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档案行政职能范文 档案行政职能 摘要：档案行政是局馆合一体制下档案行政管理机构的职能之一 文章从档案行政管理机构的层级划分入手对各级档案行政管理机构行政职能的共性与差异及重点与难点等问题进行了初步研究与分析 关键词：档案行政;行政职能;档案行政职能 档案行政是局馆合一体制下档案行政管理机构的职能之一 关于档案行政职能档案学界长期以来多有研究但对各级档案行政管理机构职能的共性与差异等问题少有探究 笔者从档案行政管理机构的层级划分入手对此作一些初步研究与分析不当之处请各位同仁指正 1档案行政管理机构的层级划分与法定职能 我国的行政机构设置分为国家、省(自治区、直辖市)、市(地区)、县(区)、乡(镇)五级 各级行政机构中档案行政管理部门的职能在档案法与档案法实施办法中已作了明确规定 除了档案法第六条的规定外在档案法实施办法中是这样规定的：“第七条国家档案局依照档案法第六条第一款的规定履行下列职责：(一)根据有关法律、行政法规和国家有关方针政策研究、制定档案工作规章制度和具体方针政策;(二)组织协调全国档案事业的发展制定发展档案事业的综合规划和专项计划并组织实施; (三)对有关法律、法规和国家有关方针政策的实施情况进行监督检查依法查处档案违法行为;(四)对中央和国家机关各部门、国务院直属企业事业单位以及依照国家有关规定不属于登记范围的全国性社会团体的档案工作中央级国家档案馆的工作以及省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门的工作实施监督、指导;(五)组织、指导档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训;(六)组织、开展档案工作的国际交流活动 第八条县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门依照档案法第六条第二款的规定履行下列职责：(一)贯彻执行有关法律、法规和国家有关方针政策;(二)制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工作规章制度并组织实施;(三)监督、指导本行政区域内的档案工作依法查处档案违法行为;(四)组织、指导本行政区域内的档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训” 按照职能法定的原则档案法分别对国家档案行政管理部门、县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门和乡、民族乡、镇人民政府有关档案工作方面的职能作了规定 档案法实施办法只对国家档案行政管理部门、县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门的职能分别作了规定没有对乡、民族乡、镇人民政府有关档案工作方面的职能作出规定 按照档案法的层级划分我们可以将档案行政机构分为决策层、中间层和执行层三个不同层次 国家档案行政管理部门为决策层其职能由档案法第六条第一款和档案法实施办法第七条规定;县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门(包括省、市、县三级)为中间层其职能由档案法第六条第二款和档案法实施办法第八条规定;乡、民族乡、镇人民政府指定的专人为执行层其职能由档案法第六条第三款规定 通过对档案法和档案法实施办法相关条款的对比可以看出三个不同层次中有些职能是各个层次档案行政管理机构都具备的可称之为“共性职能”;有些职能只是某一或者某几个层次档案行政管理机构所具备的可称之为“层级职能” 2各级档案行政管理机构的共性职能 各级档案行政管理机构虽然所处的层级不同但由于行政管理工作与档案工作存在的共性因素有些职能是相同的 这些职能就是档案法中所规定的对档案工作实行“监督和指导” 只是不同层级的档案行政管理机构监督和指导的范围不同 国家档案行政管理部门国家档案局对全国的档案事业进行监督和指导;县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门省、市、县档案局对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导;乡、民族乡、镇人民政府指定的有关人员对所属单位的档案工作实行监督和指导 这里的监督和指导是行政职能也是行政行为 监督是指行政监督指导是指行政指导 行政监督一般“是指行政系统内的各级政府及所属部门对有关行政机关和公务员的活动实施的监督和监察” 1但是“行政监督有两种用法：一是指行政主体基于行政职权依法对行政相对人是否遵守行政法规范和执行行政决定等情况进行的监督检查也叫行政检查 另一种是指行政组织系统内容的监督检查指的是对行政机关和工作人员的监督” 2而档案法中规定的“监督”这两种用法都有而且主要指的是前者 也就是行政监督检查简称“行政检查” 中华人民共和国档案法实施办法释解对“监督”释解：“是指通过对法律、法规、规章实施情况的检查督促有关方面依法做好档案工作”“同时地方档案行政管理部门也必须接受国家档案局的监督”3 “行政指导是行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内为适应复杂多样化的经济和社会管理需要适时灵活地采用符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的方法谋求相对人同意或协办以有效地实现一定行政目的之行为 简言之行政指导是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采用的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的行为”4中华人民共和国档案法实施办法释解对“指导”释解：“是指通过业务上的辅导、咨询、政策的阐释使有关方面做好档案工作”5 3各级档案行政管理机构的层级职能 各级档案行政管理机构由于所处的层级不同其职能也不尽相同 这些差异亦可从档案法与档案法实施办法相关条款的对比中看到 3.1国家档案行政管理部门特有的层级职能 作为决策层的国家档案行政管理部门其与中间层、执行层不同的职能在档案法中为：“主管全国档案事业对全国的档案事业实行统筹规划组织协调统一制度”在档案法实施办法中为：根据有关法律、行政法规和国家有关方针政策研究、制定档案工作规章制度和具体方针政策;组织协调全国档案事业的发展;组织、开展档案工作的国际交流活动 简而言之国家档案行政管理部门特有的层级职能就是制定规章和具体方针政策、组织协调、开展国际交流 其中制定部门规章的职能是立法法所规定的 3.2县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门的层级职能 作为中间层的县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门其层级职能大部分职能与决策层的职能相同一部分与执行层的职能相同只有很少一部分是其特有的既不同于决策层也不同于执行层 这部分职能是：贯彻执行有关法律、法规和国家有关方针政策;制定本行政区域内的档案工作规章制度 就是说省、市、县三级档案行政管理部门对于有关法律、法规和方针政策只有执行的职能 而对于制定本行政区域内的档案工作规章制度的规定由于省、市、县三级档案行政管理部门在立法(制定规范性文件)权上的差异不仅与国家档案行政管理部门的这一职能存在差别省、市、县三级之间也存在着差别 这种差别就在于国家档案行政管理部门能够制定部门规章而省和较大城市的档案行政管理部门可以参与制定地方专业法规规章多数市和县级档案行政管理部门则没有制定法规规章的职能 简而言之省、市、县三级档案行政管理部门特有的层级职能就是立法(制定规范性文件)权上的差别 3.3省级档案行政管理部门的特有职能 省级档案行政管理部门虽然按档案法规定的职能应划分为中间层但由于目前我国行政立法多数还是以行政机关立法为主其具有代省级权力机关起草专业性地方法规规章的职能在一定意义上讲也应该归属到决策层 省级档案行政管理机关的这种立法代省级权力机关起草专业性地方法规规章的职能一方面来自立法法另一方面来自国家档案行政管理部门的授权 在档案法实施办法中对省级档案行政管理机关的授权就有以下两项：档案法实施办法第二条规定：“档案法第二条所称对国家和社会有保存价值的档案属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的由省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后确定具体范围”第四条中规定：“省、自治区、直辖市人民政府各部门经本级人民政府档案行政管理部门同意可以制定本系统专业档案的具体管理制度和办法” 此外在档案法实施办法第十八条中规定了“各级各类档案馆以及机关、团体、企业事业单位和其他组织为了收集、交换中国散失在国外的档案、进行国际文化交流以及适应经济建设、科学研究和科技成果推广等的需要经国家档案局或者省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门依据职权审查批准可以向国内外的单位或者个人赠送、交换、出卖档案的复制件” 第十九条中规定了“各级国家档案馆馆藏的三级档案以及机关、团体、企业事业单位、其他组织和个人需要携带、运输或者邮寄出境的必须经省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门审查批准海关凭批准文件查验放行” 这些均是省级档案行政管理部门特有的职能 4当前各级档案行政管理机构履行职能的重点与难点 从上面的分析中可以看出对于各级档案行政管理机构而言共性职能是档案行政的基本职能这种职能自有档案行政管理工作始就存在而且是档案行政管理工作者较为明晰、熟悉的职能 以至于在一些地方和单位的档案行政管理工作者只知有“监督和指导”职能不知还有其他职能 另一方面在各级档案行政管理机构不同的层级职能中有些虽然只是一个或两个层级有的职能但也是自这一级机构存在起就有的职能如国家档案局对全国的档案事业实行统筹规划组织协调的职能;而另外一些职能却是以前所没有是在依法行政背景下新增加的职能如国家档案局根据有关法律、行政法规和国家有关方针政策研究、制定档案工作规章制度和具体方针政策的职能 这类职能并不是机构成立之初就有的而是行使这一职能的依据发生了变化从依据国家有关方针政策转变为根据有关法律、行政法规和国家有关方针政策增加了根据有关法律、行政法规的条件和内容;再如省级档案行政管理机构确定属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的但对国家和社会有保存价值的档案具体范围的职能 这类职能实际上是国家档案行政管理机构依法将部分职能(权力)下放给地方档案行政管理机构 履行这类职能对于习惯性照章办事的地方档案行政管理机构来说无疑是一个新课题也是一个很大的挑战 以至于这一职能自1999年档案法实施办法修订后给予明确以来只有少数几个省档案行政管理机构制定颁布了相关规章履行了这一职能 多数省级档案行政管理机构没有履行这一职能 类似问题在各个层级档案行政管理机构或多或少都存在 又如省、市、县级档案行政管理机构制定本行政区域内的档案工作规章制度的职能这类职能就是要求通过制定本级的档案工作规章制度(规范性文件)将档案法律法规规章落地更便于因地制宜地在实际工作中操作实施 但是这同样是一个新课题也是一个很大的挑战 大部分档案行政管理机构并没有履行这项职能尤其是市、县级的档案行政管理机构基本上就没有做过此项工作 因此如何履行好这类职能既是各级档案行政管理机构当前和今后一个时期内的重点也是难点 说其是重点是因为依法行政不是一句“空话”一方面需要各级档案行政管理机构根据国家档案法律、法规、规章和方针政策依照各级档案行政管理机构的权限按照程序将国家档案法律、法规、规章和上级机构的方针政策细化成具体的规章、制度、标准、办法、要求、操作规程等规范性文件并予以执行 只有这样宏观的档案法律和相对抽象的法律条文才能变成易于操作的方法与要求 另一方面需要不断地将基层档案工作中出现的好做法总结成经验加以推广应用;在推广应用过程中再经过提炼成为政策在更大范围内指导我们的档案工作;如果政策效果良好则再通过提炼使之上升为地方规章直至法律 只有在各级档案行政管理机构的共同努力下才能使档案立法与档案执法形成良好的互动才能使各级档案行政管理机构的职能得以履行也才能使档案法律法规真正地落地真正地得到贯彻执行 说其是难点其一各级档案行政管理机构普遍习惯于传统的做法缺乏依法履行法定职能的意识缺乏依法管理档案事业的意识 而这种意识的树立又非“一日之功”需要长期加强学习宣传培养需要在依法履行法定职能的实践中不断地强化 其二因为有权力就有责任制定那些涉及诸如档案“取舍存毁”的规范性文件不单单是有没有经验的问题还有一个如何负责的问题 特别是负责问题让不少地方档案行政管理机构的领导者和具体工作承担者面临着一种两难选择 不制定这类的规范性文件是不履行职责是“不作为”;制定这类规范性文件难免会有疏漏一旦这些疏漏造成日后档案的损失担心会被追究责任“两害相权取其轻” 这或许就是此类职能没有得到充分履行的原因所在 诸如此类问题已经成为影响地方各级档案行政管理机构履行职能中不可忽视的因素 如何破解这些难题不仅要靠上级机构的指导更要依靠各级档案行政管理机构工作者的努力探索 不能因为没有经验怕承担风险就不履行职责 5结语 档案行政职能是一个老问题也是一个新问题更是一个动态性的问题 对于这个问题的研究不仅是档案理论工作的课题与任务也是各级档案行政管理机构工作者的课题与任务而且是依法行政环境下各级档案行政管理机构工作者面临的现实课题与紧迫任务 当前不同层级的档案行政管理机构在具体履行此类职能时应该从一级开始、从何处入手呢?笔者认为应该从省级档案行政管理机构开始 因为省级档案行政管理机构是同国家档案行政管理机构一样拥有立法权和地方各级