导论政策分析的学科范式.ppt

导论政策分析的学科范式,本章要点：政策分析的学科性质政策科学及政策分析的兴起政策分析的多样化研究途径中国政策分析学科的研究任务市场失灵与政府失败（政策分析的理论基础）政策分析的职业化发展政策分析产生的必然性政策分析的理论与实践意义,1.政策分析的对象、性质和类型一、什么是政策分析1.学科术语“政策分析”(PolicyAnalysis)、“政策科学”(PolicySciences)和“公共政策”(PublicPolicy)是几个经常用来表示政策研究领域的术语；“政策科学”概念是美国政治科学家拉斯韦尔（HaroldDLasswell）首先提出的。“政策分析”一词则是美国经济学家林德布洛姆(CharlesELindblom)首先使用的。,2.经典定义奈格尔(StuartSNagel)和戴伊(ThomasDye)的定义对政策分析作了最广义的理解，将它等同于政策科学，他们的定义明显地反映拉斯韦尔和德洛尔(YehezkeDror)所提倡的政策科学传统；奎德(EdwardSQuade)和邓恩(WilliamNDunn)等人对政策分析作了次广义的理解，将政策分析看作一种应用性的(社会科学)学科，强调使用科学研究方法去解决社会问题，产生政策相关知识或信息，其范围涉及从问题发现到问题解决的整个过程；,小麦克雷(DucanMacrae,Jr.)和巴顿(CarlV.Patton)等人则对政策分析作了较狭义的理解，即认为政策分析主要研究备选方案的评估和选择；韦默尔(DavidLWeimer)等人则强调政策分析的职业化方向，即政策分析以当事人为方向，并突出政策分析与价值(观)的相关性。3.我们的界定我们倾向于采用奎德和邓恩等人的次广义的政策分析概念，将政策分析定义为：一个应用性的社会科学研究领域，它采用各种研究或论证方法，产生和转变与公共政策相关的信息，以便帮助决策者或当事人发现和解决公共政策问题。政策分析所涉及的是整个政策过程。,二、政策分析的学科性质1.政策分析是一个跨学科的、应用性的研究领域作为一个应用性学科，政策分析不仅借助于社会科学及行为科学尤其是经济学、政治学和社会学的理论和方法，而且也借助于哲学，数学和系统分析及运筹学等的理论和方法。它的主要目的不是对政策过程的精确的了解，而是要更好地操纵现实世界。2.政策分析既是方法论，又是艺术政策分析主要是方法论的研究和应用。在这里方法论是指创造、评估和交流政策相关知识的标准、规则和程序的体系。既要有定量的方法,也要有定性的方法；既要有理性的方法，也必须有超理性的方法，特别是必须依赖直觉、灵感和判断的创造思维活动。,3.政策分析涉及的是从问题发现到问题解决的整个政策过程政策分析既是解决问题的艺术，也是提出问题的艺术。问题发现本质上是一种概念和理论的活动，它所关心的主要是问题的性质，而不是解决问题的行动；问题的解决主要关心的是行动过程的选择以及这种行动过程是否被恰当地执行，而不是问题的性质。4.政策分析不仅是描述的，而且也是规范的政策分析不仅关心事实，而且也关心价值。说它是描述的，是因为它同样追求对事实的说明或解释，即追求有关公共政策的性质、原因和结果的知识；说它是规范的，是因为它重视价值评价或分析，它的一个重要目标是创造和批评有关公共政策价值的知识主张或推荐行动的过程。,三、政策分析的三种基本类型1.未来的政策分析也称为事前(prehoc)分析或期待(anticipatory)分析。顾名思义，这种分析是在政策发起和执行之前进行的，它要期待或预言政策结果，产生和转变有关信息，目的主要是对备选方案的选择。2.回溯的政策分析又称事后(posthoc)分析或描述的(descriptive)分析，它是在政策执行后进行的，既可以表示对过去政策的历史分析，也可以表示一项被执行的新政策的评估。3.整合的政策分析未来的政策分析与回溯的政策分析常常被结合起来使用，这就产生了第三种政策分析类型整合的政策分析。它将实践者对事前信息的产生和转变的关心与对事后信息的产生和转变的关心结合起来。,.政策分析的历史发展一、政策研究溯源1.渊源政策研究源远流长，几乎与人类文明同样古老。当人类文明进化到这样的阶段，即人类开始自觉地反思知识与行动的关系，追求政策相关知识的时候，政策科学及政策分析就发端了。2.演化中世纪的城市文明的分化和扩展产生了一种方便于专门知识发展的职业化结构，政策相关知识及这种知识的产生者的角色在缓慢地发生演化，封建统治者召集各种专家来提供公共领域的政策建议，特别是那些统治者自己难以做出决策的领域。根据韦伯的说法，这些领域主要是财政、战争和法律。,3.先导到了近代，随着工业革命的来临和经验研究的成长，政策研究或政策相关知识的产生逐步变成一种相对自主的、由它自己的特殊程序所指导的活动，并逐步建立在系统的经验数据的基础上。进入20世纪，政策研究领域出现了一个明显的变化，即主要的社会科学学科如经济学、社会学和政治学及行政学的职业化，在19世纪和20世纪上半期，社会科学特别是经济学、社会学、政治学领域已经积累起相当丰富的政策研究的理论和方法。,二、政策科学运动1.拉斯韦尔的“政策方向”拉斯韦尔被誉为“现代政策科学的创立者”。他在政策科学中的“政策方向”一文，首次对政策的对象、性质和发展方向做出规定，奠定了政策科学的基础。在拉斯韦尔看来，政策科学具有以下六个基本特征：拉斯韦尔的政策科学理论构成政策科学发展的第一个里程碑，指明了社会科学中的政策科学方向，深刻地影响了后来美国的“政策科学运动”。,2.德洛尔的政策科学“三部曲”德洛尔是现代政策科学发展上的另一个关键人物。他在1968-1971年短短的几年里,出版了政策科学的“三部曲”：公共政策制定检讨(1968年)、政策科学构想(1971年)、政策科学进展(1971年)。在这些著作中，他继承和发展了拉斯韦尔的政策科学理论，对政策科学的对象、性质、理论和方法等问题作了进一步具体而详尽的论证，使政策科学的“范式”趋于完善，从而形成了拉斯韦尔德洛尔的政策科学传统。3政策科学的兴起到了20世纪70年代中期,拉斯韦尔所倡导的政策科学或社会科学的政策方向在美国已体制化了，特别是它成为美国大学的一个独立的社会科学的科研与教学领域。,三、从政策科学到政策分析1.政策分析范式的出现这导致了许多学者离开拉斯韦尔德洛尔的传统，转而提倡作为一个应用社会科学学科的独立的政策分析。其实，如果这种朝着政策分析的新方向只是给政策科学传统加上对检验备选方案的严格程序的话，那么，这种转变也可以看作对已经确立起来的政策科学传统的一种一致的和潜在的有用补充。2.理性途径与非理性途径之争在20世纪50、60年代乃至整个70年代的政策科学运动中，政策分析的成长最引人注目，尤其突出的是政策分析的途径或方法的争论。按照一些西方学者的看法，这种争论是围绕理性的途径与非理性的途径而展开的。理性途径即全面理性模式，它以系统分析为缩影；非理性途径则是强调全面理性的局限性或不可能性。这两种观点提供了当代政策分析不同途径的鲜明对照，特别是它们构成政策分析的经验分析方向和新多元主义方向的区别。,3.各自的理论前提纯粹的理性模式的特征是，以认同系统分析作为元理论，以统计经验主义作为方法论和以价值的最大化作决策标准；而非理性途径的特征是，以认同多元主义作为元理论，脉络背景和案例分析作为方法论和以社会合理性(利益的整合)作为决策标准。非理性的观点迅速在一般政治科学领域取得支配地位，而理性传统在公共行政学领域更有活力。,3.市场经济与公共政策一、市场失灵与政府干预政府对社会经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策，以政策、法规以及行政手段来弥补市场缺陷，纠正市场失灵。著名政策分析家查尔斯沃尔夫说：“公共政策试图弥补市场的缺陷。总的来说，它是通过立法和行政管理的形式，使具有特定职能的政府机构生产特殊的产品，纠正市场的缺陷。”1.宏观经济的调控问题2.公共物品的提供问题3.外在效应的消除问题4.收入及财产的再分配问题5.市场秩序的维护问题,二、政府失败及其表现如同市场本身有缺陷、市场会失灵一样，政府同样有缺陷，会失灵；市场解决不好的问题，政府未必能解决得好，而且政府失灵会给社会带来更大的损害。与市场决策相比，公共决策或公共选择是一个更复杂的过程，存在着种种困难、障碍和制约性因素，使得政府难以制定并执行好的或合理的公共政策，导致政府失败。政府失败的基本原因有：1.社会实际上并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益2.现有的各种公共决策体制及方式因其各自的缺陷而难以达到最优化或理想的政策3.信息的不完全、公共决策议程的偏差、投票人的近视效应、沉积成本、先例等对合理决策的制约4.政策执行上的障碍,三、政府失败与政策分析政策分析通过问题界定、目标确立、方案选择、执行分析和效果评估及反馈等功能活动环节，来产生对政府的政策制定与执行有用的知识或信息。政策分析有助于政府做出正确、合理的决策，至少可以避免出现重大的决策失误，端正一个国家或地区的社会发展方向。因此，政策分析是政府做出合理决策，避免政策失败的一种十分有用的知识领域。,4.政策分析学科的建构一、政策分析的研究途径1政策分析研究途径的多样化政策分析是一个跨学科、综合性的研究领域，它可以有不同的研究途径、方法或观点。首先，政策分析可以从不同的社会科学学科的框架中来加以研究，在西方（美国）政策分析的发展中，形成了几种较有影响的学科途径，即政治学途径、经济学途径和社会心理学途径。其次，可以从某些社会科学的理论、假设或模型出发来研究公共政策及其过程，由此形成的研究途径更是多种多样。研究途径、方法的不同，导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共决策系统及其运行做出不同的描述或解释，从而形成不同的政策分析理论。,2政治学的研究途径关于政治学的研究途径，托马斯戴伊在理解公共政策这一论著中概括了八种模型或途径，即制度模型、过程模型、集团模型、精英模型、渐进模型、对策模型、系统模型和理性模型。安德森在公共决策一书中则将西方政策分析的研究方法或观点归分为五种理论，即政治系统论、团体理论、杰出人物（精英）理论、功能过程理论、制度化理论。,（1）系统理论。这种途径是由大卫伊斯顿等人所提出的。它从系统论的角度来研究公共政策问题，将公共政策看作对周围环境所提出的要求的反应。或者说，将公共政策看作是政治系统的输出。系统途径注重环境与政治系统的相互作用和社会反映。()过程理论。这种途径的要点是将政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对政策的政治行为进行阶段性或程序化研究，这是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。政策过程被视为是一系列的政治活动所构成。根据政策过程的每一步骤的特点，对政策加以分析，从而发现政策是如何形成的以及决策应当如何做出。,（）团体理论。这种途径将公共政策看作利益集团之间相互作用、相互斗争以及彼此协商、定约和妥协的产物。团体理论是美国政治学的主导理论。它认为，利益团体的相互作用和争斗是政治生活的主要行为，政治系统通过各种手段来处理各种利益集团之间的关系；政策制定被视为一种处理来自各利益集团压力的活动，政策则是这些利益团体之间的斗争、妥协的结果。（）精英理论。这是由戴伊和汤姆逊等人提出的一种途径。公共政策研究的精英途径从政治学精英理论出发，认为政策反映的是精英的偏好、价值观和利益，而不是群众的要求；政策的变化或完善实际上是精英们的价值观变化的结果。因此，政策实际上变成领袖的按自己的偏好作选择，而政府不过是执行领袖们做出选择的机构；政策是自上而下由领袖提出并加以执行，而不是自下而上产生于群众的要求。,（）制度理论。这种途径将政策看作政府机构或体制的产出。国家或政府机构历来是政治学研究的焦点，传统政治学则以政府机构作为主要的研究对象。政策是由政府机构制定并加以实施的，一项政策方案若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。这正是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策的根本之点。3经济学的研究途径经济学途径历来是政策分析或政策研究的一个主导途径。它采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共政策问题。在当代政策分析学科中，最有影响的经济学途径是福利经济学理论、公共选择理论和新制度学派（准确地说，后两种途径是“新政治经济学”的途径）。,（1）福利经济学。福利经济学也许是被最广泛地运用于公共政策研究的途径。它认为，应该通过市场机制，依靠个人而做出大部分的社会决策；然而，市场是有缺陷的，它并不能总是有有效地分配资源，或者说，不能加总个人的效应最大化行为而最优化全体社会福利。在存在市场失灵的情况下，必须依靠政府来补充或取代市场机制。从这种假定出发，福利经济学家发展出一种关于公共政策制定的理论，认为政府有责任纠正市场失灵，因为最优化的社会结果并不是由纯粹的个人决策所产生的；面临着行动要求的政府必须首先确定是否市场失灵正在引起社会问题。如果确定需要政府干预，那么，关键是要发现最有效的干预办法（即政策手段），而最有效的方法是成本最低的方法，并且用来确定它的分析技术是成本效益分析。,（2）公共选择理论。公共选择理论是20世纪70年代发展起来的一种“新政治经济学”或“政治的经济学”理论，80年代以后被广泛地应用于公共管理和公共政策领域。公共选择理论将经济人假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。作为一种公共政策的研究途径，公共选择理论假定：政治行动者个人（不管是决策者还是投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。由这一假定出发，公共选择理论得出了一系列关于公共政策及其过程的理论解释。根据这种途径，投票者更象是一个消费者；压力团体可以看作政治消费者协会或有时作为合作者；政党变成企业家他们提出竞争的一揽子服务和税收的交换选票；政治宣传等于商业广告；政府机构就是公共公司它们依靠动员和获得充分的政治支持以掩盖成本。,（3）新制度主义。新制度主义或新制度学派（有时也称为“新组织经济学”）是一种新的、影响在不断加强的公共政策研究途径。它强调制度在政治生活中的决定性作用，认为制度自身是人类设计的产物，是工具性指向的个人的合目的结果；制度之所以在社会中存在，是因为它们可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制（官僚制）；作为持续不断的正式或非正式的规则，制度规定行为角色、约束行为和形成期望，因而它们不仅增加或减少交易成本，而且也形成偏好。政策分析的新制度主义途径认为，持续不断的制度结构是社会和政治生活的基本建筑材料，个人的偏好、能力和基本的认同以这些体制结构作为条件；历史发展是路径依赖，一旦做出某种选择，它便限制了未来的可能性；决策者在特定时期可利用的选择范围是那些早期确定了的制度性能的函数。依照这种分析途径，并不是制度引起行动，而是它们通过形成问题的解释和可能的解决方案，通过限制解决方案和选择以及它们被执行的方式而影响行动。,4马克思主义的阶级分析观点马克思主义为公共政策研究提供了一整套系统的理论和方法论。公共政策分析的马克思主义途径典型地体现在阶级分析上。公共政策研究的阶级分析途径认为，资本主义社会的公共政策反映的是资产阶级的利益，是资产阶级不同集体利益冲突的表现；公共政策是资本家手中的工具，它被用于维护资本主义制度和增加剩余价值，并以牺牲劳动者的利益作为代价。二、政策分析的研究任务深入研究马克思主义的政策和策略理论大胆借鉴古今中外的政策理论和政策经验认真研究我国及当代世界出现的实际政策问题,三、政策分析的理论体系（本书的理论框架）本书将根据目前国内外政策分析学科的发展状况以及前沿，并考虑目前教学体系的现实需要来确立政策分析的理论体系。它包括如五个部分：1绪论。在这部分将讨论政策分析的学科范式，即政策分析的对象、性质和范围，政策分析的历史发展，市场经济与政策分析，政策分析学科的建构，政策分析研究的意义等方面的问题。2政策系统篇。这一部分包括政策与政策系统、政策行动者、公共决策体制和公共政策工具四章。涉及公共政策的内容与实质，政策系统的构成及其划分，官方的和非官方的政策行动者以及思想库，公共决策体制的构成，中外公共决策体制的比较，现代公共决策方式，各种类型的政策工具等内容。3政策过程篇。这一部分包括政策过程的概念框架、政策制定、政策执行、政策评估与监控、政策终结和周期等五章。涉及政策过程研究的各种途径，政策过程的各个基本阶段，中西方政策过程的差别，具有中国特色的政策制定与执行的基本经验等内容。,4政策分析方法篇。这部分包括政策分析过程的基本框架、政策分析过程各步常用的方法、公共政策的经济学分析、公共政策的伦理学分析、系统分析方法和创造性思维方法等五章。涉及政策分析的过程及步骤，政策分析的各种模式、方法和技术。5结论。总结全书，讨论如何改善公共决策系统，提高公共政策质量，即市场经济条件下公共决策的科学化、民主化和法制化问题。我们希望通过这样一个理论框架能够相对有系统联系地将目前国内外政策分析的研究成果吸收于其中，使之既作为政策分析学科的理论体系，也作为学科的教学理论体系。,5.政策分析的意义一、政策分析产生的必然性1.政策分析是人类社会发展的必然产物。按照德洛尔的说法，现代政策研究(政策分析)发展是众多因素作用的结果，这些因素包括思想库的成熟，人们对重大决策问题兴趣的增加,核武器的冲击，公众对科学能解决政策难题的信仰，政策制定者日益增长的需要，以及经济学的示范性影响等等。2.政策分析的兴起与当代人类所面临的共同的问题以及各国所面临的特殊问题有关。随着科技进步以及社会发展，人类在当代所面临的问题越来越错综复杂，解决这些问题的政策也变得越来越重要，这使得人类第一次将自己的命运与改善政策质量的问题直接联系起来，使人们意识到政策研究的重要性。,3.科学技术及其方法得迅速发展，为解决社会问题提供了新的方法、技术或工具。二战期间发展起来的系统分析被广泛应用于理性决策；战后，数量分析、运筹学方法及系统分析，再加上电子计算机的使用，理性决策方法有了长足的发展；有限理性和非理性的决策方法以及行为科学的方法、比较方法也被广泛地应用于公共决策之中，这使得人类的决策科学化有了客观的基础。,二、政策分析的职业化1职业化及其标准政策分析的职业化是指在政府部门、研究机构、咨询公司、大专院校中从事专门的政策分析或政策研究活动。职业化具有其标准和过程。为了使一件工作或获得收入的活动成为职业,它必须满足一些基本条件：(1)必须有专门的教育培训机构或项目；(2)在工作描述中,必须有某种表示这种职业的工作，这样的描述可以是律师、医生、政策分析者或项目评估者等；(3)必须有那些从事这一职业的人自己的组织或专业行会；(4)必须有一种明确的或被认可的职业伦理。职业化的一般过程，从而揭示职业化的某些本质属性。怀伦斯基认为，已经确立起来的各种职业都经历了这样一种典型的过程：人们开始全日制地从事一件工作，并逐步划定此项工作的管辖范围；早期的技术大师及追随者建立起培训学校；然后，教师和活动家们在促进更有效的组织方面获得成功；后来，出现了技术垄断的法律保护；最后，采纳了一种正式的职业伦理规范。,2政策分析职业化的现状（1）政策分析的教育培训已经得到充分的发展。现在，在美国，几乎所有主要的大学都设有公共政策研究生院、研究所或研究生培养项目(program)；在我国，政策分析教育已开始步入正轨。（2）政策分析的就业者的人数不断增加，“政策分析者”在职业描述中作为一种正式职业逐渐为人们所接受。在美国，政策分析日益成为一种热门的职业；在我国，目前有大量从事实际政策分析职业的人员。（3）在职业化组织方面,政策分析的学术研究团体及职业协会已有相当的规模，这些学术团体或职业协会通过创办期刊、出版论著及丛书、举行定期或不定期的学术讨论会来推动政策分析及其职业化的发展。（4）在职业伦理方面，要形成一整套为所有的或大多数政策分析者所认同和遵守的职业伦理规范并非易事。然而，这个问题一直是政策科学家或政策分析者争论的热点问题，他们已经提出了一些值得考虑的意见。,3政策分析职业化意义的两种解释解释政策分析的职业化及政策分析者的作用问题上，西方学者形成了两种对立的观点,即所谓的“技术统治领导论”（technocraticguidance）和“技术统治咨询论”(technocraticcounsel)。技术统治领导论认为，政策分析的职业化意味着权力已经从政策制定者的手里转移到政策分析者的手里；技术统治咨询论者则认为，政策分析及其相关的职业化表明了一种加强政策制定者和其他统治团体他们的社会地位继续依赖于财富和特权的权力的崭新而更有效的方法。,三、研究政策分析的三种理由1.纯粹科学上或学术上的理由。即研究政策分析是为了更好地理解政策的起因、发展过程和它对社会带来