行政裁决的法理学分析

鲁东大学学士学位论文行政裁决的法理学分析吴燕（政法学院，法学专业，2004级1班，041210046）摘要：随着经济社会的发展，行政权逐步介入民事、经济领域，使得西方国家的三权分立思想受到了挑战。行政权拥有了对民事纠纷进行处理的权力，行政裁决制度由此产生并发展起来。民事、经济纠纷越来越需要专业性和技术性的知识，使得行政裁决比司法审判更具有优势，而在现代社会中发挥着越来越大的作用。但是由于人们对行政裁决的认识不够以及其自身的制度缺陷，行政裁决在现实中发挥的作用并不理想。本文通过对行政裁决进行具体的法理分析，明确其性质，了解其制度，知晓其价值，为进一步完善和发展我国的行政裁决制度提供理论依据。关键词：行政裁决；民事纠纷；行政裁决制度The Jurisprudence Analysis of Administrative AdjudicationWu Yan(politics and law academy; law specialty; class 1 grade 2004; 041210046)Abstract: Administrative power intervenes in civil and economic territory gradually along with the development of economic society. And this situation has challenged the thought of separation of powers in the west countries. Administrative power has the authority to deal with the civil disputes, and then administrative adjudication system has emerged and developed. Civil and economic disputes in modern society have the nature of specialty and technology. It makes administrative adjudication more superiority than administration of justice in solving disputes. Administrative adjudication expresses more and more affection in the modern society. But it does not bring the circumstances which we expect because of our inadequate knowledge of administrative adjudication and deficient system of itself. This article analyses administrative adjudication system specifically. It includes the nature, the system and the value. It also provides the basis of theory for our country to improve the administrative adjudication.Key words: administrative adjudication; civil disputes; administrative adjudication system前 言自17、18世纪资产阶级革命取得胜利，立法者们就十分重视对国家权力的控制，并根据“分权制衡”的思想建立了三权分立的政治体制。法院独立行使审判权，行政机关不得干预。但是随着资本主义经济的迅速发展，社会矛盾也日益增多，由此产生的越来越多的民事争议纷纷涌入法院，使法院难以承受。而有些民事争议所具有的专业性和技术性特点，又使普通法院难以进行有效的审理。为了使这些争议能够得到迅速、公正的解决，立法机关纷纷通过立法授予某些行政机关或类似组织以审理特定民事争议的职权，行政裁决制度随之产生，成为非诉讼解决民事纠纷的一种新型形式。目前，英、法、美等西方国家根据本国的政治、法律特点普遍建立起行政裁决制度。如英国的“行政裁判制”，目前英国的行政裁判所已有50多种，两千多个，它所解决的纠纷已涉及到养老金、卫生保健、社会保险、酬金支付等各个方面，范围极为广泛。另外，还有美国的独立管理机构，对管理领域内产生的民事争议进行裁判。在我国，由于长期存在的计划经济体制，行政机关从建立起就行使处理民事争议的职能。行政机关处理民事纠纷被认为是理所当然的。而行政裁决真正作为一种法律制度是开始于改革时期。但在我国，对行政裁决的认识还远远不够，行政裁决制度存在着许多问题：行政裁决方面的立法不完善；对行政裁决的性质界定模糊；另外在行政裁决的主体、程序和救济制度等方面也存在着很多不足。这些都影响了我国行政裁决制度作用的发挥。本文试图对行政裁决进行性质、制度和价值上的分析，为我国行政裁决制度的完善和发展提供理论上的依据和支持。一、行政裁决的性质分析（一）行政裁决制度的产生和理论依据 1行政裁决制度的产生行政裁决制度是如何产生的？由于洛克、孟德斯鸠等启蒙思想家的三权分立理论对西方资本主义国家的深刻影响，在自由资本主义时期，立法权、行政权和司法权从此分立，三者互不干涉，彼此相互监督，相互制约。直到1892年，美国大法官哈伦还认为：“国会不能授出立法权是一个公认的原则。这个原则对维护以宪法而成立的政府体系的完整性是十分重要的。”掌控着国家权力的政府只是社会大剧院的看守者，是公民自由的守夜人。“管得最少的政府就是好政府”是行政职能的根本价值理念。行政机关同时兼有立法和司法权是违背原则，不被允许的。随着经济、社会的发展，人们对三权分立理论的态度发生了变化，美国政治家麦迪逊认为：“分权原则不是一个教条，而是一个行动的指南。不仅因为权力的性质在有些情况下不易确定，而且因为三种权力不能混合在实际上不可能。”即他所认为的分权原则，只应是反对一个政府部门行使其他部门（立法和司法）的全部权力。这为行政机关在特定情况下行使部分司法权，把行政权和司法权融合起来提供了理论基础。随着生产力更进一步的发展和社会分工的日益精细，在各种专业和技术领域产生的民事纠纷逐步增多，而快速的社会生活节奏需要更加便捷的纠纷解决方式。于是具备专业技术知识和行政经验的行政部门掌握了部分司法权，对某些特定的民事纠纷进行裁决，行政裁决制度由此产生并逐步发展起来。在我国，国家权力属于人民，立法权、司法权、行政权没有“分立”之说，只有分工的不同，在此基础上，行政机关根据授权行使部分司法权，也是符合我国的权力理论的。此外，行政机关的裁决权也有法律的明确规定。如我国民事诉讼法第111条规定：“（三）依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决”，我国土地管理法第16条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”另外，我国的草原法、森林法、水法也对行政机关行使裁决权做出了相应规定。2行政裁决的理论依据行政裁决制度的出现突破了西方的“三权分立”理论，为了消除行政裁决制度与“三权分立”理论之间的尴尬，西方国家产生了新的理论，最典型的就是美国的司法权力委任理论。该理论认为，国会在其权限内所制定的法律中，有些事项政府以主权者的资格进行活动和诉讼，以公共利益为内容，属于公权利，对于公权利的争端则完全由法院受理。国会也可以制定法律授予非司法机关处理这类争端，而对于私权利的争端可以由法院受理。但是，1932年美国最高法院在克罗威尔诉本森案件中，发展了司法权力委任理论，提出了另一个标准，即“只要行政机关的裁决受到法院司法审查的监督，宪法第3条的司法权本质就已经保全”。 根据这个标准，行政机关根据法律的委任行使部分司法权就与宪法的分权原则不矛盾，从而平衡了行政裁决制度和“三权分立”原则。与西方资本主义国家不同，我国不存在“三权分立”的理论，在我国，全国人民代表大会是国家的权力机关，全国人大及其常委会通过立法将部分司法权授予行政机关，行政机关的裁决权从本质上说是权力机关对司法权在国家不同机构之间重新配置的结果。我国的行政裁决制度并不存在理论上的矛盾。（二）行政裁决的特征探讨1行政裁决的含义要了解行政裁决的特征，要先明确什么是行政裁决。由于我国的行政法律法规中关于“裁决”的含义不明确，因此本文主要从法理上来分析行政裁决的含义。法学界比较普遍的是从行政裁决的对象角度来解释行政裁决，主要分为最广义、广义和狭义三种。第一，最广义说。行政裁决是行政机关依照某种特定的程序（准司法程序），对特定人的权利义务做出具有法律效力裁断的行为；第二，广义说。行政裁决是指行政机关作为第三方，出面解决民事、经济争议做出处理决定的行为；第三，狭义说。行政裁决应指行政机关居间解决平等主体之间除合同纠纷以外的民事、经济纠纷的行为。目前，法学界普遍采用的是狭义说，虽然各自对行政裁决具体的定义并不完全相同，但是却有相同的特征。本文采纳的定义是，行政裁决是指行政机关依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并做出裁决的行政行为。2行政裁决的特征探讨行政裁决的特征，从而对行政裁决的性质和制度进行深刻的把握。通过对行政裁决含义的理解，本文认为行政裁决的特征主要有三个方面：行政裁决是具体行政行为。首先，行政裁决是行政权的体现，是行政机关依照法律的规定行使职权，与日常的行政管理活动密切相关，并且具有一定的确定力、约束力和执行力，表现出行政行为的特征。其次，行政裁决是行政机关针对特定的民事纠纷所做出的，其行为具有针对性，是具体的行政行为，与抽象行政行为和司法行为存在明显的区别。行政裁决是依申请的行政行为，具有身份上的居间性。行政裁决是根据当事人的申请，依照相关法律法规的规定，对当事人之间的纠纷做出裁决的行为。其前提是要有纠纷当事人的申请，并非行政机关按照职权主动做出的。在行政裁决法律关系中，行政机关处在被动的地位，并且是以第三人的身份对纠纷做出裁决，其自身并不是争议实体法律关系的当事人。从性质上讲，行政裁决的行政机关类似于一般民事诉讼法律关系中法院的地位，符合“不告不理”的原则。行政裁决具有准司法性。行政机关对特定的民事纠纷做出裁决，实质上是在行使法院的司法权，也是行政机关的行政权和司法权融合的体现。同时，行政裁决也具有与司法裁判同等的确定力、约束力和执行力，并且程序上也有很多相似之处。因此，行政裁决是一种准司法性的行为。其最大的特点就是体现在它的司法性上。由以上对行政裁决的特征分析，可以看出，行政裁决从本质上还是行政机关做出的行政行为。但是它具有其自身的特殊性：行政机关进行行政裁决必须有法律的明确规定；对特定领域内发生的民事争议进行裁决；前提要有当事人的申请；其行为具有司法裁判的性质。而行政裁决的主体是行政机关，对民事争议进行行政裁决是行政机关的行政行为。所以，行政裁决的性质是带有司法性的行政行为。为了更好地理解其性质，本文把行政裁决与其他的行政司法行为进行比较分析。（三）行政裁决与其他行政司法行为的关系行政裁决、行政仲裁和行政复议都是行政司法行为，都是行政机关对争议、纠纷进行处理、决定的行为。1行政裁决与行政仲裁行政仲裁是行政机关以第三者身份对当事人之间的民事纠纷，按照仲裁程序做出公断的制度。行政裁决与行政仲裁是比较相似的，都是行政机关解决民事纠纷的方法或手段。行政仲裁作为我国较为独特的一项制度，其自身体系较为完整。而随着中华人民共和国仲裁法的颁布，使得仲裁逐渐与行政相脱离，仲裁法第14条规定：“仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系。”目前我国行政仲裁的范围仅限于劳动争议仲裁和特定的人事争议仲裁。劳动争议在性质上属于民事争议，对人事争议的仲裁范围主要是行政机关与其工作人员之间因录用、调动、履行聘任合同发生的争议以及其他人事争议。行政裁决与行政仲裁最主要的区别在于其主管机构和法律后果上。行政裁决的主体是行政机关；而行政仲裁主体则是由行政机关设立的特定仲裁机构，如劳动争议仲裁委员会。在法律后果上，由于行政裁决是行政机关行使职权做出的行为，对裁决不服可以申请复议或提起诉讼；行政仲裁的做出是基于双方当事人的自愿，对仲裁决定不服，则只能就该民事纠纷向法院提起民事诉讼，而不能申请复议或提起行政诉讼。2行政裁决与行政复议行政复议是指国家行政机关在行使管理职权时，与作为被管理对象的相对方发生争议，根据行政相对方的申请，由上一级国家行政机关或法律、法规规定的其他机关依法对引起争议的具体行政行为进行复查并做出决定的一种活动。由行政复议的含义可以看出，行政复议的主体是国家行政机关，对象是具体的行政行为，前提是有行政相对方的申请。行政裁决与行政复议的区别是很明显的，主要表现在性质和对象方面。行政复议除了是一种行政行为之外，还是对行政的一种监督机制，体现了上级行政机关对下级行政机关的管理与监督。在对象方面，行政裁决的处理对象是法律规定的特定的民事争议，而行政复议审查的对象却是由于行政相对人不服行政机关的具体行政行为而引起的行政争议；另外，进行行政裁决的民事争议的双方当事人，其法律地位是平等的，而行政复议法律关系中，行政争议的双方当事人法律地位不对等，一般是管理与被管理的关系。行政复议作为行政行为的监督机制，也是行政裁决的一种救济方式。二、行政裁决的制度分析行政裁决制度是否完善，决定着行政裁决作用的发挥。本文下面将结合其他国家的行政裁决制度的介绍，对我国的行政裁决制度现状进行分析。（一）行政裁决的主体西方国家都设有相对独立的行政裁决机构。美国的行政裁决主体是独立管理机构，“为解决有关经济管理的专业问题而实现专业化的需要”美国相继建立了一系列独立管理机构，如1914年联邦商业委员会、1934年证券交易委员会、1946年原子能委员会等。这些独立管理机构相对独立于行政机关，各自就其管理的专业领域内产生的争议进行解决。另一个典型的行政裁决机构是英国的行政裁判所。英国的行政裁判所种类很多，主要承担两项职能，一是裁决与管理有关的民事纠纷的行政裁决职能；二是裁判对行政决定或者行为不服提出的申诉的行政裁判职能。这与我国的行政裁决制度是有差别的，我国的行政裁决涉及的仅仅是与行政管理有关的民事纠纷。英国行政裁判所的另外一项职能与我国的行政复议相似。英国行政裁判所是根据议会的法律建立的，行政机关不能根据自由裁量权任意创立裁判所，其成员也只能从政府之外的人员中任命。这就保证了其独立性和裁决的公正性。另外，日本借鉴美国的行政裁决制度建立了行政委员会，其总体上与美国的独立管理机构是相似的。独立性是西方国家行政裁决机关最显著的特征，行政裁决机关的裁决权是立法机关通过法律直接授予的，裁决机关的裁决行为必须依法做出。相比之下，我国没有设立专门的裁决机构来进行行政裁决，对行政裁决主体的规定只是散见于各个单行法律法规。通过对各个单行法律法规的总结，我国具有行政裁决权的行政主体主要可分为两类：1一般行政机关一般行政机关主要有法律授权的各级人民政府及其各主管部门。人民政府对房屋拆迁中产生的争议及自然资源的权属争议享有裁决权。城市房屋拆迁管理条例第16条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。”对自然资源权属争议的裁决权主要体现在对土地、草原、森林、矿产等管理方面。如我国土地管理法第16条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理。”我国草原法第6条规定：“草原所有权和使用权的争议，由当事人本着互谅互让、有利团结的精神协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”我国森林法第17条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”我国矿产资源法第49条规定：“矿山企业之间的矿区范围的争议，由当事人协商解决，协商不成的，由有关县级以上地方人民政府根据依法核定过的矿区范围处理；跨省、自治区、直辖市的矿区范围的争议，由有关省、自治区、直辖市人民政府协商解决，协商不成的，由国务院处理。”大多数由行政机关裁决的民事纠纷，都是由各级政府的主管部门进行的，突显出行政裁决的专业性。如我国环境保护法第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以依据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；”我国水污染防治法第55条规定：“造成水污染危害的单位，有责任排除危害，并对直接受到损失的单位或个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护部门或者交通部门的航政机关处理；”我国邮政法第35条规定：“用户因损失赔偿同邮政企业发生争议的，可以要求邮政企业的上级主管部门处理；”等等。2行政机关内设的专门裁决机构目前我国行政机关内设置专门的行政裁决机构来受理和裁决特定民事纠纷的机构主要有两个：一个是国家专利局设置的专利复审委员会，另一个是国家商标局设置的商标评审委员会。中华人民共和国专利法第45条规定：“自国务院专利行政部门公告授予专利权之日起，任何单位或个人认为该专利权的授予不符合本法有关规定的，可以请求专利复审委员会宣告该专利权无效。”表明专利复审委员会受理相对人对专利权人的专利权提出争议的案件，此争议应属于民事纠纷而非相对人对国务院专利行政部门授予专利权的行政争议。同时第46条规定：“专利复审委员会对宣告专利权无效的请求应当及时审查和做出决定，并通知请求人和专利权人。宣告专利权无效的决定，由国务院专利行政部门登记和公告。”更进一步说明了争议的内容是专利权人的专利权而不是授予专利权的行政行为。中华人民共和国商标法第41条规定：“对已经注册的商标有争议的，可以自该商标经核准之日起五年内，向商标评审委员会申请裁定”。并且有专门的章节规定了对注册商标争议的裁定。相比之下，专利复审委员会的行政裁决主体地位不是很明显。我国行政裁决主体分散，行政裁决机构大部分隶属于行政机关，较西方国家的行政裁决机构欠缺独立性，从而也无法保障行政裁决的公正，这极大地影响了我国行政裁决作用的发挥。（二）行政裁决的范围英国的行政裁判所既管辖行政性案件，也管辖民事性案件，这使其与法院相类似。我国的行政裁决只限于对民事纠纷的管辖，按照现行立法的规定，我国行政裁决的范围主要包括以下几种。1对权属纠纷的裁决这类案件是双方当事人因某一财产的所有权或使用权的归属发生争议时，申请有关主管部门进行裁决。主要是土地、草原、森林、水面、滩涂、矿产等自然资源方面的权属纠纷。如中华人民共和国水法第56条规定：“不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决。”当事人就这方面的纠纷请求行政机关裁决时，行政机关的裁决应明确其权属关系。2对侵权纠纷的裁决这类案件是指一方当事人的民事权益受到另一方当事人侵权行为的侵害，经受害人请求，行政机关依法做出裁决。对专利权和商标权侵犯引起的纠纷，是此类行政裁决的主要范围。目前，这类纠纷的裁决在立法上呈萎缩状态。如2000年修改后的专利法、大气污染防治法都取消了原行业主管部门拥有对专利侵权案件、大气污染侵权案件的裁决权，修改后的专利法第57条规定：“未经专利权人许可，实施其专利，即侵犯其专利权，引起纠纷的，由当事人协商解决；不愿协商或者协商不成的，专利权人或者利害关系人可以向人民法院起诉，也可以请求管理专利工作的部门处理。进行处理的管理专利工作的部门应当事人的请求，可以就侵犯专利权的赔偿数额进行调解。”另外，著作权法、土地管理法也对侵权纠纷的裁决做出了规定。3对损害赔偿纠纷的裁决这类案件是一方当事人的民事权益受到侵害后，要求侵害方赔偿损失所引起的裁决。这种纠纷广泛存在于治安管理、食品卫生、药品管理、环境保护、产品质量、社会福利、医疗卫生等许多方面。对于这类纠纷的裁决在我国应用的范围最广，并且大部分都属于行政管理部门的管理范围。行政裁决的范围也是采取单行立法的方式进行规定，而且有些法律对行政机关裁决权的规定也不甚明确。显然，目前的这种模式不能适应日益发展的社会需要，尤其是近年来我国行政裁决的范围有缩小的趋势。如2006年施行的治安管理处罚法将原治安管理处罚条例中公安机关所享有的行政裁决权修改为调解处理权，新制定的道路交通安全法没有关于行政裁决的规定，而只有调解。随着行政诉讼的发展，行政机关害怕当被告的心态比较明显，因此行政机关要求在法律中对在其职权范围内的事项进行裁决的规定加以改变，变为行政调解或直接由当事人向人民法院提起诉讼。而随着社会纠纷种类的不断增多和日益复杂化，就使得原来可以由行政机关裁决的纠纷大量地涌向法院，造成法院的审理工作加重，而行政机关的专业性与技术性优势却闲置起来，这显然是不符合当代经济社会发展趋势的。（三）行政裁决的程序1行政裁决程序概况行政裁决程序是保证行政裁决公正、公平、合理、合法的基础，遵循严格的程序可以有效地约束行政机关在行政裁决中的行为，而当事人的合法权益也能得到保障。1889年，西班牙制定了第一部行政程序法，规定了行政裁决程序。1946年美国制定的行政程序法中明确规定了行政裁决的程序，包括当事人听证，主持听证官员的资格、职权、回避，采证原则与举证责任，裁决的依据，对行政机关权力的约束等内容。我国目前没有统一明确的行政裁决程序。即使是对行政裁决权的确认也是分散于各类法律法规当中，也就更谈不上对行政裁决的程序做出统一规定了。总结具体的法律法规和行政机关的实践，行政裁决的程序大体有以下步骤：首先，主管行政机关对属于自己管辖范围内的纠纷予以立案，这是行政裁决程序的第一步；其次是调查，指主管行政机关对纠纷事实进行调查了解，同时对相关证据进行收集；最后是裁决，指行政机关在调查了解纠纷情况后，依法对纠纷进行裁断。总体上与司法程序相类似，但却是相当不完备的。现行的法律法规中又缺乏具体的规定，这使得各个行政机关在具体的行政裁决活动中，或者参考司法程序，或者依照一般的行政程序，甚至还会在内部设立一套自己的行政裁决程序，这极大地影响了行政裁决的效率、理性和公平。2对我国行政裁决程序状况的分析总的来说，我国的行政裁决程序不完整、不统一。从基本的制度上讲，听证制、回避制、职能分离制、公开制都是现代正当程序制度，而这些制度在我国行政裁决的程序立法中却极少有体现。我国建设部制定的城市房屋拆迁行政裁决工作规程第7条规定：“未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前，应当进行听证。具体标准、程序由省、自治区、直辖市人民政府房屋拆迁管理部门规定。”这里虽然规定了行政裁决的听证程序，但对具体的听证的标准、程序未作规定。这样的规定就使得纠纷的当事人只有名义上的权利而无实质上的权利。而至于回避制、职能分离制、公开制这些保证裁决结果公正、公平、合理的制度在我国行政裁决程序中几乎是一片空白。行政裁决的主体多是行政机关的主管部门或内设的裁决机构，裁决人员也几乎是行政机关日常工作人员，这种设置显然与职能分离制是相矛盾的。从具体的程序内容上讲，对于行政裁决程序中的管辖、申请与受理、证据、调解等具体制度的相关规定也很不足。目前，仅城市房屋拆迁行政裁决工作规程对房屋拆迁行政裁决的管辖、申请与受理问题作了相对具体的规定外，对于其他类型的行政裁决工作程序则没有统一的法律规定。行政机关受理行政裁决案件主要沿用的是行政机关受理公民申请案件的一般规则，且多采用的是本机构自行发布的内部规定，受经验和主观意识的影响很大。对于证据制度而言，“行政机关在有法律明文规定或自愿采取时，可以适用法院的证据规则”。但由于纠纷事实的专业性和技术性特点，又使得行政裁决程序的证据规则不同于法院的一般证据规则，行政裁决程序还需要独立的证据制度。而关于调解，这里是把调解作为行政裁决程序的一部分。而我国新修改或制定的法律中则用行政调解替代行政裁决或只有调解而没有行政裁决，这与作为裁决程序内容的调解是不一样的。（四）行政裁决的救济制度1其他国家行政救济制度简介有权利必有救济。行政裁决的救济不仅是对相对人权利的救济，同时也是对行政机关裁决权的约束和限制。西方国家都设有行政裁决的救济制度。行政裁判在英国有着重要的地位，但是行政裁判所的决定却很少是具有决定性的。英国通过立法规定了对于行政裁判所的决定进一步上诉的权利，并且设置上诉裁判所对初审行政裁判所的案件进行复审。另外，对于许多上诉裁判所的案件，法律也规定了可以向高等法院进一步上诉，并且可以针对行政裁判所的决定及其做出该决定的程序本身向法院提起司法审查。英国的行政裁判救济制度是比较全面的。至于大陆法系国家，例如法国，则设有行政法院解决大部分与行政有关的争议，因此专门的行政裁决也没有发展起来，而所谓的行政裁决的救济也就溶解在行政法院的救济程序之中了。2我国行政裁决救济的情况根据我国现行立法的规定，行政裁决的救济存在以下几种情况：行政复议救济我国行政复议法第6条规定，对行政机关做出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权的决定不服的，可以申请行政复议。同时，第8条第二款又规定：“不服行政机关对民事纠纷做出的调解或其他处理的，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。”从法律规定上看，只有对自然资源权属争议的行政裁决可以申请复议，而其他的行政裁决都不适用行政复议。行政诉讼救济大多数的行政裁决可以适用行政诉讼救济。我国行政诉讼法没有明确规定对于行政裁决的受案范围，但在最高人民法院2000年做出的关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释中可以推断出对行政裁决可以提起行政诉讼。另外，最高人民法院1993年4月17日在对四川省高级人民法院的关于不服政府或房地产行政主管部门对争执房屋的确权行为提起诉讼人民法院应作何种案件受理问题的函中指出：“当事人对人们政府或房地产行政主管部门关于房屋产权争议的确权决定不服而提起诉讼的，人民法院应作为行政案件受理。”此外，最高人民法院的司法解释中还提到了对行政裁决可以提起行政附带民事诉讼。2000年最高人民法院关于行政诉讼法的司法解释第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”民事诉讼救济对有些行政裁决只能提起民事诉讼。最高人民法院通过司法解释的形式规定了某些行政裁决只能适用民事诉讼救济。1993年9月3日最高人民法院的如何处理经乡（镇）人民政府调处的民事纠纷的通知第2条规定：“当事人不服乡（镇）人民政府调处决定向人民法院提起诉讼的，人民法院应当以原纠纷双方为案件当事人。”1993年11月24日，最高人民法院在对江苏省高级人民法院关于适用城市房屋拆迁管理条例第14条有关问题的复函中也指出：“在城市房屋拆迁过程中，拆迁人与被拆迁人对房屋拆迁的补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议发生争执，属于平等民事主体之间的民事权益纠纷，房屋拆迁主管部门或同级人民政府对此类纠纷裁决后，当事人不服向人民法院起诉的，人民法院应以民事案件受理。”3对我国行政裁决救济制度的评议从我国行政裁决救济制度的现状来看，我国法律对行政裁决救济的规定非常不统一，甚至是混乱的。下面就行政裁决救济的情况进行简要分析。就行政复议而言，我国的行政复议法仅把对权属争议的行政裁决列入行政复议的范围，而把对侵权争议的裁决和对损害赔偿的裁决排除在外，将其推到了诉讼的领域。这种狭隘的复议范围显然是忽视了行政机关内部自我纠错能力的优越性。并且大量的行政裁决采用诉讼救济，这又与行政裁决原本追求的简捷、效率的价值目标不相符。行政诉讼也有其限制因素。根据行政诉讼法的规定，行政诉讼中对行政裁决案件裁决不当的救济和处理途径目前主要限于撤销和判决行政机关重新做出裁决，只对其合法性做出审查，不能对裁决的内容进行更改。只就涉及到对行政裁决的司法变更权问题。目前，我国司法变更权的适用范围仅限于显失公正的行政处罚上，法院对其他的行政行为则不享有司法变更权。而行政裁决解决的是平等主体之间的民事纠纷，而解决民事争议本身是属于司法权范畴的，法院却由于司法变更权的限制没有变更的权力。对于这一问题，2000年最高人民法院的司法解释中规定了对行政裁决可以提起行政附带民事诉讼，这算是一个进步。对有些行政裁决只能采用民事诉讼救济，在理论上也存在问题。将这类案件作为民事案件处理，说明不服行政裁决的诉讼只存在原争议双方当事人之间的平等法律关系。但行政裁决是一种行政行为，就必然会产生相应的法律效力，那么，经过行政裁决再向法院起诉的平等主体之间的纠纷实际上就形成了双重法律关系，即双方当事人之间的民事法律关系和双方当事人与行政机关之间因行政裁决而形成的行政法律关系。而法院将行政机关与行政裁决抛在一边，就原纠纷做出民事判决，极易产生法律关系上的矛盾，这显然是不妥当的。另外，经法院审理还可能就当事人的纠纷产生两份结果不同但同样具有法律效力的行政裁决文书和民事判决文书，这将造成法律效力的冲突和当事人矛盾的进一步激化。三、行政裁决的价值分析由行政机关来解决特定的民事纠纷是现代社会普遍采用的一种非诉讼解决民事争议的新型形式。随着社会经济、文化的发展，人们的权利意识得到提高，一些特定领域的纠纷的产生使社会纠纷日益复杂化，行政裁决逐渐受到了各国的重视，并发挥着重要的作用。这是因为行政裁决制度有着较强的价值功能和优越性。（一）专业性和技术性优势现代社会的分工极其精细，产生的民事纠纷会涉及到专利、商标、金融、证券、环境侵权、交通事故、医疗事故、食品安全等各个领域，这些都与行政机关的职权相关。行政机关在这些领域所具有的专业知识的优势是普通法院所不能比的。“一般说来，拥有精良技术装备和专业从业人员的行政机关是行政管理问题的专家，相比较而言，法院则不具备解决纯粹行政问题的知识优势，因而由技术上文盲的法官对数学和科学证据所作的实体审查是危险和不可靠的。”如环境部门对环境问题的处理，“环境民事纠纷的双方当事人所争议的事项多在于环境侵害是否发生，发生的程度如何，是否在可容许的限度内，如何进行计算赔偿等。由于环境侵害的间接性，其认定是比较困难的，必须借助有关科学技术知识才能加以证明。”这些特定的民事纠纷直接涉及到行政机关的职能，在这些领域，行政机关运用专业知识和技术所做出的裁决甚至比法院的判决更加公平，更加有利于保障民事主体的权益。（二）程序简捷，效率高行政裁决的程序属于准司法程序，由于行政裁决具有准司法性，所以应该遵循必要的司法规则；同时行政裁决是一种行政行为，又要依照一般的行政程序来进行。行政裁决的准司法程序比司法程序简便快捷。此外，有些特定的民事纠纷具有紧迫性，例如社会治安案件，知识产权侵权案件等，如果进行诉讼采用司法程序来解决，则会使当事人的权益得不到及时有效的保护。“迟来的正义是非正义”。由行政机关进行裁决，采用简便快捷的程序及时有效地解决当事人之间的纠纷，比司法程序能更好地维护当事人的合法权益，同时也有利于社会秩序的稳定。另外，从有关的法律法规上看，有些纠纷既涉及到行政违法行为又涉及到民事违法行为。如我国医疗事故处理条例第14条规定：“发生医疗事故的，医疗机构应当按照规定向所在地卫生行政部门报告。”第48条规定：“已确定为医疗事故的，卫生行政部门应医疗事故争议双方当事人请求，可以进行医疗事故赔偿调解。调解时，应当遵循当事人双方自愿原则，并应当依据本条例的规定计算赔偿数额。”虽然这里规定的行政机关就医疗事故争议做出的是调解而非行政裁决，但是把医疗事故争议中包括的行政部分和民事部分交由行政机关一并处理的话，将会比先由行政机关处理医疗事故的鉴定处罚，再由法院处理关于医疗事故的赔偿的做法更加快速和有效率。而且与行政职能有关的纠纷由行政机关一并处理，也符合现代社会关于办事效率的理念。（三）解决纠纷的综合性我们知道，法院审理民事案件，只对当事人的诉讼请求进行判决，而有些民事纠纷的背后，可能存在着诸多复杂的关系和矛盾，法院限于其职责和职能，对民事纠纷的解决程度显然是不够的。行政机关解决纠纷的综合性可以全面地多方位地解决特定的民事纠纷。正如有的学者提出的：“行政解决民事纠纷的另一优势在于行政执法具有多方面性，涉及到公民生活的方方面面，而每一方面的行政执法权都具有一定的行政裁量性，政府各部门在联合解决民间纠纷过程中，可以综合运用各自所掌握的裁量权，灵活多变地运用行政权，加大解决纠纷的力度，从而综合地、全方位地解决纠纷，而这正是司法所缺乏的。”（四）可以分担法院的压力随着社会的发展，权利意识的提高，人们越来越多地运用法律途径来解决纠纷，维护自己的权益。这导致法院受理的各类民事、经济案件居高不下，甚至开始出现“诉讼爆炸”的现象。近年来，非诉讼解决民事纠纷机制尤其是行政裁决制度的应用，将大量的民事纠纷从法院中转移出来，这无疑减轻了法院的负担。即使当事人不服行政裁决而向法院提起诉讼时，法院也可以参考行政裁决的内容进而对纠纷做出判决，这就从一定程度上使法院节省了人力物力资源，从而减少了办案的压力，提高了办案质量，也有利于当事人权益的维护。（五）有利于行政机关自身的建设行政机关行使部分司法权，以居间的身份对其管理领域内发生的民事争议进行处理并做出裁决，这其中体现更多的不是行政机关权力的行使，而是行政机关对社会的服务。“服务”的价值理念是现代社会对行政机关的全新要求。传统观念中的行政机关往往是国家权力的代表，人们提到行政机关总会产生畏惧心理，甚至对其敬而远之。行政裁决制度使行政机关具有解决民事纠纷的裁决权，行政机关的各部门运用其掌握的专业知识和技术条件，通过调查了解纠纷的具体情况，做出相应的裁决，从而化解纠纷，保障了当事人的权益。这种具有服务性质的过程，有利于行政机关树立公仆意识，也有利于行政机关加强行政管理，促进自身的建设。四、对完善我国行政裁决制度的思考通过对我国行政裁决制度的分析，我国目前在行政裁决的立法和制度设计上都存在着各种问题。行政裁决的主体分散，多为行政机关内部的主管部门，没有设立独立的裁决机构，缺乏独立性。对行政裁决范围的规定分散于各个单行的法律法规，有些法律的规定也不明确，并且近年来还有缩小的趋势。行政裁决的程序在实践中没有统一的规范，在立法上也十分欠缺，极不利于当事人权益的维护。行政裁决的救济制度在行政复议方面的规定十分狭窄，而在诉讼方面也存在着救济效果的问题和诸多矛盾。对行政裁决的行政诉讼的合法性审查并没有解决纠纷当事人之间的实质问题，对行政裁决的民事诉讼则会导致理论上的矛盾而使得这种救济方式陷入尴尬的局面。为了使行政裁决这种重要的纠纷解决机制发挥更大的作用，本文针对上述问题提出了完善我国行政裁决制度的几点思考。（一）建立独立的行政裁决机构英美等西方国家都设有专门的行政裁决机构处理行政、民事纠纷，这也是现代法治社会的发展趋势。我国可以借鉴这些国家的做法，结合我国的实际情况，设立专门的行政裁决机构。这些裁决机构应具备三个方面的特点。第一，专业性强，涉及民事纠纷多发领域。在当今社会纠纷复杂繁多的情况下，设置的机构要做到面面俱到是不可能，也是不可取的。裁决机构要有针对性地在民事纠纷多发的领域设立，如交通运输领域，食品环境卫生领域，医疗卫生领域，环保领域，知识产权领域等。第二，要求具有独立性。专门行政裁决机构是行政机关内部设置的，在管理体制上仍属于行政机关管理，但是又应相对独立，只负责民事纠纷的行政裁决，不参与日常的行政管理工作。第三，行政裁决机构的裁决人员也应具有独立性。专门的行政裁决机构要设置专职裁决人员，并且要有相关方面的专家。裁决人员独立对纠纷做出裁决，不受其他组织或人员的干预。（二）明确行政裁决的范围行政职权的行使必须要有法律的明确规定，应该在法律中对行政裁决的范围进行统一的明确的规定。对行政裁决范围的规定可以采用概括式加列举式的方法。概括式就是规定可请求行政裁决的纠纷的标准，即与行政管理密切相关的平等主体之间特定的民事争议，也就是具有行政性的民事纠纷；列举式就是把多类具体的裁决事项明确地规定在法律之中。另外，我国近年来产生的行政裁决范围缩小的趋势使行政裁决不能充分满足社会发展的需要，应该合理扩展行政裁决的范围，增加与行政机关职能相关的行政裁决种类，例如税收的裁决、劳动就业的裁决、再就业的裁决、邮电通信的裁决、保险的裁决等等。（三）通过立法规范行政裁决的程序完善行政裁决的程序最根本的是通过立法来规范。对行政裁决程序的具体规定可以制定一部统一的行政裁决法，或在将来的行政程序法中对行政裁决的程序做出具体的规定。对于行政裁决的普通程序和简易程序都应做出统一的规定。行政裁决的程序一般应包括以下内容：申请与受理、答辩与举证、调查与听证、审理与调解、裁决及救济。其中应注意的有行政裁决的时限问题，行政裁决应贯彻其效率原则， 裁决的时间不能太长，具体的时间可以借鉴行政复议的时限来作规定，如从受理到做出裁决决定的时间可以规定为60天，需要鉴定的时间除外；再就是审理中的程序问题，行政裁决的程序比司法程序简捷，在行政裁决的审理程序中可以要求裁决主持人员利用言辞辩论的形式来听取双方意见， 对于纠纷非常复杂或涉及当事人重大利益的纠纷应当进行听证。（四）完善行政裁决的救济制度对行政裁决的救济存在行政复议救济和诉讼救济两种模式，因此行政裁决救济制度的完善要从两个方面进行。一是完善不服行政裁决的行政复议制度。我国目前的行政复议法将大部分的行政裁决排除到了行政复议的范围之外，这与现代行政法治的发展趋势不相适应。应当通过修改行政复议法，明确规定所有具有强制效力的行政裁决都可以提起行政复议。对行政裁决的行政复议要遵循两个原则：当事人自由选择原则。行政复议并非行政裁决救济的必经阶段，当事人可以通过法律依据行政裁决事项的性质和种类具体决定是否需要复议；行政复议不是终局行为。不服行政复议的当事人可以向法院起诉。二是建立行政附带民事诉讼制度。我国对行政裁决的诉讼救济制度也存在着许多问题。虽然目前的法律规定对行政裁决可以提起行政诉讼或民事诉讼，但行政诉讼只是对行政行为的合法性进行审查，不能解决当事人之间的实质问题，而民事诉讼有可能导致行政裁决和民事判决的矛盾。建立行政附带民事诉讼制度，使法院在审查行政裁决合法性的同时，一并解决平等主体之间的民事纠纷，这是在我国比较可行的做法。有关方面的法律应该对这种制度加以规定和完善。结 语现代行政的发展，使