毕业设计（论文）-我国食品安全政府监管研究.doc

华东师范大学开放教育学院（网络教育）毕业设计（论文）论文题目： 我国食品安全政府监管研究 专 业： 行政管理 学 号： 学生姓名： 指导教师： 完成日期： 2015年3月1日 论 文 摘 要我国人口众多,食品产业的发展飞快,加之我国劳动密集型产业结构的特点,使得国内国外的食品生产与销售都具有极大的发展前景和市场潜力。但是近些年来,国内爆发的食品安全问题,严重影响了中国食品企业在海内外的声誉和消费者的信任,打击了消费者的信心,严重危害了人们的生活和身体健康。消费者使用食品之前要经历生产、流通与消费三个环节,研究在这三个环节之中存在的安全问题以及管理漏洞,有利于加强对食品生产的监督,严格食品流通秩序和规定,减少食品的安全事件发生。而借鉴国外的相对成熟的食品监管体系,则可以提升我国在食品安全问题的行政水平、执法水平和监督水平。 本文在研究当前的食品产业现状前提下,希望有助于化解国内当前的食品产业发展过程中所遭遇的困境和难题。 本文通过对国内外食品安全监管理论与实践的比较研究,针对中国具体国情,思考并设计了具有中国特色的食品安全监管体系,全文共分为四个部分：第一部分为落实食品安全政府监管的意义,第二部分为我国食品安全政府监管现状,第三部分为我国食品安全政府监管理论基础与实践依据,第四部分为完善我国食品安全政府监管的对策建议。关键词：食品安全 政府监管 监管体制ABSTRACT China has a large population, the development of the food industry fast, coupled with Chinas labor intensive type of industrial structure, so that food production and sales at home and abroad have great development prospects and market potential. But in recent years, the domestic food safety issues of the outbreak, has seriously affected the Chinese food enterprises at home and abroad reputation and trust of consumers, blow to consumer confidence, serious harm to peoples life and health. To experience the production, circulation and consumption of three link before consumers use food, safety study on the existing problems in these three aspects and the loopholes in management, is conducive to strengthening the supervision on food production, food circulation order and regulations strictly, reduce the occurrence of food safety incidents. Learning from the relatively mature food supervision system of foreign countries, can promote our country food safety issues in administrative levels, the level of law enforcement and supervision level. Based on the research status of food industry at present, many problems of food safety law, administration, supervision of non government organization and the third party on other aspects of strategy, hoping to help resolve the plight and problem encountered in the current domestic food industry in the development process. In this paper, through a comparative study of domestic and international food safety supervision theory and practice, according to specific conditions China, thinking and the food safety supervision system has Chinese characteristic design, the full text is divided into four parts: the first part is the implementation of the government supervision of food safety significance, the second part is the present situation of the government food safety supervision in China, third part as the basis of government supervision of food safety basic theory and practice of our country, the fourth part is the countermeasures and suggestions of perfecting the government supervision of food safety.KEY WORDS：Food Safety，The government supervision，Supervision system目 录第一章 引言11.1选题背景11.2选题的意义11.3研究方法及内容1第二章 食品安全监管的界定32.1 食品安全的概念界定32.2国内外关于食品安全监督管理研究5第三章 我国食品安全监管现状93.1 我国现行食品安全监管体制93.2我国面临的食品安全隐患103.3我国食品安全监管体制的缺陷133.3.1 按部门分环节监管体制的不足133.3.2 按部门分环节监管体制的术语存在模糊不清之处133.3.3 按部门分环节的监管制容易导致多头监管与重复监管问题14第四章 加强食品安全监管的对策与建议154.1完善现有多部门监管的食品安全规制体制154.2 加强对地方政府的监督，完善责任追究机制17致谢19谢辞20参考文献22第一章 引言1.1选题背景 近年来我国食品安全事故频繁发生,并且愈演愈烈,不仅严重影响到了人们的身体健康,造成巨额的财产损失,而且也影响到了我国的经济发展、食品出口、社会稳定等一系列问题。双汇瘦肉精事件、雨润烤鸭问题肉、全聚德违规肉、可口可乐中毒、肯德基炸薯条油7天一换、地沟油、染色馒头、皮革奶、毒豆芽、毒生养等各种食品安全问题的曝光从示间断过，这些食品安全事件使老百姓忧心忡忡，以至有的人产生了“吃动物食品怕含激素，吃植物食品怕有毒素，吃饮料食品怕掺色素”的恐惧心理，向政府发出了“我们还能吃什么”的责问。1.2选题的意义我国食品安全事故发生的原因很多，如相关部门对食品安全生产的操作监管不力，到处使食品行业严重违规、屡屡违法生产销售不合格食品；中国关于食品安全的汗毛体系也尚未健全，某些法律条文的操作性欠缺，而某些条文则存在一定漏洞，使得不法厂商有空可钻，有机可乘；消费者自身食品安全意识以及维权意识薄弱，某些消费者代币于购买低价、无质量保证的食品，这也为问题食品的销售打开了通道等。但我国食品安全事故的发生不仅仅是由于上述列举的几个原因造成，背后更深层次的原因在于现阶段中国社会诚信的缺失。政府信用建设是一个系统工程，就像整个社会信用修复需要一个长期和循序渐近的过程一样，政府信用建设也不可能一蹴而就，不能简单理解为出台财务部法律，减少几项行政审批就可以了事，某种意义上，它还可能成为整个社会信用体系建设的难点，必须在充分认识政府信用建设的重要性、紧迫性和复杂性的基础上，脚踏实地地做好相关工作。1.3研究方法及内容1、研究目标阐述了食品安全监管的一些相关概念，回顾我国食品安全监管中的制度缺陷，机构设置、监管权限的分配、现行食品安全的法律法规、产品质量标准方面存在的问题。对我国食品安全监管提出合理建议。2、研究内容阐述了食品安全监管的一些相关概念，回顾我国食品安全监管制度，通过对我国食品安全监管的现状、问题的研究，以及以美国等国家的食品安全监管的比较，提出了对我国食品安全监管的建议。3、研究方法(1)文献研究法（2）比较研究法（3）定量研究法（4）纵向研究法4、创新与不足：本文在研究方法上较全面，并且通过大量的言语和分析创新性的提出了搭建政府垂直监管与非政府组织协调监管的系统监管方案，但在研究的过程中，由于作者对于食品安全理论的把握高度不够，以及对于相关政策及国内外研究现状没有深入了解，还有作者能力有限，对于食品安全政府监管提出的政策建议有可能在实际操作中仍面临较大的挑战。第二章 食品安全监管的界定2.1 食品安全的概念界定(1)无公害食品 指产地生态环境清洁，按照特定的技术操作规程生产，将有害物含量控制在规定标准内，并由授权部门审定批准，允许使用无公害标志的食品。无公害食品注重产品的安全质量，其标准要求不是很高，涉及的内容也不是很多，适合我国当前的农业生产发展水平和国内消费者的需求，对于多数生产者来说，达到这一要求不是很难。当代农产品生产需要由普通农产品发展到无公害农产品，再发展至绿色食品或有机食品，绿色食品跨接在无公害食品和有机食品之间，无公害食品是绿色食品发展的初级阶段，有机食品是质量更高的绿色食品。 (2)绿色食品 绿色食品概念是我们国家提出的，指遵循可持续发展原则，按照特定生产方式生产，经专门机构认证，许可使用绿色食品标志的无污染的安全、优质、营养类食品。由于与环境保护有关的事物国际上通常都冠之以“绿色”，为了更加突出这类食品出自良好生态环境，因此定名为绿色食品。 无污染、安全、优质、营养是绿色食品的特征。无污染是指在绿色食品生产、加工过程中，通过严密监测、控制，防范农药残留、放射性物质、重金属、有害细菌等对食品生产各个环节的污染，以确保绿色食品产品的洁净。 为适应我国国内消费者的需求及当前我国农业生产发展水平与国际市场竞争，从1996年开始，在申报审批过程中将绿色食品区分AA级和A级。 A级绿色食品系指在生态环境质量符合规定标准的产地，生产过程中允许限量使用限定的化学合成物质，按特定的操作规程生产、加工，产品质量及包装经检测、检验符合特定标准，并经专门机构认定，许可使用A级绿色食品标志的产品。 AA级绿色食品系指在环境质量符合规定标准的产地，生产过程中不使用任何有害化学合成物质，按特定的操作规程生产、加工，产品质量及包装经检测、检验符合特定标准，并经专门机构认定，许可使用AA级有绿色食品标志的产品。AA级绿色食品标准已经达到甚至超过国际有机农业运动联盟的有机食品的基本要求。(3)有机食品 有机食品是国际上普遍认同的叫法，这一名词是从英法Organic Food直译过来的，在其他语言中也有叫生态或生物食品的。这里所说的“有机”不是化学上的概念。国际有机农业运动联合会（IFOAM）给有机食品下的定义是：根据有机食品种植标准和生产加工技术规范而生产的、经过有机食品颁证组织认证并颁发证书的一切食品和农产品。国家环保局有机食品发展中心（OFDC）认证标准中有机食品的定义是：来自于有机农业生产体系，根据有机认证标准生产、加工、并经独立的有机食品认证机构认证的农产品及其加工品等。包括粮食、蔬菜、水果、奶制品、禽畜产品、蜂蜜、水产品、调料等。 有机食品与无公害食品和绿色食品的最显著差别是，前者在其生产和加工过程中绝对禁止使用农药、化肥、除草剂、合成色素、激素等人工合成物质，后者则允许有限制地使用这些物质。因此，有机食品的生产要比其他食品难得多，需要建立全新的生产体系，采用相应的替代技术。 (5)绿色无公害食品 绿色无公害食品是出自洁净生态环境、生产方式与环境保护有关、有害物含量控制在一定范围之内、经过专门机构认证的一类无污染的、安全食品的泛称，它包括无公害食品、绿色食品和有机食品。 在绿色无公害食品认识上要注意如下几个问题：a.绿色无公害食品未必都是绿颜色的，绿颜色的食品也未必是绿色无公害食品，绿色是指与环境保护有关的事物，如绿色和平组织、绿色壁垒、绿色冰箱等。 b.无污染是一个相对的概念，食品中所含物质是否有害也是相对的，要有一个量的概念，只有某种物质达到一定的量才会有害，才会对食品造成污染，只要有害物含量控制在标准规定的范围之内就有可能成为绿色无公害食品。 c.并不是只有偏远的、无污染的地区才能从事绿色无公害食品生产，在大城市郊区，只要环境中的污染物不超过标准规定的范围，也能够进行绿色无公害食品生产，从减轻农用化学物质污染的作用分析，在发达地区更有重要的环保意义。 d.并不是封闭、落后、偏远的山区及没受人类活动污染的地区等地方生产出来的食品就一定是绿色无公害食品，有时候这些地区的大气、土壤或河流中含有天然的有害物。 e.野生的、天然的食品，如野菜、野果等也不能算作真正的绿色无公害食品，有时这些野生食品或者它们的生存环境中含有过量的污染物，是不是绿色无公害食品还要经过专门机构认证。 f.有机食品、无公害食品与绿色食品有何区别 除有机食品外，目前正在我国市场上推广的认证食品还有无公害食品和绿色食品，这些产品有什么区别呢？ 据专家介绍，无公害食品是按照相应生产技术标准生产的、符合通用卫生标准并经有关部门认定的安全食品。严格来讲，无公害是食品的一种基本要求，普通食品都应达到这一要求。 绿色食品是我国农业部门推广的认证食品，分为A级和AA级两种。其中A级绿色食品生产中允许限量使用化学合成生产资料，AA级绿色食品则较为严格地要求在生产过程中不使用化学合成的肥料、农药、兽药、饲料添加剂、食品添加剂和其他有害于环境和健康的物质。从本质上讲，绿色食品是从普通食品向有机食品发展的一种过渡性产品。 有机食品是指以有机方式生产加工的、符合有关标准并通过专门认证机构认证的农副产品及其加工品，包括粮食、蔬菜、奶制品、禽畜产品、蜂蜜、水产品、调料等。有机食品与其他食品的区别主要有三个方面： a.有机食品在生产加工过程中绝对禁止使用农药、化肥、激素等人工合成物质，并且不允许使用基因工程技术；其它食品则允许有限使用这些物质，并且不禁止使用基因工程技术。如绿色食品对基因工程技术和辐射技术的使用就未作规定。 b.有机食品在土地生产转型方面有严格规定。考虑到某些物质在环境中会残留相当一段时间，土地从生产其他食品到生产有机食品需要两到三年的转换期，而生产绿色食品和无公害食品则没有转换期的要求。 c.有机食品在数量上进行严格控制，要求定地块、定产量，生产其他食品没有如此严格的要求。2.2国内外关于食品安全监督管理研究一、国外关于食品安全监督管理研究（一）美国食品安全监督管理研究美国负责食品安全机构主要有4个：食品和药品管理局、食品安全检验署、国家环境保护署、国家海洋渔业署，分别对不同类别、不同生产阶段的食品安全实施监管，农业市场署、动植物卫生检验署、疾病防治中心也是美国食品安全的重要监管部门。这些部门的工作范围互不交叉，一个部门独立负责一个或数个产品的监管工作，实行从种植到销售的全程跟踪。由于执法机构众多，为避免出现分工不明、权责不清的现象，美国于1998年成立了食品安全管理委员会，负责协调各机构工作。该委员会成员由农业部、商业部、卫生部等多个部门的负责人组成，委员会主席由农业部部长、卫生部部长、科学与技术政策办公室主任共同担任，目的在于促进各部门间的沟通和协作，避免出现监管真空。这种分散与统一结合的机构设置模式，既可以给予各部门充分的执法权，涵盖不同类别的食品监管，又能够促进部门间的合作和协调，对整个食品行业进行全方面管理。（二）日本食品安全监督管理研究日本食品安全管理机构主要有农林水产省、厚生劳动省和食品安全委员会。各机构分工不同，农林水产省主要负责农产品生产环节的安全管理，包括监督农药、化肥、饲料的生产、销售和使用，检查本国生鲜农产品及粗加工产品，对农产品品质和标识进行认证等；厚生劳动省负责加工和流通环节的监管，主要是食品加工企业的资质认证和经营许可，制定食品加工卫生标准，调查处理食物中中毒事件等。在食品抽样检查程序中，二者的执法权限不同，农林水产省只抽检本国食品，旨在分析产品安全性以指导生产，而厚生劳动省可对本国和进口食品进行抽查，主要检验细菌污染和寄生虫繁殖情况，检测食品中添加剂、农药、兽药、重金属的残留量，对大豆、玉米、番木瓜等食品进行转基因检查。其抽查结果可对外公布，并对违规企业实施处罚。农林水产省和厚生劳动省也有合作，如两个部门共同制定农药、兽药残留限量标准。食品安全委员会则对二者的工作进行协调，负责评估食品安全风险，确定风险程度和等级，对存在安全风险的企业，督促农林水产省和厚生劳动省采取措施，并监督实施情况。二、国内食品安全监督管理研究近年来，中国食品安全问题日益突出，先后发生了多起食品安全事故。尽管中国已颁布800多部（篇）关于食品安全的法律、法规及各种规范性文件，但执法体系仍有许多不完善之处。为此，中国部分地区开始探索新型的食品安全监管方式，并取得了积极成效。1、北京：建立全程控制体系北京城市人口众多，食品消费量大，50以上的蔬菜、肉类等农产品由其他省市供应，食品安全监管难度较高。围绕构建安全消费环境，提高食品安全控制水平，北京建立了“从农田到餐桌”的全程控制体系，以预防和消除食品安全危害为目标，重点实施食品安全科学评估、信息收集与发布、市场准入、监测抽查、突发事件应急处理等制度，明确食品生产者、经营者、食品监管部门各自在食品安全控制体系中的责任。新的食品安全监控体系最大的特点在于市场准入和追溯制度。北京21家农产品批发市场都与大型食品生产企业和无公害蔬菜基地签订了定向经营协议，进入市场销售的肉制品、蔬菜、水产品等25个类别的食品，都必须提交产地证明和检测报告，农贸市场还利用快速检测仪随机检测农药残留量。所有产品在销售前都要进行电子信息登记，对生产、加工、销售信息进行记录，并加贴条形码，一旦发现问题可迅速追踪到责任人，以便采取措施制止问题产品继续销售。2003年，北京成立由工商、卫生、商务、质监、农业等15个部门组成的食品安全领导小组，负责全市食品安全工作的统一调度。由工商局、卫生局、质量技术监督局、商务局、出人境检验检疫局、城管局和药品监管局等7个部门汇总全市食品安全信息，每月发布一次，内容主要包括：食品安全监测和抽查结果、处理意见；食品安全投诉举报总数、类型、与上年同期的对比分析；突发食品安全事件调查；食品消费预警信息等。同时采取备案、抽检、下架、退市等措施，加大对不合格食品及其经营者的惩戒力度，确保食品质量安全。 2上海： 监管部门职能平移 目前，中国食品安全监管主要采取分段管理模式，多个职能部门并行管理，部门之间缺乏协调和联动，往往造成职责不清且浪费公共资源。上海不断改革现有的食品安全监管体制，积极探索高效的监管组织设置和执法方式。2004年，根据食品行业的发展现状，上海对原有的食品安全监管部门作出重大调整，将由卫生部门负责的食品流通、消费环节的监管职责划归食品药品监管部门，而除保健食品以外的其他食品生产加工环节的监管职责，则划归质量技术监督部门。自此，各部门分工更加明确，职责更加清晰。食品药品监管局负责管理食品流通和消费环节，保健品、化妆品生产环节的质量安全，依法查处重大食品安全事故；质量技术监督局负责除保健品以外的食品生产、加工环节的监管；农业委员会负责指导、监管初级农产品的生产；工商局负责管理食品企业经营活动，取缔无照经营，卫生部门则不再负责食品安全管理。重新调配监管部门职能的目的在于逐步实现食品生产、流通、消费由一个部门监管，形成综合化、专业化、体系化的监管模式，使食品安全监管更趋统一和高效。第三章 我国食品安全监管现状3.1 我国现行食品安全监管体制民以食为天，食以安为先。近年来，江苏省建立科学完善的食品药品监管体系，健全最严格的覆盖全过程的监管体制，健全社会共治机制，从根本上保障食品药品安全，让百姓吃得更放心。我国食品安全管理多年来实行的是“九龙治水”的分段监管模式：食品从田间生产出来，到端上老百姓餐桌，中间管理环节多链条长，“铁路警察”各管一段种养殖归农林部门管，生产环节归质监管，进入市场流通后又是工商担责，端上餐桌后又归于卫生。去年10月10日，江苏省进行了省级食品药品监管机构改革，把过去由4个部门承担的食品安全监管职责，整合到了新组建的省食品药品监管局。省委最近出台的关于深化司法体制和社会体制改革的实施意见中，对健全公共安全体系，特别是建立科学完善的食品药品监管体系作出最新部署。新的监管体系如何运作？省食品药品监管局局长胡晓抒说，就是把原来省质量技术监督局承担的食品、食品添加剂生产环节监管职责，省工商行政管理局承担的流通环节食品安全监管职责，省卫生厅承担的食品安全综合协调职责，省食品药品监管局承担的餐饮服务环节食品安全监管职责等进行了整合，除了田间种的、池塘养的归农林部门管理外，其它生产、流通、综合协调等环节的监管职责，全部归于食药监部门，结束了“九龙治水”的局面。这样，老百姓如果发现食品安全问题，进一个门就行了。今年，省委将“健全完善统一权威的食品药品监管体系，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，严厉打击食品药品安全违法犯罪行为”列入省委常委会工作要点，并细化了目标任务实施方案。省政府将“基本药品生产配送企业监督检查率达100%，乳制品、白酒、食品添加剂生产企业建立电子追溯系统”列入十大重点工作、百项考核指标。目前我省食品领域电子溯源工作正在紧锣密鼓进行当中。“如果你买一盒奶，用手机扫描上面的条形码或二维码，马上就可以了解这盒奶是哪家企业生产的、经销商是谁，还可以进一步细查产自哪头奶牛、奶牛吃的饲料从哪来等等，一旦出了问题，可以立即追根溯源，分清是谁的责任”。省食品药品监管局食品生产监管处的戴巨群副处长告诉记者，我省先在乳制品、白酒、食品添加剂三个领域展开电子追溯系统试点，洋河酒业、苏酒、今世缘酒业及惠氏乳品4家企业是首批试点单位，今后将逐步扩展到整个食品领域。同时，全省9757家食品生产企业全部纳入“三分监管”范围，就是按企业的风险大小、管理水平高低等指标，把企业按高、中、低三种模式监管：风险高的企业，监管部门抽查的力度就大，风险低的就小。下一步，我省还将考虑建立健全信用体系和“黑名单”制度，让失信企业付出难以承受的代价。平脸、笑脸、开口大笑，如今餐饮业推行“脸谱”(量化分级)，就是借鉴卡通人脸表情来标识餐饮店的综合管理水平，消费者进饭店吃饭之前可以先看看“脸谱”再点菜下箸。“开口大笑”，表示该餐饮店各项考核指标成绩优秀，属A级；“微笑”，表示各项指标良好，属B级；“平脸”，表示各项指标一般，属C级。省食品药品监管局食品餐饮处周达志处长介绍，按照“量化分级”管理规定，各家“脸谱”必须在餐饮店大厅等显著位置公示，并在各地的食品药品监管网站上公开相关信息。目前全省持证的15.6万家餐饮单位全部完成了量化分级。“食品安全已经突破了传统意义上的行政管理范畴，发展成为一种全新的社会公共管理。”江苏省委党校教授孙文华接受采访时说，“食品监管一方面要统一，明晰权力归属，另一方面，也要实现权责一致。国家食品药品监督管理总局将权力集中，所承担的责任也应与之相匹配。在责任的倒逼之下，新的食品监管体制才能最大程度激活，从而发挥出监管的威力。” 3.2我国面临的食品安全隐患“国以民为本，民以食为天，食以安为先”。冠生园“陈馅月饼”事件、阜阳劣质奶粉事件、上海染色馒头事件、海南毒豇豆事件、举国震惊的三鹿奶粉三聚氰胺事件接二连三的食品安全事故给人民群众的生命安全和财产造成了巨大的损失，严重影响了经济的健康发展、社会和谐稳定。更为严重的是层出不穷的食品安全事故极大影响着中国的国际形象和国家声誉。食品安全事件再次让我们看到了我国食品安全监管之痛，也暴露出我国食品安全监管存在许多的问题和弊病。工商部门作为流通环节食品安全监管的主体，从其监管职能来看，主要包括食品流通许可、食品流通企业日常经营行为监管、流通环节食品快速检测等方面。由于我国目前食品流通环节企业数量多、规模小、秩序乱的现象，流通环节食品安全监管难度大，面临前所未有的严峻挑战。如何提高流通环节食品安全监管的效率以及防范风险是工商部门亟待解决的问题。一、当前流通环节食品安全监管存在的问题（一）食品经营者复杂多样，缺乏诚信和法律意识，监管群体多、难度大。食品作为人们生活的必需品，它的经营者覆盖面广、形式复杂多样，这也就决定了作为流通环节监管主体的工商部门监管力度和难度巨大。一是部分食品经营者在购进食品时更多关注的是利润，不注重产品生产保质日期、合格证等安全要件，甚至有少数经营者道德和法律意识丧失，在经济利益的驱动下采取涂改生产日期和保质期等手段重新包装过期的食品上市销售。二是食品流通环节经营秩序不规范，部分食品经营者建立的索票索证和购销货台账制度流于形式，敷衍检查，甚至存在违法使用不合格包装物现象。三是食品经营者的素质参差不齐，部分经营者对基本的进货查验、记录、不合格食品下架等食品安全知识不清楚，缺乏食品安全风险防范意识，未充分认识到食品安全引发的严重社会后果。（二）基层工商部门食品安全监管任务重、效能不高，执法资源不足。由于食品经营户点多面广、复杂多样的现状，造成基层工商部门在食品安全监管上存在的困难较多。具体表现在：装备落后、经费紧张、食品安全专业知识人才匮乏，监管效能不高。目前很多基层工商所执法人员少，监管队伍年龄偏大。一个监管干部日常要监管几百户个体工商户和数十家企业食品经营主体，执法力量相对不足，监管任务繁重。同时，食品安全监管软硬件设施配备落后，很难做到完全监控，部分监管工作流于形式，如对于食品经营主体的索证索票和销货台账制度的检查。由于现实中食品经营者履行法定责任义务自觉性较差，监管人员难以掌握食品经营者真正的索票索证情况，甚至对其的实际经营状况和食品质量好坏一无所知，给监管留下了很大的隐患。另外由于信息的不对称，食品安全投诉举报的问题多数已经造成了危害，流通环节的食品安全监管往往是事后惩处，难以做到事前预防风险。（三）食品安全监管的机制不够健全，造成流通环节监管难以真正到位。食品安全法确立的分段监管体系难以体现从农田到餐桌的全程管理，这给食品安全监管留下了许多执法空隙和隐患。如目前普遍存在的蛋糕房、超市现场制售现象，这种“前店后厂”、边生产边销售的食品经营模式就是目前食品安全分段监管格局的一个盲区。根据相关的统计资料显示，大多数地方并没有明确工商、卫生等部门在现场制售的食品安全监管上的职责。而过多执法部门加之食品生产、经营的环节错综复杂，难免会出现职责交叉、责任不清、相互推诿问题。多头监管格局的易造成执法不力问题，难以形成监管合力， 真正做到监管到位。（四）食品市场监测的力度不够，监管手段滞后。工商部门在采取食品安全监管的手段上，主要是上门检查、跟踪走访、实地查看等落后的监管方式，还没有摆脱眼看、手摸、鼻闻、口尝的传统做法。虽然也对流通环节食品质量进行检查，但往往是快速检测以及节日性、季节性、专项性食品抽检。由于食品抽检频次较少，抽检的范围也较窄，并不能完全有效地防止存在质量安全隐患的食品进入流通环节。此外，由于经费的限制，目前食品质量的监测手段和监测条件相对落后，对地沟油、食品添加剂等未知项目和高风险食品项目的监测，因缺少法定的标准，难以分析和定性。（五）农村小食杂店、流动食品摊贩难以监管。由于农村食杂店相对分散，巡查监管耗时长、费用高。基层工商所出于监管成本考虑，可能存在疏于引导、监管的现象。而那些长期活跃在城乡间出售食品的流动摊贩虽然属于城管部门的管理范畴，但城管部门只管交易行为，并不负责其所售食品的安全与质量。由于摊贩经营的流动性，没有进入门槛，进货渠道混乱，且无相关证照，其食品质量往往都比较低，很难做到监管，食品安全隐患仍然存在。3.3我国食品安全监管体制的缺陷3.3.1 按部门分环节监管体制的不足每个监管环节由一个部门，不能涵盖整个食品的安全链条，食品链条上的任何一个因素不安全，最终都可能引发食源性疾病或者导致突发食品安全事件的产生。因此，“每个监管环节由一个部门”监管不能涵盖整个食品链条。食品链条至少应当涵盖：a.土壤环境、水源环境、海域环境、大气环境等产地环境；b.农药、兽药、化肥、种子的农业投入品；c.食品生产加工厂房、设备、食品原料、添加剂、食品借助材料等食品生产加工环境、设备和原料；d.食品及原料的冷库储藏、冷藏运输、冷藏销售、商场、超市等食品流转设施、场所和行为；f.食品容器、包装材料、食品用工具3.3.2 按部门分环节监管体制的术语存在模糊不清之处国务院文件出台的目的在于划清初级农产品生产、食品生产加工环节、食品流通环节、消费环节的监管部门的监管职责，但是由于缺乏法律体系的背景及法定的解释，对于其中的术语的理解存在含混不清的地方。如豆芽属于生产加工范畴还是属于属于初级农产品生产环节，市场，超市里的蛋糕、水产品加工、炒瓜子板粟等行为是属于流通环节还是属于生产加工环节？超市里的主食厨房属于流通环节还是属于消费环节？等等许多具体的问题都缺乏法定的解释。3.3.3 按部门分环节的监管制容易导致多头监管与重复监管问题按部门分环节的管理体制往往导致行政执法资源的浪费。工商、卫生、质监部门都对市场上的产品进行监督抽查。这些重复抽查行为，既加重了行政相对人的负担，也浪费了大量的行政执法资源。第四章 加强食品安全监管的对策与建议4.1完善现有多部门监管的食品安全规制体制一、现阶段我国食品安全监管存在的主要问题及其原因（一）我国食品安全监管存在的主要问题1、食品行业准入门槛低食品行业准入门槛低是导致食品安全一个主要原因，在我国，多年来一些企业没有通过食品安全认证也可以生产食品，这就造成了食品安全认证形形同虚设，问题频发的局面。同时，由于关于食品安全的法律法规不健全，即使相关部门检查到了这些“问题食品”，对相关违法企业的处罚却无法可依，对罚款数额也没有统一标准。2002年3月13日，北京市正式出台了流通领域的食品准入管理制度，统一了北京市流通食品准入质量标准，规定在北京市销售的食品必须符合人身健康和财产安全的国家强制性标准，而通过2011年央视3.15晚会曝光双汇瘦肉精事件，发现使用瘦肉精和检测部门检测过程只是流于形式，从而可以看出我国食品行业准入门槛低的问题严重性。2.监管部门职能交叉我国食品安全监管实行交叉管理，看似分工很细，但出现权限关系模糊，协调配合难度较大。如：农业部门管农产品的食品安全，质检部门管生产环节的食品安全，工商部门管流通环节的食品安全，商务部门管部门食品的储备和畜禽屠宰的食品安全，卫生部门管餐饮的食品安全，食品药检监管部门管食品安全的综合协调，以农村为例，从事食品加工的小作坊的条件十分简陋，很难达到卫生标准，对农民身体健康伤害，工商部门督促办理营业执照，鲜有其他部门出来治理，使农村食品市场缺乏长期性和经常性的监管：同时在农村查处案件取证也难以进行，使制售假劣食品等违法行为得不到及时发现和应有的惩治。3.食品安全法律法规不健全目前，我国食品安全方面还没有一套完善的，职责明确的法律法规，不但对人民的生命健康缺乏保障，同时也使违法者更猖狂。多年来，对食品安全方面违法违规处罚力度不够，难以起到震慑作用，如苏南某县级市2006年国庆期间发生200人吃卤菜中毒事件，虽然没人中毒死亡，但影响很坏，这样一起公共卫生事件最终却只以罚款、整顿了事。（二）我国食品安全问题产生的原因我国食品安全问题产生的原因主要有两个方面，首先是在食品生产和流通链条中存在着信息不对称，再者是食品加工过程中的质量控制还不够完善。1.由于一些农民的素质较低和受利益驱使，购买剧毒农药，这是食品安全的照实源头。2.在粮食收购过程中，由于质量控制不严格，劣质粮食进入流通市场，使食品安全问题频发。3.食品加工过程的质量控制不严格，使得生产过程中进一步加剧了食品安全的问题。由于食品加工企业对于资金和技术要求不高，行业进入门槛低，所以整个行业中企业较多，其中不乏一些小作坊，这些企业生产加工出的食品质量和卫生善令人堪忧。（三）对于完善我国食品安全监管的几点建议（一）建立统一，高效的食品安全监管机构在食品管理机构的设置上，就目前世界各国的实践情况来看，有独立监管模式和联合监管模式，从理论上说，为保证食品安全监管的有效性，诮由一个独立的专业监管机构负责食品安全的监管，但事实上，目前世界各国负责食品安全监管的机构大多都是两上以上部门联合监管，少数国家也有单独一个机构专门负责食品安全监管的情况，政府应设置食品质量安全预警管理的专门机构，由政府各职能部门、辅助参谋部门等组成，将食品质量安全管理置于各级政府决策层来考虑和管理。（二）建立健全食品安全相关法律法规整合法律法规资源，完善相关法律法规体系。要积极开展对外交流与合作借鉴发达国家相关经验，建立我国各方位、多层次、快捷、高效的，既能和国际接轨、又符合国情的食品安全预警体系，可考虑制定完整统一的食品安全预警管理法，忙出台和完善其他相关法律法规，同时对现有涉及食品安全预警管理的法律法规进行认真清理、补充和完善，将散存于各法律法规中有关食品安全预警管理的内容加以整合，尽可能减少和避免立法上的相互冲突，解决法律体系的混乱，保持法制的统一性和完整性。4.2 加强对地方政府的监督，完善责任追究机制在我国，对行政权力进行监督的类型，可从不同视角进行观察。按照监督主体不同，可划分为两大类：一是国家权力性监督，二是非国家权力性监督。国家权力性监督是指宪法对立法、行政、司法等国家职能作出安排的监督机制，包括人大机关的监督（如立法监督、工作监督和人事监督），行政机关的监督（如上级对下级的层级监督、审计监督和监察监督等专门监督，它们也被称为行政系统内部监督），司法机关的监督（如审判监督和检察监督），其理论基础是建立在人民当家作主和民主集中制基础上人民代表大会制度的组织原则。非国家权力性监督也称社会政治民主监督，包括执政党组织的监督，民主党派和政协组织的监督，社会团体的监督，新闻媒体的监督，人民群众的监督等等，其理论基础是政治民主和社会民主的基本原则。这些监督制度长期存在并分别发挥监督作用，其任务重、难题多、风险大、要求高，取得的成绩有目共睹，应予充分肯定。但是，已有的分散型监督制度远未充分发挥出制度潜力，不能适应民主法制发展的客观要求，须要抓住关键环节和重点领域进行改革完善，通过体制、机制和制度创新提升监督实效，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。例如，新近设立的珠海横琴新区廉政办公室，把纪检、监察、检察、审计四大职能集于一身，实行相对集中、一体分工、专职专业、减少干扰、减人增效的反腐监督体制，就是一种积极的监督机制探索，有助于形成更强的监督合力。在民主渐进发展过程中，除了国家权力性监督，以及非国家权力性监督中具有很强官方色彩