论《志愿者服务法律制度研究》

鲁东大学学士学位论文论志愿者服务法律制度研究盛超（政法学院，法学，2005级1班，051210019）摘要：我国的志愿服务起步较晚，但发展很快，同时也存在不少亟待解决的问题，特别是缺乏法律化、制度化和规范化，某种程度上滞后于社会发展整体进程。本文在分析当前我国志愿服务现状基础上，重点探讨了完善我国志愿服务法律制度的基本路径，提出要在确立科学原则、完善法律架构、明确法律责任等方面深入思考，以期建立符合我国经济社会发展要求的具有中国特色的社会主义志愿服务法律制度。关键词：志愿服务；法律制度；健全完善On Legal System of VolunteersSheng Chao (Politics and Law Department, Law science, Grade 2005, Class 1, 051210019)Abstract: Chinas late start of the voluntary service, but has developed very rapidly and at the same time there are many urgent issues, especially the lack of law, institutionalization and standardization, and to some extent, lagged behind the overall process of social development. In this paper, an analysis of the current status of our country based on voluntary service, with a focus on volunteer service to improve Chinas legal system, the basic path, proposed to establish the scientific principles, improve the legal framework, clear legal responsibility in-depth reflection, with a view to establish economic and social development in China the requirements of socialism with Chinese characteristics, the legal system of voluntary service.Key Words: Voluntary service; Legal system; Perfect引言志愿服务作为一项在国际上广泛开展的社会公益活动，是一个地区社会文明进步的重要标志，就其本质而言，是一种基于道德良知、社会责任等因素，志愿贡献个人时间和精力为社会提供服务的无偿行为。志愿服务的兴起，为社会创造了巨大价值，推动了社会的和谐发展。志愿服务活动几乎家喻户晓，志愿服务意识为大多数公民所接受，志愿服务活动已经成为广大公民的自觉行动。我国的志愿服务起步较晚，但发展很快。随着经济发展和社会进步，志愿者务事业正在各地蓬蓬勃勃地开展，“有时间当义工、有困难找义工”的理念逐渐深入人心，广大志愿者在社会服务、救援抢险、大型活动、就业培训、社区家教以及环境保护等方面发挥了极其重要的作用，目前已具相当规模，到2000年，已经形成了全国性协会、36个省级协会和三分之二以上的地（市）级协会及部分县级协会组成的志愿服务组织管理网络。青年志愿者成为我国志愿服务的主力军。志愿服务事业的发展，对促进社会文明、增进人民福利、促进经济发展等起着越来越重要的作用，并受到国家及各级政府的高度重视。1、 志愿服务概述 （一）志愿者的概念/志愿服务的概念志愿者（volunteer）一词来源于拉丁文中的“voluntas”,意为“意愿”。对于这一概念，中国大陆和港台地区由于对volunteer的译法不一致而有所不同（中国大陆地区一般称为志愿者；香港称之为义工；台湾地区称之为志工），但实质内容基本是一致的。一般认为，志愿者是自愿贡献个人时间和精力，在不计物质报酬的前提下为推动人类发展、社会进步和社会福利事业而提供服务的人员。志愿服务（volunteer service）则是任何人自愿贡献时间和精力，在不为物质报酬的前提下为推动人类发展、社会进步和社会福利事业而提供的服务。在国际社会，志愿服务源于对战争的人道主义援助。它为人类的解放事业做出了重要贡献。在和平年代，志愿服务在帮助弱者、消除贫困、保护环境、维护社会秩序和世界和平等方面做出了巨大努力，在沟通政府与民众的关系、弥补政府和市场的缺失等方面也发挥了重要的“第三只手”的作用。在中国，志愿服务是伴随改革开放产生的新生事物。20世纪80年代后期开始推动志愿者和青年志愿者建设，90年代开始发起“中国志愿者行动”，1994年12月中国青年志愿者协会正式成立，成为目前中国最大的志愿组织。志愿服务作为一种高尚的社会行为和一项重要的社会公益事业，在弥补政府资源不足、维护社会安全稳定、服务经济建设与社会道德构建等方面发挥了积极作用,对于构建社会主义和谐社会具有重要意义。1 （二）志愿服务的特征 总体上来看，志愿服务具有以下几个基本特征：2 第一，志愿服务主体的特定性。志愿者就是自愿地为社会和他人提供服务和帮助的人，是志愿服务宗旨和目的的实现者，是志愿服务的行为主体。当前，我国的志愿服务工作并未对志愿者的年龄作出规定，许多地方从小学开始便组织开展多种多样的志愿服务活动。依照我国民法精神，我认为，志愿者从事志愿服务活动，应具有完全的行为能力，即需要公民年满18周岁，可以独立进行民事活动。 第二，志愿服务主观的自愿性。从志愿服务的性质分析，这种行为是基于志愿者的内心良知、道德信念而作出的自觉行为，不是任何强迫、要求和命令的结果，这样才能使志愿服务与一般的国家机关或社会组织的职务行为区分开来。虽然目前大多数的志愿活动都是由政府或社会组织发动的，但作为志愿者个人而言有权选择是否参与。志愿服务不能作为一种义务而强加于任何社会成员。尽管志愿者参加志愿服务活动的动机完全行为能力人，志愿者能够也有权自主决定自己的行为。离开了自愿性前提，志愿服务将失去其存在的意义和价值基础，也就背离了事物发展的本质规律，为社会和法律所不容。第三，志愿服务回馈的无偿性。志愿者活动的动机是非营利趋向的，不以物质报酬为目的，明显区分于追求个人利益最大化的经济行为。第四，志愿服务活动的社会性。志愿服务体现的是一种人与人之间的社会关系，是一种积极活动的工作方式，而不是协会的会员个人的活动或参与闲暇活动，即不存在于个人生活的私人领域，而是在一定的公共空间和特定的人群当中进行他助或互助。 第五，志愿服务组织的法定性。从事志愿服务的自然人并非任意而为，需要在一定的法定组织形式下开展活动。这里的组织就是志愿服务组织，是从事志愿服务的公益性社会组织，包括志愿者协会、志愿者服务站、志愿者服务队等等。二、志愿服务的现状反思及立法的现实必要性我国的志愿服务活动肇始于上个世纪90年代初，最早形式为团中央于1993年底决定实施的中国青年志愿服务。同年12月，2万多名铁路青年率先打出了“青年志愿者”的旗帜。1994年成立中国青年志愿者协会，到2000年，已经形成了全国性协会、36个省级协会和2/3以上的地（市）级协会及部分县级协会组成的志愿服务组织管理网络，青年志愿者成为我国志愿服务的主力军。全国累计已有8000多万人次的志愿者向社会提供了超过40亿小时的志愿服务3。当前我国的志愿服务多以扶贫、支教、助弱、重大活动、就业服务、环境保护等形式出现，受到社会的广泛关注和广大公民的积极参与。每一个志愿者尽己所能，不计报酬，帮助他人，服务社会，既体现出了一个人的精神世界，又彰显出了一个地区、一个城市的文明程度和精神风貌。由于我国的志愿服务尚处于初级阶段，各项规章制度还很不健全，志愿服务的顺利开展受到种种限制，存在不少亟待研究解决的问题:志愿者服务角色定位问题。角色定位不明确的问题，集中体现在参与社会服务时，志愿者与服务对象之间的权利义务关系不清晰：第一，服务对象往往把志愿者作为无偿劳动力而滥用，缺乏对志愿者最起码的尊重和爱护。志愿服务的不规范性问题。我国志愿服务尚处于初级阶段，相应的法律法规较少，效力等级低，而且原则性的东西多，可操作性不强，从而导致志愿服务具有很大盲目性、随意性和无序性。志愿者组织经费匮乏问题。目前，我国志愿者组织的经费主要是通过会员交纳一定的会费以及社会的捐助，经费来源不稳定，并且严重不足。 社会偏见问题。很多志愿者在参加志愿服务时遭到了单位和家庭的反对。一方面是由于单位从本单位的局部利益来考虑，担心人才流失；另一方面也是由于缺乏法律政策的保障，很多志愿者由于参与了一段时期的志愿服务，从而错过了晋升、分房、评职称的机会，甚至是连工作也没了，这无疑使有志于志愿服务的人热情锐减，思想上有顾虑有包袱。我认为，当前完善志愿服务立法具有其鲜明的价值趋向，主要体现在四个方面：其一，有利于增强人们的社会责任感。一个充满生机和活力的社会，必然是处处体现责任感的社会；其二，有利于弘扬社会文明风尚。人类社会的一个重要特征就在于人的社会性，文明的社会风尚始终是人的追求，提倡人与人之间相互关爱、相互帮助、相互珍视，在市场经济条件下显得尤为重要；其三，有利于促进社会和谐稳定。志愿服务说到底是一种帮贫济弱的社会行为，彰显了建立良好社会秩序的现实需要；其四，有利于推进社会法治化进程。推进社会法治化进程是一个系统工程，离不开全社会的共同参与。4三、关于完善我国志愿服务立法的理性思考完善我国志愿服务立法，是一项新的实践探索，需要我们用科学、理性、前瞻的眼光和宽广的视野来分析和考察。（一）志愿服务立法的基本原则立法的基本原则，是指导立法工作开展的基本方向和理念，是从事立法工作必须首先考虑的重要因素。在完善志愿服务立法工作中，必须坚持基本原则:与国情相适应原则；科学前瞻性原则；社会广泛参与原则；组织法定原则；继承与借鉴原则。（二）志愿服务法律制度的基本构架分析 从立法的基本性质和特点来看，志愿服务立法应包括以下基本构架： 立法目的。这是进行志愿服务立法首先要思考和解决的问题，即在当前条件下进行该项立法的本意和目的是什么。进行志愿服务立法，是为了崇尚良好的社会道德，弘扬良好的社会风尚，保障志愿者合法权益，促进社会和谐进步。进行志的规定，不得与宪法和法律相冲突。权利义务关系。权利义务关系是法律制度的核心内容。完善志愿服务立法，必须明确志愿者这个主体在从事志愿服务活动中所享有的权利以及应履行的义务。志愿者的权利主要有: 自愿活动的权利。即志愿者可以自由决定参加或不参加某项志愿服务活动，而不受任何组织和个人的强制和干涉。受尊重的权利。志愿者在从事志愿服务时，应受到他人的尊重，任何人都不得对志愿者进行侮辱、诽谤和歧视。人身保障的权利。志愿者在从事志愿服务时，其生命权、健康权、经济权不受侵犯，任何人不得强迫志愿者从事危及其人身权益的活动。志愿者在志愿服务过程中，享有休息权，任何组织和个人不得安排志愿者从事超越其体能和耐力的活动，志愿者有权根据工作和身体承受程度，决定休息或放弃休息，而不受其他人强制。物质保障的权利。在志愿服务活动中，志愿者有权获得物质保障，如果遇到困难，志愿服务组织应当给予必要的帮助。接受培训的权利。志愿者在从事志愿活动前，有权要求接受与履行服务行为所适应的知识和服务技能培训，以便更好地满足志愿服务活动的要求。自由退出志愿组织的权利。志愿服务组织作为一种公益性的社会组织，志愿者在不损害相关社会主体的合法权益条件下，经过一定的程序，有权自由退出该组织，而不受限制5。（三）志愿者的权利义务遵守管理规定、服从工作安排的义务。志愿者既然加入某志愿服务组织，必须遵守该组织的章程和活动安排，如无正当理由则有义务服从和接受。尊重志愿服务对象权利的义务。志愿者在从事志愿服务活动过程中，应尽到合理的注意义务，不得损害志愿服务对象的合法权益，包括人身权和财产权。必须保守志愿服务对象的个人隐私和商业秘密。接受监督的义务。志愿者所从事的志愿服务活动是一种社会性活动，而非个人行为，必须接受社会有关部门和志愿者组织的监督，不得从事与志愿行为不符的活动，不得向志愿服务对象收取或者变相收取报酬。接受培训的义务。接受特定的培训，既是志愿者的权利，也是义务。因为接受特定培训，是志愿者做好服务的重要基础，特别是专业性较强的工作领域，更应当接受培训，以满足服务的需要。6 1、结社权：结社权是指公民自由组织社团的权利，在强调宪政、民主和自由的各个现代国家，结社权都是公民所享有的一项基本的权利。世界各国多把结社权这一基本权利纳入到宪法中，以此来显示其宪法的民主精神，证明其政权的合法性。在德国、意大利、西班牙等大陆法系国家的宪法中，均有关于结社权的规定。英国具有普通法的传统，没有专门的结社权的立法，但是与其他权利一样，只要法律不加禁止，人们就可自由地加以运用。美国的宪法中也没有结社权的规定，但是宪法第l条修正案和第l4条修正案所暗含的结社自由权已基本为美国法学界和司法界所接受 。我国宪法第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”根据该条，结社权是我国公民一项重要的基本权利，青年志愿者协会这样的社团可以取得法律上的主体资格，也是青年公民行使宪法上的结社权的重要表现。7 2、保障机制和措施：由于志愿服务组织是一种社会公益性组织，其资金来源就缺乏一种稳定的渠道，仅仅依靠社会的捐款是远远满足不了需要的。因此，需要通过立法的形式，建立一种切实可行的经费保障机制。这种保障机制包括设立专项储备基金和人身保险基金两大部分。志愿者参与的服务都是自愿无偿的，没有通过活动赚取利润，不能通过内部机制解决志愿者组织的活动经费问题。志愿者培训和开展活动都需要大量的经费，尤其是由于不可抗力的原因或意外事件造成志愿者重大人身伤害和财产损失后，如何去保障志愿者及其家属的合法权益。志愿服务组织经费不足，民事责任能力严重缺陷，根本无法承担责任。因此，在立法中应明确，国家和政府将志愿服务纳入社会保障体系，设立专项储备基金，以解决志愿服务的资金短缺问题。专项基金列入财政预算，由政府财政开支，并由专人负责统一使用。志愿服务归入社会保障体系，由国家提供必要的财政资助，有利于志愿服务工作的可持续发展。在一些特殊的志愿服务领域，如抢险救灾、环境保护、维护治安等，志愿者有时所面临的危险是极其严重的，也不是个人能承担的，只能由国家和社会来分担，提供法定的社会保障。对一些从事特殊志愿服务的人员，应为其提供相应的社会保险，一旦志愿者的生命、健康、财产等受到损害后，能获得必要的补偿或赔偿，达到切实保障志愿者各项权益的目的。同时，为了鼓励公民参与志愿服务活动，建议通过立法形式健全志愿服务登记备案制度，由志愿者服务组织把志愿者参加志愿服务活动的时间、次数、奖励、效果等情况登记在案，作为志愿者升学、就业、晋升、晋级、评先、评优的重要参考依据，以激励和引导广大公民特别是青少年积极投身社会公益活动。83、志愿服务形成的法律关系问题其一，志愿服务组织的法律地位问题。关于志愿服务组织的法律定性问题，有着不同看法和见解。广东省青年志愿服务条例把青年志愿者组织定性为社团法人，以明确志愿者组织的法律地位。其二，志愿服务组织与志愿者的法律关系问题。志愿者组织与志愿者的关系，决定了志愿者在志愿服务组织中的法律地位。从法律上讲，两者是一种行政关系、劳动关系抑或是一种民事关系。行政关系和劳动关系，显然不符合法律的基本要件，我认为，志愿者组织和志愿者之间是一种特殊的民事关系。其次，志愿者组织与志愿者是一种通过要约和承诺而形成的一种契约关系。志愿者组织为了开展某项活动，通过一定的形式号召志愿者参与志愿活动，而志愿者报名参加并通过资格审查，就是一种法律意义上的承诺，双方即已经达成一种契约，双方即形成了志愿者条例所规定的权利义务关系，双方都按此执行，受此约束。其三，志愿者与服务对象之间的法律关系问题。志愿服务的重点是社会公益活动和残疾人、老年人、优抚对象等特殊社会群体，因此志愿服务对象也就是社会公益活动的受益人。志愿者与服务对象之间是一种自愿、平等和互相尊重的服务与被服务关系，志愿者在服务过程中应尊重服务对象的权利，保守服务对象的个人隐私和商业秘密;不得向服务对象收取或者变相收取报酬，而服务对象也应当充分尊重志愿者的权利，积极配合志愿者的服务活动。 4、青年志愿者组织的信息公开法律制度 青年志愿者组织等第三部门也可能会出现志愿失灵的情况，除了加强自律以外，建立公共责任制度，加强政府与社会监督，也是维持青年志愿者组织合法、有效运行的重要保障。而政府与社会监督的个基本前提就是组织的信息公开，因此，建立信息公开制度，对青年志愿者组织的规范健康发展具有举足轻重的作用。当然，青年志愿者组织也应当具有适当的隐私权，并不是组织的一切信息都需要公开，但是至少利益相关者有权知悉青年志愿者组织的基本信息。青年志愿者组织有众多的利益相关者，包括业务管理机关、登记机关、税务机关、捐助者、接受服务者和社会一般公众等。这些利益相关者是青年志愿者组织他律的重要主体，因此，青年志愿者组织的财务和运作的一些基本信息必须要向这些利益相关者进行公开。从国外来看，如日本、英国及美国等国家，对第三部门的财务和运作都有比较严格的信息公开法律制度。青年志愿者组织的信息公开法律制度，应当明确信息公开的对象、信息公开的内容、信息公开的程序与形式等内容。4、 青年志愿者组织的成立条件根据广东省青年志愿服务条例及相关法律的规定，青年志愿者组织的成立要具备六个条件：(1)会员人数，有50个以上的个人会员或者3O个以上的单位会员；个人、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个。这里的“个人”指中国公民。(2)名称与机构，青年志愿者组织的名称应当符合法律、法规的规定；对于“组织机构”，现行法律没有明确而详细的规定。(3)固定的住所。(4)专职的工作人员，必须要有部分与其业务活动相适应的专职工作人员，不可以全部是兼职的志愿者工作人员。(5)资产和经费来源，要求全国性的青年志愿者组织要有10万元以上的活动资金，地方性的和跨行政区域的青年志愿者组织要有3万元以上的活动资金。(6)有独立承担民事责任的能力。除了这些积极条件的要求以外，条例第l3条还规定了一些消极要件，包括：社会团体的宗旨和目的不符合非营利性的；在同一行政区域内已有业务范围相同或相似的社会团体；对发起人和拟任负责人的资格要求；在申请筹备时弄虚作假的；有法律、行政法规禁止的其他情形。我认为，未来我国的青年志愿者组织将要取得非营利的社团法人的法律地位，因此，青年志愿者组织的成立必须要符合法人制度的理论要求，而从法人理论和各国立法的实践来看，社团法人成立的基本条件包括：有一定的成员；有自己的名称、组织机构和场所；有独立的财产和经费；有自己的章程或组织章程。参照该基本条件，我国条例和民法通则中对社会团体法人的成立条件的规定基本是合理的。但是，从立法技术上来看，我国法律中关于青年志愿者组织的成立条件的规定有些还非常模糊，有的条件难以实行，还有些成立条件的规定在法律之间有重复之处，诸如第六个积极条件有独立承担民事责任的能力，这是法人的特征而不是法人成立的条件，青年志愿者组织只要成立后作为社会团体法人，就能够具有独立承担民事责任的能力，因此，将来的立法实践中应当在技术上予以完善。 结束语在我国,志愿服务是一项符合社会发展方向的公益活动，具有其存在和发展的内在价值，但由于缺乏必