下，对问题产生不了实质的影响。日常监督几乎是靠行政人员的自觉遵守，而专项监督也只是对特定的一些机构才会进行，这样的监督方式自然会造成监督的不到位，不少环节没有监督进行，变相的纵容下级执法人员违规执法的行为。2、司法监督“被”干预目前在我国的多数地区，行政案件的数量很少，这是因为受理过程耗时长，审判程度难断定、负责单位互相推卸等原因，很多案件都是因为耗不起而不了了之。有的地方政府部门会强行要求审判机关支持本部门的工作，对产生的问题采取忽视和推诿的办法，得过且过。部分领导干部会采取的这种不光明的办法来维护自己所在的部门的利益和形象，诸如此类的问题都会影响到我们的司法监督，执行过程中偷梁换柱这一现象主要是指在政策执行过程中,用一些对自己有利可图的政策条款替换原来的政策内容。从表面上看是及时落实了政策,但实质却大相径庭。此现象最突出的实例是在执行政企分开的政策中,政府部门将下辖单位改革为公司制,但权力还是归政府部门所有,公司的管理权还是没有变。1992年颁布的全民所有制工业企业转换经营机制条例中规定企业的14项基本权利,这些政策都是为了通过搞活国有企业这一大块,而更有效的提高我国经济建设,促进经济发展。但这一政策规定真的落到实处了吗?落实的究竟又有多少?其实大部分还是被各级地方政府独揽大权,这对此项政策的有效执行起到很大的负面作用。3、政策执行缺乏支持我国经济领域有一明显现象，政府组织上级出台的政策,在下达的时候被挑三拣四,执行者对有利部分的政策进行执行,其余部分不是被割裂就是被遗弃,原来的政策内容变得残缺不全,使政策在执行时变形失真。当政策的精神内容与执行者的个人利益、部门利益、组织利益、地方政府的利益之间发生冲突时,或由于它在执行过程某一阶段。某一环节出现梗阻时,我们常常会发现这个时候对政策的贯彻执行就会出现断点,或是虎头蛇尾,这都是执行停滞化的表现。三、提高地方政府执行力的对策建议当今，我国在各个方面的发展中不缺乏优秀的政策和新颖的思路，二是缺乏行之有效的地方政府执行力。如果地方政府执行力水平较弱，则会导致很多正确的法令和政策无法贯彻执行，影响了政府职能的发挥，制约了我国的发展空间，进而影响到我国的国际竞争力。只有通过营造强效的政府执行力，才能使新想法，好政策落到实处，推动我国经济社会的总体发展，提升我国的综合实力。（一）加强政府部门绩效管理工作政府绩效是指政府在社会管理以及经济管理活动中的结果、效益、效能,是政府在行使其功能,实现其意志过程中体现出的管理能力。政府绩效管理,就是通常人们所说的政绩考察和政绩评估,即看政绩用干部管理制度。政府行为在价值取向上存在偏差，绩效管理的制度化、规范化程度不够，执行过程的监控机制不健全。绩效评估的科学化程度不高,这些问题正是导致执行主体间不能有效发挥作用,使政府执行力弱化的关键因素。（二）提升执行人员的素质政府执行人员是执行活动的重要要素和执行力量,作为执行过程中最能动的因素,其素质高低直接关系政府执行力的提升为了进行政府人事管理制度创新,提高政府人员的素质,首先要求各级地方政府建立一整套完备的政府人力资源开发和培育机制,对政府人事管理制度进行创新,树立人力资源开发的理念,推动各种政策的有效落实,建立学习型政府组织。运用科学的开发战略,调动他们的积极性与创造性,切实提高政府人员的素质,使他们具备正确执行政策的政治素养、知识素养、能力素养、心理素养。其次要培育政府执行人员的思想素质和专业技能通过提高政府执行人员的思想素质,使他们能够忠实地服从法律法规,行为符合伦理,具有强烈的敬业精神、高度的责任心,工作诚实可靠,不搞形式主义。在专业技能上,要不断提高执行人员的职业技能,要把政府组织建成学习型的组织,掌握新的执行技术、手段和艺术,提高自身的执行能力,提高执行力效果。（三）树立以公共服务为价值取向的绩效观以公共服务为价值取向，树立科学正确的绩效观政府价值取向在政府管理中具有首要地位,因为它是政府决策的内在依据,也是行政执行的基本评价标准。政府要以公共服务为价值取向,创新政府管理理念。一是强化政府服务的理念,摒弃单纯管制的观念。政府是人民的政府,政府的一切工作,归根到底是为人的全面发展服务的,人民赋予政府的权力不能异化,必须用来全心全意为市场、企业和人民服务行政就是服务、服务就是发展资源、服务才能体现和提升执行力等现代理念应成为政府的主导理念。二是强化责任政府的理念,破除随意裁量的陈旧观念。（四）完善相关执行机制我国目前处于市场经济，也是法治经济,同时法治社会也是构建和谐社会的要素之一。伴随着制度化成为国际发展趋势,政府各项工作的制度化和法制化也成为必然。政府绩效管理工作法制化也应列入重点建设问题中。为了使政府绩效管理工作顺利开展,相关保障制度的法制化是基础和前提。目前国外很多国家的地方政府绩效管理工作也是通过相关法律法规保驾护航,使得政府绩效管理工作更加科学化，公平化，公开化，法治化。（五）加强政策执行的支持力度地方政府执行效率较低，监督检查不到位是关键因素。如何解决“能监督的看不见，看得见的无法监督”问题？首先要进一步强化内控机制建设，让同级监督“硬”起来。全面建成权责分明、流程清晰、风险可控、制度可行的内控机制基础上，进一步强化控机制执行，建立全方位、多层次的监督网络,确保对政府执行活动的有效监督。通过“点线面体”的内部控制机制，即通过“关键风险控制点”控制“关键岗位线条”，通过“关键岗位线条”控制“关键职能层面”，进而将内部控制覆盖到各个部门、各个科室、各个岗位，进而有效达成分权制衡、控权监督的效果，让同级监督落到实处，充分彰显内控机制在规范权力行使、源头预防腐败、开展有效监督、促进内生制约的核心作用。四、结论我国地方政府执行力问题的表现执行力是政府组织进行工作的生命力，同时也是经济建设和构建和谐社会的重要保证。作为政府能力的一个核心因素，政府执行力对保证中央政令畅通具有十分重要的作用，是保证落实上级政策的重中之重。而在当前的公共行政领域内，由于执行力不足而引起的诸多社会现象的出现，并且因为这些社会现象本身也是多种社会矛盾的直接表现，最终可能导致社会的不和谐。当前公众普遍关注和热议的问题大多都是由政府执行力不足而引起的。如果没有较强的政府执行力，再好的行政改革方案也难以付诸于实践；如果没有较强的政府执行力，其他的各项因素能力也许就流于纸上