关于扩大党内基层民主问题的调研报告.doc

关于扩大党内基层民主问题的调研报告中共宣化县委组织部课题组 按照市委组织部的要求，2009年7月，中共宣化县委组织部基层调研课题组一行5人深入5个县直单位5个党总支，8个乡镇16个村进行了为期两周的调研活动。在调研活动中，组织召开了有党政班子成员、基层干部、“两委”（党支部）班子成员、党员和群众代表参加的座谈会，走访群众80户，发放调查问卷520份，基本了解和掌握我县推进基层党内民主的有关情况。现将调研情况报告如下：一、党内基层民主工作中存在的主要问题一是认识尚未到位，存在“怕”的心理。首先是领导干部对民主的认识不到位，怕“削弱权力”。主要表现在：一些本应该让所有党员知道的事情，却总是捂着、盖着，不让党员知道；一些本应该让所有党员参与的事情，却总是堵着、瞒着，不让党员参与；一些本应该让所有党员去监督的事情，而总是应付着、回避着，不让党员监督。一些党员干部担心扩大民主会影响自己的领导权威，削弱手中的权力，往往只是在形式上听取群众意见，只图制度的规范齐全，不求执行的实际效果。据统计，在160名接受调查的村党员干部中，有15.3%的人认为推进基层民主会削弱党组织的领导，另有26.8%的人对此存在模糊认识。其次是部分党员对推进党内民主缺乏正确理解，怕“被穿小鞋”。一些党员认为讲民主就是给领导提意见，怕遭到打击报复；一些党员对中央在新形势下扩大基层党内民主的决策心存疑虑，片面地认为是搞形式主义，走过场；个别党员脱离经济社会发展的基础，片面地认为发展基层民主无须循序渐进，应该一步到位。据调查，有38.5%的调查对象认为推进农村基层民主主要依靠“人民群众的热情参与”。二是体制机制不健全，人治氛围浓厚。主要表现在：一是显性的人治现象。在乡镇、村都不同程度地存在“一言堂”的现象。据对500名普通村民的问卷调查，有18.8%的人认为村在制定重大政策、作出重大决策时，在充分征求广大党员群众意见方面“小范围”或“个别领导说了算”；有15.7%的人认为所在村在尊重民主权力、听取意见建议方面做得“一般”或“差”。二是隐性的人治现象。以形式上的民主与法治掩盖人治的实质。在乡镇一级，往往将书记办公会议研究的精神只在党委会上作一下传达和通报，并形成决议，缺少了个别酝酿的环节。三是忽隐忽显的人治现象。具体表现为：权力执掌者个人或少数人以某些环节上的民主代替全过程的民主，在次要环节或环节的次要方面的民主来代替主要环节或环节的主要方面的民主，以事后的民主来代替事中、事前的民主。三是素质能力不强，民主参与水平不高。首先是农村基层党员整体素质与建设社会主义政治文明的要求不相适应。一些党员平时由于忽视学习，遇到实际问题不敢正视，更谈不上研究处理，理论知识贫乏。一些党员科技文化知识偏低、观念更新缓慢、管理意识薄弱、市场经济意识淡薄，其所领导和推崇的基层民主建设与群众意愿和现实的需要大相径庭。其次是部分党员的整体素质与时代赋予民主建设新的内涵不相适应。表现在村委会直选过程中，有个别地方由于党员不能起到带头和引导作用，导致村霸得势、恶人当权、宗族势力当政，严重影响了村里的工作。个别党员甚至不是谁为百姓办事就选谁、不是谁公正就选谁，而是谁跟我是一个家族就选谁，谁给我好处就选谁，丧失了党性原则。据调查，有36.9%的调查对象认为当前党内基层民主建设面临的最大问题是“素质没跟上”。四是民主决策程序不规范，民主监督方式落后。存在着民主决策程序流于形式，民主监督方式形同虚设的现象。有的基层党组织对党内民主决策不够重视，比如应该交党员讨论、需要广泛征求党员意见的事情，在执行过程中有时忽略这一环节；该由基层党组织和党员进行民主讨论、民主酝酿的事情，却由领导班子直接决定，缺乏贯彻落实党内民主监督的操作性手段。一些基层党组织的民主监督流于形式，把民主生活会和党组织生活会开成工作研究会、工作总结会。二、基层党内民主存在问题的原因发展党内民主意味着权利和义务的调整，对不同的主体意义和后果是不同的。目前，基层党内民主大多采用党员和党组织上下互动的复合型推进模式，这种模式极可能形成互相牵制，导致责任不清或都不能彻底放开推进，从而造成影响党内基层民主深度推进的心理障碍和体制机制障碍。一是党员主体意识缺失，对民主漠然处置。要求民主，在民主的基础上表达自己的意见，行使参与党内事务的权利，是党员的基本价值追求。当前，受体制和制度的影响，党员的民主要求仍然较弱化。尤其是在党组织和主要负责人掌控利益分配权的格局下，党员维护民主权利、监督领导者，往往有自身利益和安全的顾虑，在维护个体利益和要求民主难以兼顾的取舍中，不得不偏向前者。二是基层党组织信心不足，对民主心存疑虑。党内民主的推进最终要靠基层党组织实施。在民主趋势面前，要取得广大党员的支持，必须以民主推进者的形象展示给党员。目前基层党组织还没有在民主环境下掌控局面、推进工作的有效方法,还离不开传统的权力后盾，计划经济时代的基层党政权力运作模式还有较大的市场空间，因此有强烈的集权情结。同时，也不排除一些基层党组织负责人怀有发展民主会削弱他们的权力合出动他们利益的顾虑。三是上级党组织制度滞后，对民主谨慎处之。在民主集中制下，基层要不要发展党内民主，如何发展，何时加大力度，在相当大程度上要取决于上级党组织。对民主内容、范围等谨慎处之，相当部分处于试点范围，有的对于扩大党内民主的尝试也因担心缺乏党内法规依据或不被上级认可而不愿冒“风险”。同时也有和基层党组织负责人相似的维护自己权力和利益的需要。四是各级党员领导干部负有维护一方稳定的政治责任，对发展党内民主望而却步。当前，随着市场经济的深入发展，社会阶层加速分化，社会转型加剧发展，社会不稳定因素明显增多，地方各级党员领导干部，特别是党政“一把手”承担着越来越艰巨的维稳责任，出于维护一方政治社会稳定的考量，生怕由于扩大基层党内民主造成干部群众思想混乱，从而引发社会不安定事件，因此，都不想触及“扩大党内基层民主”这一“雷区”。三、对推进和发展基层党内民主的几点思考和建议 基层党内民主既体现在党的意识形态、工作方式方法、工作作风领域，也体现在党的制度、机制及党内生活领域。今后应从如下四方面入手，创新党内民主实践载体，扩大党内民主主体的范围和权限，夯实党内民主的制度根基。(一)以规范高效为重点，完善党组织议事制度要注重县、乡镇、村三级党组织工作制度的建立与完善。一是完善县、乡党委议事制度。制定县委议事规则，明确县委全委会及常委会议的主要职责和任务、议事决策范围、议事决策制度、议题的提出、明确和准备、决策原则和程序、决定事项的落实和督查。强化集体领导观念，实行正确的民主集中。凡涉及重大问题、重要干部任免、重要项目安排、大额度资金的使用等问题，要提交县委全委会集体讨论形成决定，使县委决策实现民主化、合理化、科学化。进一步扩大用人中的民主，扩大公推公选覆盖面，把干部人选的初始提名权直接交给党员群众，实实在在地扩大这一核心环节上的民主，实现由“少数人在少数人中选人”向“多数人在多数人中选人”的民主转变。打造干部拥护、群众满意，上者服众、下者服气，各方面普遍赞同，风清气正的选人用人环境。各乡镇党委要制定党委议事规则，就重大事项的讨论、决策提出严格规定，坚决避免出现少数人说了算的现象，扩大基层民主。二是健全村级议事规则。制定并完善村“两委”工作规程，明确村党组织和村民委员会各自的职责任务。对村党组织委员会、党员大会、党员代表会议、村民委员会会议、村民（代表）会议、党政联席会议的参加人员、会议内容、决策方式以及召开时间等有关方面要做出具体规定，明晰各自职责和作用，充分发扬基层民主，进一步提高基层决策的科学性、合理性和民主性，进一步理顺村“两委”之间的关系，减少基层矛盾，密切党群、干群关系。同时，建立村党组织工作目标公开制度、“三会一课”、民主生活会、述职述廉等党内民主制度，从制度层面进一步完善基层民主制度体系。(二)以扩大民主为基础，完善党内选举制度选举是民主政治的基石，党内选举是发展党内民主的一项根本制度，也是衡量党内民主发展程度的重要标志。要不断完善党内民主选举制度，探索扩大基层民主的方式方法。一是在乡镇党委换届中全面实行“一推两考”制度。即：全额定向推荐：组织乡镇机关全体工作人员，县直部门派驻机构和乡镇站所主要负责人，隶属乡镇党委管理的党工委、总支、支部主要负责人和村委会主任，全额定向推荐乡镇党委班子初步人选；根据推荐的结果，按照规定比例研究确定初步人选；组织考察：在对乡镇党政领导班子和领导干部进行民主测评的基础上进行认真考察，结合民主测评情况进行重点考察。重点考察人选的德、能、勤、绩、廉等情况；理论考试：组织乡镇党委班子初步人选进行考试，并抽调人员集中阅卷。通过“一推两考”，让基层党组织、普通党员和群众参与确定乡镇党委领导班子人选工作中来，从根本上落实干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督权，实现组织意图和群众意愿的有机结合，提高党员群众的满意度和党员领导干部在群众中的公信力。二是在村党组织换届中全面推行“两推一考”。充分发扬基层民主，尊重党员权利，在党员推荐环节，由村召开党员大会，并吸收非党的村委会成员、配套组织负责人和村民组长参加推荐，参会党员均超过党员总数的三分之二，推荐出下一届支委成员候选人初步人选，并报乡镇党委确定初步人选。在群众推荐环节，由村党组织召开村民代表会议，要有三分之二以上的人员参加会议，对乡镇党委批复的下一届支委成员候选人初步人选进行信任投票，由乡镇党委在村民代表推荐票过半数的人选中确定考察对象。在组织考察环节中，由乡镇党委派出考察组对考察对象进行考察后，研究确定下一届支委成员预备人选。最后，由村党组织召开党员大会，差额选举产生新一届委员会。在“两推一考”的每个环节中，对参加会议人员的比例都提出具体要求，凡是参加人员比例达不到要求的，一律不得召开会议，确保更多的党员和群众能够参与到村党组织换届中去，行使自己的民主权利。三是开展村党组织委员会直选试点活动。在今后的村党组织换届选举中，为进一步扩大基层民主政治建设，要在全面推行“两推一考”的基础上，在每个乡镇确定1-2个基础条件好、班子团结、党员素质较高的村作为直选试点村。直选要采取“两推一选”的办法，直接推荐村党组织书记和委员人选，由党员大会直接选举书记和委员，使选举结果基本达到党员满意、组织放心、群众信任，让深符众望、德才兼备的“能人”走上领导岗位，开创农村工作新局面。(三)以加强监督为手段，完善党务公开制度为增强党务工作的透明度，加强对领导班子和党员领导干部的监督制约，进一步密切党群干群关系，要逐步完善党务公开、政务公开制度。一是推行党务公开制度。在不涉及党和国家秘密的前提下，要求所有党务工作都最大限度地向全体党员和群众公开。在公开内容上，根据县直、乡镇和村党组织实际分别确定。在公开形式上，一般以公开栏为主，也可根据公开事项的性质，采用会议、广播、明白栏等形式进行公开。同时，根据工作需要，做到固定内容长期公开、常规性工作定期公开、临时性工作及时公开。在公开程序上，为五个步骤进行。第一步，党组织确定专人负责收集公开内容，拟出公开事项，提交党组织审定；第二步，党组织审查公开内容后，由党组织书记签发同意公开；第三步，填写公开内容，按时公开结果。第四步，收集反馈意见，及时办理回复。第五步，立卷归档。将公开的内容、时间、审核逐次登记，归档备查。二是落实村务政务公开制度。坚持以党务公开带动村务、政务公开，要求县直各单位和乡镇在设立党务公开的同时，同步设立村务、政务公开栏，做到村务政务公开与党务公开同更新、同检查，实现互促互补，使公开的内容进一步延伸，全方位地满足广大党员、群众的需求。三是实行点题公开制度。为更好地落实群众的知情权和监督权，可以制定并实行点题公开制度，将原来党组织公开什么群众就看什么，变为群众想知道什么就公开什么，把公开的主动权交给群众，真正做到“给群众一个明白，还干部一个清白”。 (四)以组织活动为载体，切实发挥党代表作用针对各级党代表在闭会期间作用难以有效发挥的情况，积极探索党代表常任制度，开展形式多样的活动，充分发挥党内监督作用。一是开展视察、调研活动。组织党代表就涉及经济、社会、文化和党的建设等重大事项，开展调查研究，县委做出重大决策前，收集、听取部分党代表意见，参与有关政策问题的讨论，落实好代表的参与权。在制定诸如进一步完善村干部“一定三有”激励保障机制等事关农村党员干部切身利益的制度前，要专门召开会议征求乡镇党委和部分党代表意见，为制度的建立奠