论“小产权房”①的法律规制

鲁东大学学士学位论文论“小产权房”的法律规制张 美（政法学院 法学一班 041210054）摘要：“小产权房”问题产生的根源在于我国的二元化土地制度。我国现行法律所确立的土地制度存在的诸多不合理在“小产权房”身上得到了印证。从现行法律上看，“小产权房”并未违反禁止性规定，其建设和交易都不违法，但是，由于没有相关法律对比作出明确规定，因而引发了许多问题。因此对“小产权房”加以法律上的明确规制是十分必要的。其中，对二元土地制度及“小产权房”的利益格局两方面的根源性分析是提出法律对“小产权房”的规制途径的基础。 关键词：“小产权房”；集体土地所有权；利益格局；二元土地制度On legal regulation of “uncompleted-right houses”Zhang Mei（Politics and Law Department, Law science, Grade2004, Class1, 041210054）Abstract: The question of “uncompleted-right houses” roots lies in the dualistic land system of our country. The land system defined by law of China has many defects and these defects become clear on “uncompleted -right houses”. From the existing law, the “uncompleted-right houses” does not violate the provisions and its building and transactions are both not illegal. But, because there is no relevant regulation about it, the questions brought by it are diverse. so it is necessary to define the “Uncompleted-right houses” clearly in our relevant law. And this paper will advance legal regulation means of “uncompleted-right hous -es” base on analysis of the dualistic land system and the interests pattern of” uncompleted-right houses”.Key Words: “Uncompleted-right houses”, Collective ownership of land, Interest pattern, Dualistic land system引言近年来，我国的住宅价格一次一次地出现全国性上涨现象，城市房价几乎每天都在创历史新高，这让等待购房的百姓只能紧握手中的存款望房兴叹。而此时，一种价格仅为普通商品房的三分之一到四分之一的“小产权房”走入了人们的视线，成了购房者“生命所难以承受的便宜之惑”，于短时间内占据了近20%的房产市场。所谓“小产权房”，是指在农村集体所有的土地上，未缴纳土地出让金等费用，由享有该土地所有权的乡(镇)政府或者村委会单独开发或者联合房地产开发企业开发建设，并由乡镇政府或村委会制作房屋权属证书的房屋。众所周知，我国农村土地归集体所有，如果要在农村集体所有土地上兴建商品房出售，就必须先由国家征地，再由国家出让给建设开发单位，建设开发单位向国家缴纳土地出让金等税费，建房后出售给购房人，然后由国家房管部门颁发房屋所有权证书，以确认购房人对该房屋的产权。“小产权房”之“小”就在于其开发建设均未走这一系列通常的程序，似乎得不到合法的房屋产权。可以说，“小产权房”的大问题正出现在这一“小”字上。一、“小产权房”的现状及成因（一）“小产权房”的现状“小产权房”的出现时间较早，至少要追溯到10年前，当时只是极少数的艺术家、明星为了休闲或养老到郊区盖别墅或购买农家院，而且不是作为第一居所使用。大约从2003年开始，随着城市房价的不断上升，郊区农村的“小产权房”开始吸引大家的眼球，越来越多的人开始购买“小产权房”作为第一居所。近两年，在房价高涨的刺激下，“小产权房”更是供需两旺，进入空前的繁荣时期。目前全国“小产权房”的开发规模到底有多大，还没有一个准确的统计数据，但据中国房地产协会有关负责人及多家房地产经纪公司的介绍，目前北京已售和在售的“小产权房”已超过1000万平方米，在售楼盘中“小产权房”占了两成以上的份额。上海、西安、深圳等城市的“小产权房”更是占了房产市场30%甚至40%的份额，可以说，“小产权房”的洪流已经开始席卷全国。这股洪流的直接催生者当属一路狂飙的高房价。在北京，八个中心城区的房价都维持在10000元以上，而集中在通州、顺义等郊区的“小产权房”房价一般维持在2500-4000元，如此的价格差很容易让收入不高的购房者做出选择去购买“小产权房”。“小产权房”问题在社会引起轩然大波，自然少不了政府的参与。2007年12月11日国务院常务会议指出：城镇居民不得到农村购买宅基地、农村住宅或“小产权房”，单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发。14日，国土资源部强调：1999年国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知明确规定，农民住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得违法为建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。另有建设部对购房者提出慎买“小产权房”的风险提示等等。政府部门的观点正确与否暂且不论，从“小产权房”问题牵涉政府部门之多我们可以看出该问题的复杂性与影响的广泛性。（二）“小产权房”的成因“小产权房”之所以热销主要在于价格便宜。在国家住房保障体系尚不完善的情况下，面对节节攀升的高房价，购买“小产权房”以圆住房梦是城市居民的无奈选择，因为价格便宜的背后是产权得不到国家的认可和法律的保护。这种与“大产权房”的待遇差距归根结底是由我国二元结构的土地制度造成的，与我国对集体土地所有权权能的限制息息相关。1二元土地制度引发的问题从根本上说，中国目前的土地问题是一个二元分割的权利体系。国有土地与集体土地、农业用地和建设用地是同地不同价、同地不同权的。中国的房地产必须在国有土地上发展，农村集体所有土地先要通过国家征收变成国有用地才能进行房产开发，这样一来，很多财富发生了再分配，利益关系非常复杂。第一，严重侵犯了农民的利益。政府对土地的全面垄断和管制造成现在土地一级市场上政府是唯一的主体，当然也是土地收益的唯一享有者。而对于以土地为主要财产的农民来说，除了从土地上收获一点蔬菜或粮食以外再也得不到任何其他收益。他们在向土地要利益的过程中找到了“小产权房”，一种既能带来可观经济收益又能改善生活条件的事物。第二，中央和地方产生恶性竞争。中央政府要保护耕地、保障粮食安全，又要保障农民利益从而维护社会稳定，而地方政府则通过征收土地增加工业用地、增加GDP、扩大财政收入，最后获得优秀的政绩。双方围绕土地问题树立的目标不同，必然出现中央限制、地方抵抗限制的恶性竞争状况。而县级以上地方政府从土地中获得的高额财政收入启发了乡（镇）政府和农村干部，他们也发现了土地创收的最有效途径房地产开发，但是依照中国现行法律，乡（镇）政府和农村自治组织自行在集体土地上建设的房屋得不到房管部门的产权确认，最终引发的“小产权房问题。第三，现在的土地政策造成了保护耕地和增加城市建设用地之间的冲突。我国人口众多，粮食安全尤其重要，所以保护耕地是国策，但我们又处在高速城市化的过程当中，也需要大量的土地。目前的土地政策，中央有得有失，地方政府却通过土地征收只得不失，中央政府根本无法通过地方政府贯彻保护耕地的国策。国家保护耕地的困难重重，集体土地的所有权人却可以通过自主经营使每一寸土地得到合理的利用，他们通过建“小产权房”集约利用宅基地，通过卖“小产权房”获得资金搞大农业，既达到了合理利用土地的目的，又提高的农业产值，这种权利人的自我维权无疑最有效的也是人们会不由自主地选择的。2集体土地所有权的限制我国土地实行社会主义公有制，具体分为全民所有制和劳动群众集体所有制，相应的我国存在国有土地所有权和集体土地所有权。我国宪法第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除了法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”因此，法律层面上，国家、农村集体都是我国土地的所有权主体，地位无疑应该是平等的。然而，现实中，国家通过民法通则、土地管理法、担保法等法律对农民集体土地所有权做出了多方面限制，使集体土地所有权没有排他的使用权，没有自由的让渡权，更没有独立的处分权，被征收的所有收益就是国家很少的征收补偿款。这种限制导致了农民（集体）想方设法自行出租、转让集体土地所有权以获取收益，但这种做法让人们也让政府看到了一种不同寻常的房屋所有权，即未经国家主管部门确认产权的“小产权”，于是出现了今天的“小产权房”问题。从民法的角度进行考虑，“小产权房”的这一成因涉及到作为土地所有权人的农村集体对自己享有所有权的特定财产是否拥有充分处分权能的问题，实际上又涉及到民法上非常核心的价值判断问题：自由及限制的问题。关于自由及限制的问题，应当遵循的一项论证规则是“在没有足够充分且正当的理由的时候，我们必须确认和保障当事人的自由。”既然农村集体土地所有权人可以通过商品房开发从自己的土地上获得更多的收益，为什么要限制所有权人行使权利？有人说如果允许农村集体土地用于商品房开发，那么将会造成耕地大面积减少，中国的粮食安全将得不到保障。然而，政府一方面不允许农民将自己的土地用于商品房开发从而获得更高的利益，另一方面却通过征收的方式，将农村集体所有的土地转化成国有土地，出让给开发商去搞房地产开发，从而这把部分收益送给腰缠万贯的开发商，这种限制的理由难以让人接受。所有权是最基本的物权类型，具有全面性，所有权人对于所有物，于法令限制范围内，得为全面的概括的占用、使用、收益、处分。处分权能作为所有权的核心权能，是将所有权与用益物权区分开来的重要标志，当一个所有权不具备处分权能时，实际上已经沦为一种用益物权。因此，不允许集体土地所有权人将自己的土地拿到市场中自由处分，空留“集体土地所有权”一词也无意义了，倒不如直接改为“农民集体对国有土地的特殊用益物权”。到时候自然不会再有“小产权房”一类的问题出来惹麻烦，但是恐怕9亿农民不会接受自己又将为“地主”种田的现实。二、现行法律框架下解读“小产权房”（一）“小产权房”的监管主体问题对于“小产权房”的问题，国务院会议有指示，国土资源部门有表态，建设部也有购房风险提示，甚至农业部门也有参与指导，这一方面体现出了“小产权房”问题的复杂性，但另一方面却引发了人们对其监管主体的多角度思考。按照房地产管理法，建设部有权对城镇国有土地上的商品房市场进行管理，但对于建在非城镇国有土地上的“小产权房”，建设部却鞭长莫及。同样的，国土资源部的管理范围也只限于国有土地和被征收为国有土地的农村集体土地。实际上，我国的集体土地至今缺少一个统一的管理部门，“小产权房”既不能适用现有的商品房开发体系，又尚未形成自己的规范模式。因此，客观地说，“小产权房”至今仍处在一个政府监管的灰色地带，任何部门对它做出的违法或合法的判断都是需要商榷的。（二）“小产权房”建设的适法性分析1我国宪法第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除了法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”民法通则第71条规定：“集体所有的土地依照法律属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”也就是说农民集体是集体土地的所有者。物权法也做了类似于宪法第10条的规定从而确认了农民集体的集体土地所有权。按照正常理解，以上所述的权利确认应该可以让集体所有权人有足够的权利在自己的土地上盖房（无论多少层）然后从中取得受益。2土地管理法第43条第一款规定，任何单位和个人要进行建设，必须使用国有土地，包括国家所有土地和国家征收的集体土地。意思就是，集体土地是不能建设的，要进行建设必须改变它的性质，从集体土地变为国有土地。但这一法条还有一个例外条款，集体要发展乡镇企业、建设住宅、建设乡镇的公共设施，可以使用集体土地。“小产权房”即使不能获得国有土地上的“大产权”，成为这一例外条款的内容却是可能的，因为“小产权房”完全可以作为乡镇的公共设施由乡镇统一规划、分点建设。另外，宪法、物权法、土地管理法又规定了国家征收土地的前提应是为了公共利益需要，这一“公共利益”到底包含什么？难道说建工厂、建收费的高速公路、建商品房从而让企业、政府、开发商获得利润就是“公共利益” ，而土地的所有人建住房改善自己的住房条件同时赚取一些财产收益就不是“公共利益”？这很难说服土地所有人，也很难说服有正义感的局外人。3根据我国土地管理法、农村土地承包法及城乡规划法，国家编制土地利用总体规划，严格限制农用地转为建设用地，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，编制土地利用总体规划应当遵循提高土地利用率的原则。而使用集体建设用地建“小产权房”可以让宅基地集中向高空发展，并未增加建设用地，反而是土地集约利用的一种有效方式。通过以上分析不难看出“小产权房”的建设并未违背现有法律制度，相反正是现有法律所存在的不足与缺陷让“小产权房”成了备受质疑的对象。 （三）“小产权房”交易的适法性分析 集体成员购买集体土地上所建房屋当然合法，下面主要针对城镇居民购买“小产权房”的适法性进行分析。中华人民共和国城市房地产管理法规定，我国实行房地产登记发证制度，凡城镇范围内的房产，产权人必须到房产管理部门进行产权登记并领取房地产权属证书。现实中，该证书既是对所有权人权利的确认，也是产权转换及权利变更的关键因素。于是有人据此推出没有国家房管机关产权证书的“小产权房”是违法的，其交易均不受法律保护。但是，我国的房地产法是“城市”房地产法，规制的对象是建于国有土地之上的城市房地产，用它来判断建于农村集体土地上的“小产权房”的交易行为是否合法必然得不出正确的结论。退一步说，“小产权房”有乡（镇）政府或村委会颁发的产权证，为何非要县（区）政府给属于乡（镇）政府或村委会的产权发证盖章？即使承认依照现行法律购买“小产权房”的城镇居民无法办理物权登记，不能获得房屋的所有权和土地的使用权，也不意味着购房者对“小产权房”没有任何财产权。在我国法律上，财产权包括物权、债权和知识产权。依据物权法第15条，“当事人间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力”。因此，购房者虽未取得物权登记，但仍可以依有效的合同享有受法律保护的债权。根据合同法第52条，判断合同合法性的依据只能是法律、行政规章和强制性规章，而现行法律、行政规章和强制性规章均没有禁止城镇居民购买农民集体土地上的房屋，因此城镇居民购买“小产权房”的合同是有效的，他们至少可以依合同对所购房屋享有占有、使用和收益的权利。三、“小产权房”中的利益格局分析对“小产权房”进行了现行法律制度方面的了解之后，必须要对其进行根本上的分析，就是下面将要涉及的“小产权房”的利益格局问题。在利益格局中，我们要看包括哪些利益主体，哪些主体是受益的，哪些主体是受损的以及各利益主体间有没有利益冲突。另外鉴于“小产权房究竟给中国带来哪些利弊”的问题是该话题讨论中的焦点之一，本文就把它当作利益格局的一面在本部分加以阐述。（一）“小产权房”中的利益主体及利益内容“小产权房”至少关涉五类利益主体：第一城市居民，第二村民，第三农村集体经济组织或村委会和乡（镇）政府，第四政府，第五房地产开发商。从利益内容上看主要有以下六种：一是居住权益，二是不动产财产利益，三是农业发展利益，四是农村社会保障利益，五是房地产行业的商业利益，六是国家城市化建设用地利益。（二）“小产权房”中的利益分配及利益冲突首先分析一下“大产权房”的成本分布以提供参考：土地成本，主要包括土地出让金、拆迁补偿款、挂牌拍卖的竞价成本等占总成本的40%左右；各种税费，包括营业税、企业所得税、基础建设费以及其他相关费用，占总成本的25%30%；建设成本，即建造房屋的支出，占总成本的15%左右；开发商的利润，占总成本的15%-20%。在这些成本中，政府得到了近40%的土地收益，又通过税收取得了近30%的财政收入，是最大的受益者，并且基本没有任何成本。房地产开发商在这个利益格局中取得了近20%的商业利润，也是利益的主要分配者。房地产开发商在土地上做了巨额投资必然要将这部分成本转嫁到消费者（购房者）身上，从而直接导致了房价的畸高，购房者自然成了最大的受害者，特别是普通的工薪阶层更是连基本的住房需要都得不到满足。第一，大小产权中政府利益的变迁。“小产权房”的利益成本非常明晰也十分单一，绝大多数是建房投入，另外有一些是开发者的利润。相比“大产权房”，“小产权房”是在农民集体所有土地上建造的，不需要缴纳土地出让金等费用，同时房地产开发商也省下了各种税费，仅这两项就让房产开发70%的成本都省下了。而省下的70%的成本全是本应属于政府的收入，其利益在大小产权间发生了巨大转变，由在大产权房利益分配中的最大收益者变成了“小产权房”中的零收益。第二，村民获得的利益。村民是集体土地的真正所有人，集体土地的收益应当首先满足村民的需求。“小产权房”的出现让农民不花一分钱就住进高档房，而且通常还能分到多套同样的房子，用来出租或买卖都能获得可观的收入，可以使村民的生活水平迅速提高。另外城市居民的入住必然给农村带来更多活力也带来更多商机，最终受益的依然是广大村民。第三，城市购房者的收益。城市购房者，尤其是中低收入的购房者在城市里拿着几十年攒下的辛苦钱也只能为买不起房子叫苦不迭，而价格低廉的“小产权房”圆了他们的住房梦，还有什么比这种基本生存条件得到满足更让人感到喜悦的呢？第四，农村集体经济组织或村委会及乡（镇）政府。农村集体组织从“小产权房”开发中获得了实实在在的经济利益，又通过宅基地的高空发展节省了耕地，村容村貌的改善和村民生活水平的提高又为其政绩考核增添了重要砝码。乡（镇）政府的收益是同样的道理，村民获益了，各行政村经济发展了，乡（镇）政府自然受益。第五，房地产开发商的商业利益。参与“小产权房”开发的房地产商由于不用对土地进行巨额投资，利润空间相对变大了。而对于未参加“小产权房”开发的房地产商来说，由于“小产权房”的出现，他们对房产市场的高价垄断被打破，住房供需关系发生巨大的变化，利益受到损害是必然的。 “小产权房”的利益格局中，村民和村集体所获的土地收益损害了国家对于土地的垄断收益，城市居民的房价收益损害了垄断房产市场的开发商的利益，农村自主用地的权益又损害了国家建设用地不断扩张的需求利益。这一系列利益在“小产权房”中汇集，带来了诸多摩擦，也通过利益的重新分配擦出了智慧和正义的火花，让土地流转这一“最大的国民收入分配问题”得到了更合理的解决。（三）“小产权房”可能给中国带来的问题探究“小产权房”究竟会给中国带来多少利益？或者只能带来害处？这一问题一直是社会各界讨论的焦点之一。归纳各方观点，有以下几个认识误区需要澄清。1.“小产权房”对耕地的影响有人认为“小产权房”开发是占用耕地搞商品房开发，长此以往我国的耕地会出现不足以维护中国粮食安全的状况。实际上，“小产权房”首先以集约化方式利用了农村宅基地，其次带动了农村用科学的方法对土地进行规划利用。这种让土地所有权人自已参与的利用方式最终只会节约土地，使土地得到更加有效的利用。2.“小产权房”对农民生活的影响多少年来，中国农民从自己的土地上得到的收益甚至难以维持生计，现在的“小产权房”为农民打开了一条高收益土地经营之道，农民获得了高额经济收益，有了这笔钱他们也有了脱离土地走向多元化谋生之路的机会，耕地的管理和农业的发展也会因此走向集约化和规模化，渐渐地“农民”将变成同“教师”、“医生”无异的一种职业选择。因此，农民失地不会必然造成农民生活无着。3. “小产权房”对房产市场的影响现在政府部门和部分学者主张封杀“小产权房”的理由之一是“小产权房”破坏了房地产市场秩序。我认为，“小产权房”正是打破现有高度垄断房产市场的一枚棋子，是让中国房产市场顺应市场经济发展走向多极化的强大动力。中国需要多极化的房产市场，中国的房产市场原本就不该是大一统的，就像今天的世界格局，只有走向多极化才能实现和平与发展。四、法律对“小产权房”的规制途径及效果分析通过对“小产权房”的成因分析和现行法律框架下的解读，可以看出“小产权房”成为一大问题的症结所在就是缺少法律的合理规制。我国的商品房开发、建设和销售经过二十多年的发展，已经形成一套较完整的法律规范体系，都在一个统一的房产市场中进行调节。“小产权房”无论从土地开发方式还是从利益分配格局都有着与普通商品房截然不同的特征，法律必须按照“小产权房”的特有属性对其进行合情合理的规制，以保障“小产权房”继续朝着于社会发展有益的方向发展。（一）通过法律落实同地同价、同地同权 “小产权房”问题产生的根源在于中国特有的二元化土地制度，突出表现为同地不同价、同地不同权。法律对“小产权房”的规制应该从根源着手，首先解决同地不同价、同地不同权问题。具体来说，主要通过修改有关土地制度的基础性和关键性法律实现，包括宪法、物权法和土地管理法。1.宪法。我国的宪法规定城市的土地是国家的，农村的土地是集体的，这就确认了国家和农村集体同样是土地的所有者，目前的问题是两个地权主体所享有的实际权利不同，因此宪法应当以更明确做出“同地同权”的规定，为集体土地所有权的圆满实现奠定坚实的基础。2.物权法。物权法虽然规定要对所有的物权进行平等保护，但对集体土地的流转作了明确限制，直接导致了“同地不同权”。作为我国物权的基本法律，物权法应该取消对集体土地流转的限制，让集体土地使用权进入一级市场自由流通，建立真正意义上的地产市场，让同是土地所有权人的国家和集体都能作为市场主体从市场化中获得收益。3.土地管理法。要实现同地同权，土地管理法第43条第一款的修改极为重要。在不改变两种公有制的情况下，改为“进行建设可以使用国有土地或集体土地”即可，相应地国家的土地征收制度也必须调整。这两点改变可以从实质上削弱甚至颠覆土地的二元体制。（二）确保城乡规划法的统一实施我国人口占世界人口的22%，而耕地占世界耕地的7%。用7%的耕地养活22%的人口必须做到集约高效用地，集约高效用地当然离不开科学的规划。2007年我国的城市规划法改为城乡规划法，这是国家统一城乡规划的大举措，是顺应科学发展观符合我国国情的决策。“小产权房”需要良好的发展环境，也需要科学的规划来保证其健康发展。在我们这样的人口大国不论是“大产权”还是“小产权”，所有占用土地的开发项目都必须经过科学规划，做到合理利用每一寸土地。（三）要充分重视各地农村的实践创新1978年12月，安徽凤阳小岗村的18户农民摁下血手印签下“生死契约”分田到户，拉开了中国农村土地联产承包的改革序幕。今天，更多、更大范围的中国城郊农民正在通过“小产权房”的形式，拉开中国农村自主融入现代市场体系和自我城市化的序幕。这样的创新意义将比当年的联产承包更伟大，其对社会公共福利的增进效果也更直接更持久。农民土地权利和房屋权利的回归将成为新中国建立以来比联产承包责任制更波澜壮阔的农村改革。这种情况下，法律若能尊重这种社会自发秩序，不断从这些实践创新中提取“自然法则”作为自我完善的准则，这些法律必能流芳百世、造福千秋。结语“小产权房”的出现揭开了中国楼市真相，带来了全社会对我国现行土地制度的更深入思考。它对“土地”这一最大的国民收入分配问题的创新让中国最广大人民群众得到了真正的实惠，与中国的改革发展事业有着同样的前进方向。如果说“小产权房”还不能从现行法律中找到支撑或者与某些法律规定不相容，那么我们应该做的只能是顺应时代潮流修改和完善现行法律，给“小产权房”以及类似“小产权房”的事物以广阔的发展空间。注释：“小产权房”实际上是一个媒体炒作的概念而不是法律概念。这种房子是建在农村集体所有土地之上并由乡（镇）政府或村委会颁发产权证书的，与我国现行法律规定的由房管部门颁发证书的产权相比，“小产权房”的产权显得模糊且特殊。因此人们形象地称之为“小产权房”。相应地，叙述“小产权房”时还通常把人们所熟知的由房管部门颁发房产证的房屋称为“小产权房”。相比之下，北京整个“十一五”规划中经济房、两限房只不过分别有1500万平房米的建设计划。中华人民共和国民法通则第80条第三款规定:“土地不得买卖、出租、抵押或以其他形式非法转让。”但“国家”这一主体对土地的任何处分在现实中均不属于非法之列。中华人民共和国土地管理法第43条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”中华人民共和国担保法第36条第三款规定：“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”中华人民共和国宪法第10条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”中华人民共和国物权法第42条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”中华人民共和国土地管理法第2条第四款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”中华人民共和国宪法对这一问题也有明确规定，第10条第五款规定：“一切