发展低碳城市之路：反思规划决策流程.pdf

生态城市规划 【 摘要】 全球气候变化是人类历史上对文 明生存的最大挑战。可以说，没有一个国家或 城市能在气候变化挑战下独善其身；中国政府 于 2008 年 10 月发布 中国应对气候变化的政 策与行动 白皮书。城市规划在建设低碳经济 中有重要的角色，作为可以影响城市发展的土 地、资源、建筑、交通等范畴的专业，对城市 化过程中合理资源分配和使用都有协调和调整 的能力。应对气候变化，城市规划必需有两大 城市规划策略：“减缓”和“适应” 。 本文归纳对目前不同城市应对气候变化的 政策和规划手段分析，反思传统的城市规划决 策过程，通过指出其可以进一步调换，以新思 维、目的和手段去建立一“无碳化”的城市规 划过程。“无碳化” （ D e-carboni ze ） 就是把 城市规划现有的决策程序优化，达到使决策成 果配合推进低碳经济发展思维，具体引导新规 划管理工具、手段的产生和应用。要把规划决 策流程“无碳化” ，首先要向在全球气候变化 挑战下，反思目前规划管理过程是否有足够的 政策深度和弹性, 具有可操作性的规划方法、 日常规划管理的工具。笔者从四个方面提供了 城市规划带动低碳经济发展的建议。 【 关键词】 气候变化；低碳经济；城市规 划；可持续发展 一、 全球气候变化是人类历史上对 文明生存的最大挑战 全球气候变化是人类历史上对文明生存的 最大挑战。 可以说， 没有一个国家或城市能在 气候变化挑战下独善其身。气候变化引至的 全球温度上升。 联合国政府间气候变化专门委 员会 （IPCC） 前后发表了四个评估报告书， 分 别在1990、1995、2001及2007年对全球气候 变 化 作 出 科 学 性 的 分 析 。 第 四 次 评 估 报 告 （AR4） 乃是最近期的文件， 其中明确地指出： 全球气候变暖现象是不可置疑的， 全球 平均空气及海洋温度正在上升， 而北半球广大 面积融雪已引致海平面上升 （图1）； 在各大洲的观察所得， 自然生态系统已 受到影响及破坏； 全球的温室气体排放自1970到2004年 间上升了70%； 地球表面平均温度高了0.69， 在20 世纪内升高了0.76。 温室气体排放量上升导 致全球暖化及大规模的生物及自然系统变化； 自1850至2005年间， 气候灾害频发、 生物多样性受破坏、 农作物歉收。 面对挑战及问题的急切性， 不同国家、 专 业团体、 非政府机构及研究学者都有提出应对 的方略及手段， 已有大量文献报导， 本文不再 重复。 一般来说， 不少建议把全球温度上升的 幅度控制在2门槛， 从而制定一稳定大气层 中二氧化碳CO2浓度指标。 同时， 亦有不少研 究指出如2的门槛被跨过， 全球温度上升的 趋 势 将 不 能 制 止 ， 后 果 是 极 为 严 重 （Lynas 2007；Mckinsey，2007）。 把气温上升控制 在 2的意义是： 全球温室气体排放量必需要在 2015年左右达到最高峰， 而大气层中CO2浓度 稳 定 在400PPM（2005年 全 球 平 均 浓 度 为 发展低碳城市之路： 反思规划决策流程 叶祖达 图1全球平均温度、 海岸线平面、 雪覆盖变化 资料来源：Cl i m at e Change 2007-The Fourt h IPCC A ssessm ent Report 北 半 球 雪 覆 盖 面 积 全 球 平 均 海 岸 线 平 面 全 球 平 均 温 度 6 379PPM）。 从CO2排放目标来看，2050年的总 排放量要从2005年的总量下降50%-85%。 二、 中国低碳经济之路： 气候变化 白皮书 面对全球气候变化，“低碳经济” 一概念 被提出。 最先是于2003年英国在发布政府白 皮书 我们能源的未来： 创建低碳经济 中， 将实现低碳经济发展模式作为英国能源战略目 标。 英国白皮书建议的低碳经济目标具体包 括： 到2050年英国的CO2排放量减低60%； 保持能源供应的稳定性和可靠性； 促进国外内市场可持续增长； 保证每个家庭都以合理价格得到充分能 源供应。 之后， 有关低碳经济的概念均被不同学者 和研究机构广泛讨论。 总体来说， 低碳经济是 指一种发展模式， 在达到经济增长时， 排放最 少的温室气体， 以高能源效率产出， 推动可持 续的社会发展。 中国作为世界第二大能源生产国及主要 CO2排放国， 高度重视全球气候变化问题， 并 逐步迈向 “低碳经济”。 中国政府于2008年10 月发布 中国应对气候变化的政策与行动 白 皮书， 其中指出： 中 国 近 百 年 来 地 表 平 均 气 温 升 高 了 1.1； 近50年来降水分布格局有明显改变， 西部和华南地区降水增加， 而华北和东北大部 分地区降水减少； 近30年 来 中 国 沿 海 海 表 温 度 上 升 了 0.9， 而海平面上升了90毫米； 气候变化对中国的社会、 经济和环境影 响会进一步加剧。 然而中国走向低碳经济的路亦有其挑战及 制约 （金乐琴等，2009； 刘传江等，2009）。 中国现处于高速度工业化和城市化的发展阶 段， 人口增长和消费结构升级， 基建等都对能 源需求有很多压力， 因而提高CO2排放量。 中 国一向以来的发展模式都是粗放型， 对能源、 土地、 水都消耗极高及低效率使用。 粗放型发 展会大大阻碍节能减排的力度。 中国中期内还 要依赖煤炭为最重要初级能源。 在中国的能源 探明储量中， 煤炭占了94%。 此能源供应结构 使中国要长期使用化石燃料， 而单位能源燃煤 释放的CO2极高 （为天然气的2倍）。在全球 化分工的体系中， 中国出口有相当部分为高能 耗、 高度依赖原料加工的劳动力密集型和资源 密集型商品， 直接为全球贸易付出巨大环境代 价。 三、 低碳经济:城市是应对控制 CO2排放的前线 在发展低碳经济的路途上， 其中最主要的 实施平台就是城市。 国外过去十年已有大量文 献研究指出城市是全球应对气候变化的主要前 线， 也是成败的关键点。 城市规划和管理在此 问题上的角色最为重要， 有举足轻重的作用。 城市作为控制CO2排放的主体原因可以总结为 三点： 城市对海水平线上升及极端无氧变化带 来的影响最为敏感； 城市化过程中消耗大量能源及产生大量 排放， 为全球气温暖化的主要源头； 同时， 目前已存在的提高能耗效率和减 少排放技术， 有大部分成本合理手段都可以在 城市内规模化地应用。 在 具 体 可 应 用 的 手 段 成 本 方 面 ， 根 据 McKinsey有关CO2减排手段的不同技术成本分 析,如果把成本低于60欧元1吨CO2e（“二氧 化碳等量”） 的现有技术排列， 不少是负成本 的技术 （负成本代表该技术可以由市场推动而 达到正投资回报）。 重要的是：这些经济可行 的技术均和城市基建、 建筑和交通直接有关， 如： 照明设备 住宅家电 现有住宅和商业建筑加强保暖 混合电/汽油小汽车 堆填区产生的能源 垃圾回用 工业节能 新建筑节能 事实上， 国外专业规划学会已就有关气候 变化挑战作出大量讨论， 并已有相应行动呼唤 规划师和规划工作者关注。 例如， 加拿大规划 师学会在其 气候变化政策文件 中说明 “气 候变化是事实而迫切需要关注的， 而规划师会 就支援加拿大人应对气候变化挑战负起重要的 角色。”（CIP，2008）。 加拿大规划师学会在 此文件中指出其目的为： 提升会员在缓和及适应气候变化方面的 能力； 生态城市规划7 提升有关知识、 缓和手段及适应方法； 提高城市规划和气候变化间的关联； 建立专业网络支持协作力量及方案。 美国规划协会 （APA） 亦于2008年发表 了 规划应对气候变化的政策， 其中突显规 划师在应对气候变化的角色 （APA,2008）： 影响社会从而把气候的步调减慢， 减缓 及适应全球暖化的冲击； 推动合理化社区规划设计、 有效交通网 络、 可持续土地发展及保育战略； 告知公众及决策者气候变化会带来的潜 在社会成本， 及应对的政策。 在此形势下， 城市必需要加速发展一可持 续， 低碳经济的路向， 加深通过城市规划、 建 造、 管理创新思维和手段， 支持及实现中国发 展低碳经济的目标。 城市规划工作者和决策者 需要把城市规划传统的决策思维和管理手段重 新以低碳角度评核及改革。 四、 城市规划应对气候变化的 “减 缓”（Mitigation） 和 “适应”（Adap- tation） 战略 城市规划在建设低碳经济有重要的角色。 作为可以影响城市发展中的土地、 资源、 建 筑、 交通等范畴的专业， 对城市化过程中合理 资源分配和使用都有协调和调整的能力。应 对气候变化， 城市规划必需由两大城市规划策 略 ：“ 减 缓 ”（Mitigation）和“ 适 应 ” （Adaptation）（图2）: 1、“减缓” 规划： 减缓规划策略最主要 的目的是通过不同手段去减低温室气体排放， 从而减少潜在的反面影响。 相关的手段可包括 编制推动低碳城市建设的法规、 规范和标准、 提供节能减排的激励政策， 鼓励使用减低CO2 排放的城市规划、 设计和建造方式。 有关的政 策必需有一既定的减排指标为依归， 作为量度 各减缓规划手段的可行性及成效。 2、“适应” 规划： 全球气候变化已进入 危机阶段， 事实上， 由于全球暖化带来的生 物、 自然、 地理系统变化已产生， 而部分预计 的改 变亦 已 不 能避免 。因 此 城 市 规 划要 由 “适应” 的角度去分析那些将会无可避免的生 物、 自然和社会转变的实质后果， 从而制定政 策和行动去 “适应”， 把负面影响降至最低。 有关的问题可包括未来预知海岸水面升高如何 破坏城市现有基建设施、 经济活动如何受农业 生态平衡改变而减产、强烈天气现象如何影 响民生， 及如何应对这些避免不了的转变。 （一） 实验创新： 低碳示范社区项目 在不同城市和地区与近年推出应对气候变 化挑战的政策和手段， 包括以示范项目为主体 的实验性社区规划出现。 此类项目都以单一个 别项目为载体， 由地方政府或发展商推动， 其 目的是以实验项目寻找可以实施推广的低碳发 展规划建造模式。 有关的示范项目受到国外内 的关注。 虽然所谓 “低碳社区” 并未有在此等 不同的项目间有共同定义， 但这些项目都以生 生态城市规划 图2城市规划管理应对气候变化： 减缓Mitigation与适应Adaptation (资料来源: Y i p, 2007, 2008b, 笔者整理) 表1国内外部分低碳社区示范项目之比较 8 态、 低碳、 节能减排为规划目标。 笔者对其 “低碳社区” 的定义可以总结为:“以节能减排， 包括减低温室气体排放为主要规划目标而推动 的社区。 其规划、 建造及管理都以综合资源管 理手段， 带动可持续发展、 能源使用及建筑设 计方法和手段”。 部分近年以此宏观目标为主 旨的城市规划示范项目包括： 英国百定顿零能源社区 （Bedzed） 瑞典哈马湾 （Hammarby Sjostad） 上海东滩生态城 天津中新生态城 唐山曹妃甸生态城 亚联酋马士打零碳城市(Masdar) 有关此等城市示范项目的详细介绍已有不 少 文 献 分 析 ，本 文 不 再 复 述（Yip， 2007，2008b； 粟德祥等，2008）。 表1把各项 目的地点、 规模、 土地用途性质、 时间表及其 在CO2减排的目标作出比较。 虽然各项目都有 其特别的背景和重点， 笔者把在各规划方案中 分析后得出的相似共同的规划设计方向总结如 下： 对能源供应和需求管理视为规划重点； 推动能源使用效率的提升； 可再生能源使用推广 （如风能、 太阳 能、 生物等）； 以综合资源 （能源、 水、 废物） 管理策 略带动城市规划方案； 大量使用被动式建筑设计手段； 采用高水平绿色建筑标准； 减少免除小汽车出程， 大量引导步行、 自行车及公共交通使用； 优化微气候环境。 （二） 英国 “莫顿定律” 与 “零碳住宅” 政策 值得在本文一提是英国莫顿市 （Merton） 于2003年公布的规划法规， 名为 “莫顿定律” （The Merton Rule）， 受到英国国内不同政府和 城市决策者高度关注。 英国莫顿市在2003年 制定一规划许可条件， 要求所有大于1000平 方米的商业发展项目必须要有不少于10%能源 为可再生能源。 此法规是地方政府以规划许可手段强制发 展商在开发地块内提供及使用可再生能源， 并 把此要求立法通过实施。“莫顿定律 “的实施 代表一突破性的政策， 其目的是以规划许可为 手段， 推动可再生能源使用， 从而减低市内 CO2排放， 提供一走向低碳经济的政策工具。 受到英国莫顿市外其他政府的关注， 并通过类 似的政策和法例， 推动低碳城市的发展。 同时， 英国政府社区及地方政府部门于 2006年发表了 “零碳住宅” 政策 （Zero Car- bon Home）。 英国政府的政策目标是在2016年 开始， 所有在国内建造的住宅都要达到 “零 碳” 标准 （DCLG，2006，2007，2008）。“零 碳住宅” 政策目的背后的原因是 由于英国国 内建筑的排放等于全国排放的45%。 由于有大 量的建筑是现有建筑物， 要大幅度减排， 就需 要大力减低新建筑的CO2排放量。“零碳住 宅” 是一十分有雄心的政策， 亦代表政府的决 心。 在欧盟的减排承诺中， 英国要于2020年 把国内的可再生能源使用率提高到15%， 而因 此要把国内40-45%的电力制定由可再生能源 供应。 因此，“零碳住宅” 政策被视为要达到 此国家承诺的重要手段之一。 笔者相信， 英国政府的大刀阔斧政策虽然 引来不少国内企业的反应， 但在推进改革城市 能源基本结构， 有效定量节能减排， 针对气候 变化等目标来说， 不失为一有前驱性的政策， 在建立以低碳经济体系的社会工程上， 可以大 力积极带动由 “零碳住宅” 要求而产生的创意 创新产品。 此等产业包括在低碳经济中的规 划、 设计、 建造、 施工、 建材、 技术、 管理、 能源、 认证、 融资等新行业、 经验和商业增 值。 不难推测， 到2016年后， 英国在家居节 能减排和低碳产业方面可能会发展为全球的领 导者之一。 上述的 “低碳社区” 示范项目代表了一种 应对气候变化挑战的城市规划方略， 通过项目 实验不同手段， 从而希望可以在其中探索可复 制的节能减排城市规划路向， 其成功和失败的 经验有极大的参考价值。 五、“无碳化” 的城市规划过程： 反思和建议 生态城市规划 图3城市规划主动带动低碳经济发展之对应行动 9 归纳以上分析和讨论，笔者从传统城市 规划决策过程中， 通过指出其可以进一步调 整， 以新思维、 目的和手段去建立一 “无碳 化 ” 的 城 市 规 划 过 程 。“ 无 碳 化 ”（De- carbonize） 就是把城市规划现有的决策程序优 化， 达到使决策成果配合推进低碳经济发展思 维， 具体引导新规划管理工具、 手段的产生和 应用。 要把规划决策流程 “无碳化”， 首先要向 在全球气候变化挑战下， 目前规划管理过程是 否有足够的政策深度和弹性， 具有可操作性的 规划方法、 日常规划管理的工具。 以下四个方 面都提供了对城市规划能否主动带动低碳经济 发展的思考角度 （图3）。 1.气候变化对城市影响评估 评估全球气候变化现象对城市的具体社 会、 经济和环境有何影响。 进行城市本身的CO2排放有没有进行全 面的审计。 研究城市自身无论在其产业、 景观、 基 建、 建筑、 交通系统、 居民生活方式和城市 CO2排放量的因果关系。 制定减低CO2排放目标。 2.“缓和” 与 “适应” 对策 编制针对气候变化和温度上升带来的潜 在负面影响和已无可避免的破坏的 “缓和” 和 “适应” 行动对策。 3.规划决策过程 城市在编制总体规划和城市发展战略 时， 对不同的方案作出其在减少CO2排放方面 能效的比较。 传统规划方法缺乏对一城市的能源管理 策略作出指导性的方向， 亦未必会把能源供求 策略定为推动总体规划的原则。 需要推动城市 能源投入、 产出及其温室气体排放效应成为决 策考虑的主体概念。 城市规划管理系统内缺乏在详细规划层 面执行低碳目标的有效法定框架。 建议特别在 土地开发过程及规划许可制度内编制相应的工 具去引导或要求建设单位充分利用低碳基建、 建筑及建造技术， 鼓励在城市开发中推动可再 生能源的利用和发展。 4.监控和研究 在城市建设过程中， 建立可以评估和监 控城市发展 （包括个别项目、 建筑物、 交通系 统、 工业、 能源供应等范畴） 的机制。 【 参考文献 】 1A m eri canPl anni ngA ssoci at i on(A PA ) (2008), Pol i cy G ui de on Pl 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