【电力突发公共事件应急管理和演练的研究与实践】（DOC 74页）.doc

电力突发公共事件应急管理和演练的电力突发公共事件应急管理和演练的 研究与实践研究与实践 福州电监办 2007 年 12 月 课题组组长：郑宝强 课题组副组长：张建平 朱文毅 课题组成员：阮庆洪、周剑、郑锋、陈铭辉、刘平凡、 许绍华、施文庆、郑春平、陈为泽、杨懿、 邹水坤、傅建钢、丁晓铭、罗体英、黄敏婵 目目 录录 一、理论基础一、理论基础.3 3 （一）突发公共事件的界定.3 （二） 突发公共事件的应急处理 .7 1. 现代政府应急管理体系的特征 .8 2. 政府应急管理的指导原则 .10 （三） 国内外突发公共事件应急管理现状 .11 1. 国外突发公共事件应急机制概述 .11 美国的应急机制 .12 加拿大的应急机制 .15 意大利的应急机制 .19 2. 我国突发公共事件应急管理现状及面临的形势 .20 3. 国内外电力应急管理现状 .23 4. 当前我省电力应急管理现状及存在问题 .26 二、政策依据二、政策依据.2828 （一）国家应对突发公共事件总体应急管理概述.28 （二） “十一五” 电力应急管理体系建设重点 .30 （三）我省处置电网大面积停电事件应急预案概述.31 三、实证分析三、实证分析.4444 （一）国内应对电力突发公共事件演练情况.44 （二）福建省 2007 年处置电网大面积停电联合演练综述.49 四、几点思考四、几点思考.6363 （一）对做好处置大面积停电事件联合演练工作几点体会.63 （二）对进一步做好处置电网大面积联合演练工作的设想.64 （三）对加强我国和我省政府应急管理体系建设的建议.67 前言前言 当今世界，电力工业是国民经济和社会发展的重要基础产业。电力 工业发展，既是人类文明进步的重要标志和结果，也向人类敲向保护电力安全 的警钟。任何一次事故，都可能给社会带来无法挽回的损失，特别是电网大面 积停电事故，对社会造成的危害和影响是难以估量的。影响国民经济建设、人 民生活和社会稳定的电力突发公共事件时有发生，损失惨重，影响巨大。电力 安全事关经济发展大局，事关社会和谐稳定，事关百姓生活和生命财产安全。 目前，虽然在电力系统的电气安全运行方面已经取得了较多研究成果，但是电 力系统存在于自然环境和社会环境中，难免受到极端自然条件的挑战和来自社 会环境的有意或无意的损坏或破坏。同时，电力系统灾害也会对社会环境带来 严重影响，这些方面的研究稍显不足。如何有效应对电力突发公共事件，尽可 能地预防和减少电力突发公共事件，尽可能地减轻和避免电力突发公共事件带 来的危害，是现代各国政府普遍面临的一项重大挑战,也是电力发展、电力监管 工作亟待研究解决的课题。 一、理论基础一、理论基础 （一）突发公共事件的界定（一）突发公共事件的界定 1突发公共事件的概念 突发公共事件（Emergency），又称紧急事件、或危机事件，一般指突然发 生并危急公众生命财产、社会秩序和公共安全，需要政府立即采取应对措施加 以处理的公共事件。根据我国 2007 年 11 月 1 日起施行的中华人民共和国突 发公共事件应对法的规定，突发公共事件，是指突然发生，造成或者可能造 成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公 共卫生事件和社会安全事件。按照对社会危害程度、影响范围等因素，自然灾 害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、 行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。突发公共事件的分级标准由国务 院或者国务院确定的部门制定。 2. 突发公共事件的特征 现实生活中，危机形态各异，变化诡谲，但综观各种突发公共事件，大都 具有爆发突然、起因复杂、蔓延迅速、危害严重、影响广泛的特点，而且相互 交织，处置不好会产生连锁反应。突发公共事件是客观事物的一种急剧变动的 状态，具体来讲突发公共事件往往具有以下共同特征： （1）紧急性。即事件的发生突如其来或者只有短时预兆。突发公共事件虽 然是由一系列细小事件逐渐发展而来的，有一个量变过程，但事件爆发的时间、 规模、具体态势和影响深度，却经常出乎人们的意料之外，即事件发生突如其 来，一旦爆发，其破坏性的能量就会被迅速释放，并呈快速蔓延之势，而且事 件大多演变迅速，解决问题的机会稍纵即逝，如果不能及时采取应对措施，将 会造成更大的危害和损失。如化学品泄露、爆炸等事故发生后可能已造成人员 财产损失，如不能立即采取紧急救助，人员财产损失将会迅速扩大。 （2）公共性。危机的内涵包含个体、组织和社会等各种主体，虽然突发公 共事件的直接涉及范围不一定是在普遍的公众领域，但是事件却会因为迅速传 播引起公众的关注，成为公共热点并造成公共损失、公众心理恐慌和社会秩序 混乱。也就是说，虽然突发公共事件可能源于他人、它地，但是在一个开放的、 动态的、回应的社会系统中，来自感知的强烈刺激使得公众身心紧张，对事态 严重关注，从而促使政府必须要通过调动相当的公共资源，进行有序的公共组 织协调才能妥善予以解决。如美国发生的炭疽菌攻击，实际发生案例并不多， 但造成的影响和恐慌却是全国性的。 （3）不确定性和多变性。不确定性表现在原因、变化方向、影响因素、后 果等各方面都无规则，事件瞬息万变，难以准确预测和把握。不确定性和人类 理性的有限性使得人们在事件面前往往无所适从，更增强了恐慌感和不安全感。 （4）多样性，也称事件的独特性。突发公共事件的发生发展具有不同的情 景，在表现形式上各有特色，事件的独特性导致难以照章办事。突发公共事件 的分类有近百种之多，而且同样的事件发生的时间、地点、原因及变化的趋势 又各不相同和千变万化。 （5）危害性。不论什么性质和规模的突发公共事件，都必然不同程度地给 社会造成破坏、混乱和恐慌，而且由于决策的时间以及信息有限，容易导致决 策失误，造成无可估量的损失和社会危害。而且危机往往具有连带效应，可能 引发次生或衍生事故，导致更大的损失和危机。1986 年发生的苏联切尔诺贝利 核电站的核燃料泄漏事故，其造成的危害直至现在仍未消除，有关专家预测该 事故的影响将延续 100 年。在社会领域，任何一个突发公共事件，都有可能把 潜在的社会矛盾引发出来，威胁整个社会的稳定。突发公共事件的危害性突出 地表现在：公众生命受到威胁；经济上遭受重大损失；正常的生产和生活秩序 遭到破坏，造成社会的局部动荡和混乱；此外，突发公共事件还会给人们心理 造成无法用量化指标衡量的负面效应。 （6）信息的有限性。由于突发公共事件的随机性和不确定性，很多信息是 随着事态的发展而演变的，而时间的紧迫性，使得决策者掌握的信息有可能不 全面，得到的信息不及时，并且在信息的反馈和处理过程中，信息的准确性和 有效性也难以保证，导致信息失真。这是对决策者最严峻的考验。 3. 突发公共事件的分类 按照不同的角度出发，人们可以将突发公共事件划分为许多种类型。 按照突发公共事件是否与人的行为有关，突发公共事件分为自然灾害和人 为灾害两大类。 按照突发公共事件的起因，可将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、 公共卫生事件、社会安全事件等四类:（1）自然灾害。主要是指水旱灾害、气 象灾害、地质灾害以及森林火灾和重大生物灾害等；（2）事故灾难。主要是指 重大交通事故,各类重大安全事故、造成重大影响和损失的城市生命线事故、核 辐射事故、重大环境污染和生态破坏事故等；（3）突发公共卫生事件。主要是 指突然发生,造成或可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情、群体性 不明原因疾病、重大食物和职业中毒,重大动物疫情以及其他严重影响公众健康 的事件；（4）突发社会安全事件。主要是指重大刑事案件、涉外危机、恐怖袭 击事件以及规模较大的群体性突发公共事件。 按照突发公共事件涉及的领域，可将突发公共事件分为单一性突发公共事 件和复合性突发公共事件，前者如单纯的火灾事故、食品中毒、化学物污染等 突发公共事件，后者如“9.11”事件、非典事件等涉及社会、经济、政治等多 个领域。 按照突发公共事件的规模影响，可将突发公共事件分为国家级、省级和地 方级的突发公共事件；或者按照一定的标准，分为不同等级的突发公共事件。 4.电力突发公共事件的特点及分类 电力突发公共事件，又称电力系统突发灾害，是在一定区域内突然发生的， 其主要特征是灾害的突发性及重大危害性、难以完全准确预测、难以完全有效 防御及难以彻底根除。电力系统突发灾害具有如下特点： （1)涉及环节多。电能的生产、输送、分配、消费是同时完成的，涉及电 力系统发电、输电、配电、用电环节，突发灾害可能破坏其中某个环节，使得 平衡关系被打破，进而影响电力系统的安全运行。 (2)灾害源多。电力系统突发灾害不但可能来自于违反电力系统电气规律的 事件，处于自然环境中的电力设施还很容易受到自然灾害(如地震、水灾、风灾、 雪灾、冰灾等)的毁坏。电力设施人多是无人值守，可能经常受到有意或无意的 破坏。 (3)损失巨大。我国电力工业经过几十年发展，设施量大且分布面广，遍布 地上地下，固定资产规模庞大。电力供应触及到社会的各行各业，涉及人身财 产安全，大面积停电造成的直接和间接损失惊人。 (4)影响面广，次生灾害多。电力作为一种清洁能源，在国民经济和日常生 活中具有不可替代的作用。一旦电力供应中断，将对国民经济和人民生活带来 重大影响。 按照致灾原因分类，电力系统突发灾害可以分为以下4类： (1)自然灾害导致的电力系统突发灾害。主要指气候灾害、地震灾害、地质 灾害、海洋灾害、森林草原火灾等造成的大面积电力设施损坏和电气故障。 (2)因电力设施受到破坏、自身故障或缺陷导致的电力系统突发灾害。如输 变电一次设备受到毁坏，其控制、保护设备故障引发系统事故，或者输变电控 制、保护设备存在隐藏性缺陷使之不能正确动作而引发的重大事故。 (3)人员过失导致的电力系统突发灾害。是指运行维护人员误操作或调度人 员处置不当，从而导致或扩大系统事故。 (4)次生灾害，由电力系统突发灾害引起的次生灾害，如对电气化铁路、城 市地铁列车、化工厂、煤矿、广播电视以及军队、医院、学校等关系国计民生 的重要设施的危害。电力应急管理主要是为了应对电力系统重大突发灾难事件， 研究重大突发灾难的预防、准备、响应和恢复，以提高电力系统应急管理能力。 电力突发公共事件具备一般突发公共事件的基本特征，前者与后者具有明 显的共性。电力突发公共事件，如电力生产重特大事故、电力设施大范围破坏、 电力供应持续危机引发大面积停电事故等，虽属于小概率事件,但一旦发生,不 仅会造成重大经济损失、人员伤亡和环境恶化,也极易引起社会混乱和局势动荡,社 会影响大、涉及面广，后果十分严重，是重大的、典型的公共突发事件。 （二）（二） 突发公共事件的应急处理突发公共事件的应急处理 突发公共事件通常对经济社会有很大的负面影响，如给人民生命财产造成 巨大损失，对生态和人类生存环境产生破坏，对正常的社会秩序和公共安全形 成不良影响等，乃至引发社会和政治的不稳定。而且，随着城市化、全球化、 科技运用、社会矛盾和环境气候等诸多因素的变化和影响，突发公共事件的种 类形式、发生概率和影响程度日益扩大。另一方面，面对危机，如果善于总结 反思，正视并解决突发公共事件所反映出来的问题，可以使危机转化为促成革 新的动力，化危机为转机。如非典事件给我国经济社会造成了巨大损失，但通 过这一危机暴露出来的问题，引发了政府和社会对经济社会协调发展的重视， 对加强应急管理体系建设的重视，促成了多方面的革新。来自 中国最大的资料库下载 政府应急管理，就是指政府为了应对突发公共事件而进行的一系列有计划 有组织的管理过程，主要任务是如何有效地预防和处置各种突发公共事件，最 大限度地减少突发公共事件的负面影响。由于应对突发公共事件需要政府采取 与常态管理不同的紧急措施和程序，超出了常态管理的范畴，所以政府应急管 理又是一种特殊的政府管理形态。党的十六届四中全会决定明确提出要建 立健全社会预警体系，以提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力的要求。 政府作为公共事务的管理者，公共秩序的维护者，对各种突发公共事件实施应 急管理是政府的一项重要职能，也是政府的责任，必须按照这一要求，加快应 急管理体系建设进程，以提高应对突发公共事件的能力，避免或减少其造成的 社会危害。 1.1. 现代政府应急管理体系的特征现代政府应急管理体系的特征 应对突发公共事件，特别是重大突发公共事件，需要广泛动员各种组织和 力量参与，需要统一指挥、统一行动，需要各个方面相互协作、快速联动，需 要有技术、物质、资金、舆论的支持和保障，需要有法律和政策的依据，政府 应急管理体系就是通过组织整合、资源整合、行动整合、机制整合等应急要素 整合而形成的一体化系统。从世界上一些主要国家的做法和经验看，现代政府 应急管理体系一般具有以下特征： （1）有政府和社会共同组成的应急组织系统 在现代国家，应急组织系统通常由政府部门和各种社会主体共同组成，包 括政府机构、非政府公共组织、新闻媒体、工商企业，公民社会等主体，其核 心部分是警方、消防、紧急救助、环境保护、救灾减灾和新闻等部门。 （2）有统一指挥、分工协作的应急管理体制 应急管理体制是指应急体系的机构设置、职责分工、相互关系和作用方式。 现代应急管理体制具有分工明确、统一指挥、相互协作等特征。在应对突发公 共事件过程中，各级政府之间要形成分工协作、相互配合的关系；在同一层面 上，要形成统一指挥、协同行动的关系。在国家层面上，应建立专门的危机管 理机构。在城市和地方层面上，应设有政府应急管理中心。在处置复杂突发公 共事件时通常要设立一线指挥部。 （3）有互相协作、反应快速的应急机制 现代政府应急机制以互相协作、密切配合、反应快速为特征。主要包括： 通过计算机联网和明确信息报告责任形成的信息资源共享机制；通过设定危机 类别和等级进行风险提示的预警机制；通过明确分工，制定应急计划，建立统 一指挥中心形成的分工协作、应急联动、快速反应机制；通过与民间组织、工 商企业、社区组织、专业技术人员乃至国际组织签订协议形成的广泛参与和协 作机制等。 （4）有现代化的应急信息系统 及时准确地搜集、分析和发布应急管理信息是政府科学决策和早期预警的 前提。现代国家都把利用最新信息通信技术，建立信息共享、反映灵敏的应急 信息系统作为应急体系建设的核心部分。有些发达国家的应急信息系统还得到 计算机系统、数据库系统、地理信息系统、卫星定位系统、遥感系统和视频系 统的支持。我国广西南宁市借鉴发达国家经验，在国内外信息技术公司的合作 下，2002 年建立了现代化的城市应急信息系统，该系统由计算机骨干网络、数 据库、计算机辅助调度通信系统、地理信息系统、无线调度通信系统、无线联 动数据传输系统及应用软件、监控及大屏幕显示系统；卫星现场图像实时传送 系统、无人值守机房集中监控系统等 14 个子系统组成，并在对上述系统进行高 度集成的基础上，建立了统一的信息接收和处理平台，实现了信息资源和通讯 手段的共享，形成了应急联动的“南宁模式”。 （5）有广泛的应急支持保障系统 现代应急管理系统必须有技术、物资、资金、培训等方面的支持保障。通 过物资储备、财政预算、与工商交通运输企业签订协议等方式，为应对危机提 供物力财力的保障；通过组织人员培训和教育，不断提高应急管理人员和社会 公众的应急处置能力、协作能力和自我保护能力；通过借助新闻媒体的渠道和 影响，提高全社会的危机意识和防护能力；通过专业技术机构和人员的参与合 作，为应急管理提供技术智力支持等，都是许多国家的流行做法，并为政府应 急管理提供有力的支持保障。 （6）有健全的应急管理法律法规 应急管理虽然需要政府采取特殊的应对措施，但也必须有法律依据，依法 实施应急措施。在应急管理方面，发达国家一般都制定有紧急状态管理和防灾 减灾灭灾的法律法规，政府制定的应急管理计划也具有法律效力。这些法律法 规对紧急状态下政府管理权限、应急处置措施和程序、政府责任、公民权利和 义务等方面都有明确的法律界定，为政府实施应急处置提供了具有可操作性的 法律依据，同时可以起到限制滥用行政权力的作用。 2.2. 政府应急管理的指导原则政府应急管理的指导原则 （1）以人为本 在应急处理中，会有多种方案供我们选择，实际上也是各种价值观的较量 和选择。在突发公共事件应急处置的过程中，政府必须把保障人民生命财产安 全作为自己首要的价值目标取向，最大限度地减少突发公共事件的威胁和危害。 只有按照“三个代表”的要求，贯彻落实科学发展观，时刻把人民的利益放在 首位，才能得到人民群众的衷心拥护，才能维护好党和政府的形象。衡量一个 应急管理是否成功，关键在于看它最后能否赢得民心的支持。 （2）预防为主 应急管理理论的出发点就是“居安思危”，也就是说，不是等到危机发生 后，再开始被动地反应，而是要在危机仍然在孕育和萌芽的时期，就能够通过 细致的观察和研究，防微杜渐，提早做好各种防范的准备，这样才能在真正危 机来临时不至于惊惶失措。只要政府能做出适当的预警，突发公共事件的处理 就相对容易些，既能减少社会恐慌，维护社会稳定，也能节约行政成本，减少 国家损失。 （3）迅速反应 现代社会的突发公共事件，具有不确定性强、威胁性大、紧迫感强的特点。 发展快，扩散效应明显，因此要求政府必须在第一时间内做出正确的反应。反 应的越早，就越主动，否则就会十分被动。反应时间的长短在很大程度上直接 决定了应急管理的成败。 （4）社会动员 现代政府管理的趋势是向“小政府，大社会”的方向发展，也就是说政府 要从以往无所不包的“万能政府”的影子中彻底脱离出来，更多地依靠公民社 会的自身力量来实现社会的管理活动。 （三）（三） 国内外突发公共事件应急管理现状国内外突发公共事件应急管理现状 1.1. 国外突发公共事件应急机制概述国外突发公共事件应急机制概述 为应对各种突发公共事件，美国、加拿大和意大利等国都建立了比较完备 的应急机制，这些国家的应急管理模式在国际社会都处于领先地位，许多方面 值得我们学习和借鉴。他们的应急管理机制建设对中国有许多重要启示：建立 协调一致、有序高效的指挥系统，是有效应对突发公共危机的重要基础；快速 救援的机制建设，是有效应对突发公共危机的关键环节；促使全社会高度关注、 共同参与，是有效应对突发公共危机的根本保证。 人类进入 21 世纪以后，虽然和平与发展依然是当今世界的主题，但就某些 国家和局部区域而言，仍面临着十分严峻的和平与安全的挑战。SARS、禽流感 的袭击、恐怖活动、印度洋海啸和飓风等灾难，给人类和平与安全造成了严重 威胁。联合国与世界各国一道，为全球安全减灾和应对各类紧急突发公共事件 付出了不懈的努力，“国际减灾十年（19902000）”大规模行动取得了明显 的成效，全球已有 140 多个国家成立了国家减灾委员会，继续推进“国际减灾 战略”行动，以减轻自然、人为和技术灾害。目前，世界各国政府都在迅速采 取行动，预防和应对突发公共事件，美国、加拿大、意大利等国已经建立了比 较完备的紧急事件响应模式，值得我们借鉴和学习。 美国的应急机制美国的应急机制 美国的应急管理以渗入生活所有领域中的新经济和新技术、遍布全球的恐 怖主义威胁和特大灾害为三大主题。因此，美国的应急机制的内容，也以这三 大主题为主。 成立了由总统直接领导的振灾机构 美国在 1979 年 3 月发生了举世震惊的“三里岛事件以后，美国政府针对频 繁发生的自然灾害和各种突发公共事件，成立了由总统直接领导的专门管理灾 难的机构联邦紧急事务管理署（FEMA: Federal Emergency Management Agency），FEMA 的总部设在华盛顿特区，总署设署长办公室、总顾问办公室、 国家紧急准备办公室、国家安全协调办公室、公民使团办公室、平等权利办公 室和监察长办公室。署长办公室下设七个机构，即：应急准备与复原局（联邦 协调官员处），内设应急处、复原处、行政处； 联邦保险与减灾局，内设灾害 地点测定处、工程科技处、减灾计划与传送处、规划财务和产业关系处、风险 信息传送处、索赔、谅解与保险运营处；联邦消防管理局，内设国家消防研究 院、国家消防规划处、国家消防数据中心、支持服务处、培训处和城市搜索救 援队；外部事务局，内设国会与政府间事务处、公共事务处和国际事务处；信 息技术服务局，内设信息与资源管理处、企业经营处和系统规划与开发处；管 理和资源规划局，内设人力资源处、财务与采购管理处、设施管理与服务处和 气候紧急运营处；地区协调局，负责协调在华盛顿、纽约、芝加哥等城市设立 的数个地区办公室的行动。 红十字会和地方政府应急管理机构 联邦政府将全国划分十个应急管理分区，紧急事态援助中心和 FEMA 训练中 心，年资金预算拨款达 30 亿美元，配备 2500 多名全职员工和 4500 多名后备保 障人员。FEMA 既是一个直接向总统报告的专门负责灾害的应急管理机构，同时 又是一个突发公共事件应急管理协调决策机构。一方面，负责联邦政府对重大 灾难的预防、监控、响应、救援和恢复重建工作，减少各种灾害造成的生命和 财产损失；另一方面，根据灾情制定具体的战略规划和与之相配套的实施细则 作为应对紧急事态的指导性文件，以便各应急管理部门按照决策指令协同行动。 FEMA 的组织机构和职能在联邦响应计划（FRP）、CONPLAN 等文件中都有着明确 而详尽的规定。作为事后管理的牵头机构，FEMA 根据其法定的权威负责管理和 协调州、地方政府处理联邦事后管理事项。2001 年 9 月 11 日 9.11 事件后，美 国政府又于 2002 年立即成立了“国土安全部”，把 FEMA 及许多相关部门聚集 在此部下，力求解决上述国家重大国土安全问题。FEMA 负责重特大紧急事件的 响应，一般紧急事件则由 9.11 城市应急中心指挥、协调和响应。 分工明确训练有素的专业救援队伍 美国联邦、州、郡、市都有自己的紧急救援专业队伍，它们是紧急事务处 理中心实施灾害救援的主要力量。紧急救援队伍为了适应各类灾害救援的需要， 又被分成若干功能组，各功能组相互配合，相互衔接，共同完成救援工作。救 援队伍又分为联邦紧急救援队和各州、郡、市救援队。 联邦紧急救援队。联邦紧急救援队伍被分成十二个功能组，每组通常由一 个主要机构牵头，负责完成某一方面的任务。它们分别是：运输组，由交通部 负责，主要提供民用和军用运输支持；联络组，由国家通讯委员会负责，提供 通讯支持；公共设施和公共工程组，由国防部和工程兵共同牵头，负责恢复基 本的公众服务和设施；消防组，由林业局和农业部共同牵头，负责侦察及扑灭 荒地，乡村和城市火灾；信息计划组，由联邦紧急事务管理署牵头，负责收集， 分析和传播消息，制定计划，帮助整个联邦紧急救援和恢复行动；民众管理组， 由美国红十字牵头，负责管理受灾民众，分配食品，临时收容所，救援物资等 事项；资源人力组，由公众服务署牵头，为联邦各个机构提供设备、材料、必 需品和人员；健康医疗服务组，由卫生部负责，为公众健康和医疗需要提供帮 助；城市搜索和救援组，由联邦紧急事务管理署牵头，负责找到并救出陷在倒 塌建筑物中的人员；危险性物品组，由美国环境保护署负责，支援联邦对石油 渗漏或可能发生的渗漏及危险性材料做出反应；食品组，由食物消费者协会和 农业部共同牵头，负责确认食物的需求量，保证食物能到达受灾地区；能源组， 由能源部负责，恢复电力系统和燃料供给。 各州、郡、市救援队。各州、郡、市救援队也有自己的功能组，负责地区 救援工作。参加功能组的人员必须经过严格培训，持证上岗。专业人员的培训 通常达几百个小时，甚至更长；培训内容因职位的不同而各异。如，搜索狗的 训练者，其资格证书包括书面和口头的考试，考试内容有关于搜救策略，指令 和指令技巧，狗的控制等技术。即使是搜索狗也必须获得资格认证。资格认证 也不是一劳永逸，要随着技术等的变化，进行再培训和再认证。专业人员还要 参加各种演习，提高实战能力。通过各类培训，专业人员基本上都掌握了一种 甚至多种救援技能。同时，他们还负责指导基层组织，志愿者组织的救援培训， 使其掌握一定的救援技能。 应急管理呈现一些新的特点和趋势 应急反应标准化、自动化。标准化主要体现在应急术语的标准化，应急成 员单位衣服穿戴规范化和灾害事件所处状态表现形式规范化。如在灾害发生后， 各救援成员单位根据预先安排好的地点，穿上指定颜色的服装，按照应急预案 所规定的应急术语进行工作，在工作面板上简单明了地用不同颜色展现目前事 件发生过程和救援情况。近年来，美国各级应急处理中心通过使用最新技术， 不断完善信息系统功能，提升与各职能部门间的沟通能力，实现信息资源共享， 保证应急组织成员单位的快速反应能力。一旦某一指标达到警戒标准，应急处 理系统就会自动启动，进入工作状态。 应急预案精细化。通过对已发突发公共事件的总结，紧急救援中心不断修 改应急预案，使之更详细，实用，更接近实际，更具可操作性。应急预案不仅 包括交通，通讯，消防，民众管理，医疗服务，搜索和救援，环境保护等内容， 还包括重建和恢复计划，心理医治等内容。同时注意对新的突发公共事件及时 制定标准，随着科学技术的进步适时修订旧标准。 联动机制效率化。实施紧急救援，各职能部门之间的联动至关重要。目前， 美国联动机制主要靠应急处理小组或应急处理委员会的成员构建及各种突发公 共事件预案，计划予以保证。美国紧急救援中心根据事件的层次和特点，决定 各成员单位之间的分工和合作关系。为了确保联动机制的高效，行政长官(总统， 州长，市长)是应急处理的第一责任人，相关行政部门和机构是应急小组或委员 会的成员单位；应急预案和计划对相关单位的责任给予了明确规定，便于行动 的实施。 参与人员大众化。在突发公共事件的救援过程中，大众力量起着重要作用， 尤其在重大突发公共事件发生，专业救援力量不足时，大众力量更是防灾减灾， 实现自救、互救不可缺少的力量。目前，美国民众对防灾减灾热情很高，通过 社区救灾反应队、美国红十字会、教会组织、工商协会紧急救援组织、城镇防 震行动议会等基层组织、非政府组织、志愿者组织参与救援工作。 应急处理宣传的透明化和信息共享化。各级政府不对媒体封锁信息，有专 门针对记者的现场信息发布点，注重各种媒体在紧急救援中的作用。应急处理 中心的信息系统，相关成员单位均可以进入；紧急处理中心可以进入国家的一 些信息系统，如国家地理信息系统、城市资源信息系统等，及时获得所需要信 息，更好地为救援工作服务。 加拿大的应急机制加拿大的应急机制 从 20 世纪 6070 年代着手建立应急管理机构，经过长时间的探索和考验， 加拿大已形成了一套相对完善行之有效的应急系统。 制定突发公共事件处理原则 加拿大对突发公共事件的处置一般遵循如下原则：一是基层化解，即力争 在最基层解决问题，基层可以处理的事件不上交；二是同类推断，即对类似事 件采用相同的处理原则和相似的处理方法；三是资源整合，主要利用现有机构 处理突发公共事件，而不是在事件发生后临时组建一个机构；四是统分结合， 处置突发公共事件时，集中做决定，分散处理问题，各地区处理自己职责范围 内的事情。 建立应对紧急事件的法制保障 加拿大有完善的紧急事件管理(应急救援)法律体系。在联邦范围内，联 邦政府紧急事件法案和联邦政府紧急救援手册对应急管理事务做出了明 确规定；各级政府还根据实际情况，制定了各自的减灾管理法规。通过立法的 形式，建立专门机构，健全各类法规，培训救援队伍，划拨必要经费，以此来 保证应急减灾工作的正常开展。如规定紧急事件管理机构是政府机关，只有选 举产生的各级政府首脑才有权宣布本地区进入紧急状态。在紧急事件管理部门 工作的官员，每年还要进行不预先通知的紧急事件处置演练。各级紧急事件管 理部门每年都要拟制经费计划，用于拟制(或修改)本级应急计划(预案)，训练 人员和部分基础设施建设。 构建应急事务管理的组织架构 加拿大的应急事务管理体制分为联邦，省和市镇(社区)三级，实行分级管 理。在联邦一级，专门设置了紧急事务办公室，隶属于国防部。省和市镇两级 管理机构的设置因地制宜，单独或合并视情而定。如安大略省，专门设立了省 紧急情况管理署，与督察、消防一起隶属于省公共安全与保卫部。各级应急事 务机构负责紧急事件的处理，负责减灾管理和救灾指挥协调工作，监督并检查 各部门的应急方案，组织训练并实施救援。各级应急事务管理部门下设紧急事 件管理中心，是协调机构，而不是权力机构。根据紧急事件的不同种类，中心 可隶属于任何一个部门，在该部门的组织下负责协调应急救援工作，如发生火 灾由消防部门负责，发生交通事故由交管部门负责。对于法律上没有明确的特 殊重大的事件，各部门之间通过协调机制处理。例如，安大略省有 21 个核电站， 就核事故问题，联邦政府与安省政府签订了应急救援计划谅解备忘录，作 为发生核事故后的协调准则。 加强应对紧急事件的队伍建设 加拿大组建了专门的应急救援人员队伍，他们属于国家公务员编制。救援 人员专业划分很细，涉及消防救援，水(冰)上救援，建筑物倒塌救援，狭窄空 间救援，高空救援及生化救援等。各级政府投入巨资，购置了先进的救灾设备 和救援人员防护装备，保证在遇有危急时能及时进行援助。各类专业救援人员 除实际救援训练外，必须学习相关的理论课程并通过考试。每类救援人员的资 格都有严格的规定，如生化救援人员要同时获取水 (冰)上救援、狭窄空间救援、 高空救援及生化救援四种资格证书，而且每年训练时间要在 1150 小时以上。此 外加拿大还建立了一支庞大的志愿者队伍，在应急事件的处理中发挥着重要的 基础性作用。如安大略省共有 525 支消防队，其中 69%的消防队全部由志愿者 组成。 明确应对紧急事件的工作机制 统一接警。9.11 电话是政府设立的紧急事件接警中心，其网络覆盖全国各 地，平时由警察负责管理。各地的紧急事件管理中心都与 9.11 电话接警中心相 通。当接到报警后，距报警位置最近的警车、消防车、救护车从各自的值班位 置同时出动去现场，由最先到达现场的人员负责指挥处理。当现场指挥认为事 件严重，超出了他们的处理能力时，便会报告紧急事件管理中心，请求上级协 助处置或支援。 分级管理。加拿大目前形成了以家庭和企业单位自救为核心，市镇，省和 联邦政府为后援的应急管理体制。联邦政府紧急事件法案把紧急事件分为 四类:一为公共安全事件，指危及公众安全的严重自然灾害或大型意外事故；二 为公共秩序事件，指严重威胁国家或地区正常秩序的人为事件；三为国际事件； 四为战争事件。由于加拿大的资源主要掌握在各省手里，所以前两类事件一般 由各省，市负责处理，必要时联邦政府予以协助:后两类事件由联邦政府负责处 理，各省配合支持。省，市紧急事件管理部门有一个由政府官员和专家组成的 事件评估小组，负责对紧急事件的危害程度做出评估，提出是按预定计划处置， 还是报上一级政府或是宣布本地区进入紧急状态的实施建议。进入紧急状态后， 对于短期事件，要制定 24 小时、48 小时处置计划；对于延续时间较长的紧急 事件，要拟定更长时间的计划。各个家庭也有义务在 72 小时内做好自救工作， 并强调受灾人员之间的互援。 协同配合。在处理紧急事件过程中，进入紧急事件管理中心(部门)工作的 官员数量，由中心主管根据事件危害的严重程度来确定。对于一般事件，由几 个与所发生事件主要相关政府部门的官员一起协调解决；如果事件严重，危害 较大，所有相关政府部门负责紧急事件的官员，都集中到紧急事件管理中心， 集中讨论决定如何处置。 各司其职。紧急事件管理中心的计划部门，根据对现场情况的分析研究， 指导救援现场的行动并把分析研究结果向管理中心通报；物质保障部门协调解 决人力、食品、衣物和救援设备；财务部门负责提供资金，对救援行动中各项 开支和社会各界的捐助进行统计、记录，对事后的支付、赔偿提出处理意见。 及时发布。加拿大政府认为，在发生紧急情况时政府有责任向公众提供真 实灾情。如安大略省紧急情况管理署专门设立了联合信息中心，负责向媒体、 公众发布相关灾害信息，保证公众及时、不间断地获得灾害的各种信息。这样 做既消除公众中产生的某些不必要的恐慌，又制止谣言在社会上扩散，减少媒 体对灾情的不实报道，为把各类灾害造成的损失降至最低程度争取到宝贵时间。 应急管理的预防措施 加拿大十分强调应急减灾的全过程管理。他们把整个减灾工作分为预防及 减少灾害发生、灾前准备、灾时救灾反应、灾后恢复四大部分，而且更加重视 预防及减少灾害发生这种基础性工作，基本形成了预防为主，防救并重的减灾 工作格局。预防工作主要表现在三个方面: 未雨绸缪。各级政府从实际出发，针对本地区可能发生的各来自 中国最大的资料库下载种灾害，都制定了本地区 紧急事件应急方案和实施计划，为处置紧急事件做了较充分的准备。政府部门、 企事业单位及居民都能按照法律、法规所规定的权利和义务规范自己的行为。 广泛宣传。政府通过多种渠道进行广泛充分的宣传，强化民众的应急救灾 意识。加拿大政府在每年三月的第一周举行紧急预案周活动，这些活动包括散 发自助手册，建立信息亭和进行信息交流，以增强公众对紧急预案的关注。政 府减灾管理部门或非政府社会团体也经常组织减灾公众教育宣传活动，从内容 到形式都比较贴近生活、贴近实际。家庭、学校以及社会公共组织经常对幼儿 和青少年开展形式多样的逃生救护教育。 社会动员。动员和吸收非政府组织参与应急管理，是加拿大危机管理的一 个重要特点。如加拿大灾害损失减轻协会是一个不以盈利为目的的社会公共组 织，使命是开展各类预防灾害发生，减轻灾害损失的学术研究和工程建设。并 向广大公众和单位提供咨询和教育，使大家懂得灾害发生后的自救互援是法律 赋予每个公民的职责。这些非政府组织协助政府做了大量减灾管理工作，发挥 了不可替代的作用。 意大利的应急机制意大利的应急机制 意大利政府非常重视突发公共事件的应对工作。1992 年在内政部成立了国 家民事救援办，2001 年国家民事救援办从内政部脱离，由总理直接领导，负责 全国范围的应急指挥协调和救援工作。2002 年成立国家应急委员会，负责重大 应急事件救援决策的协商。2004 年建成了新的指挥中心大楼，建立了应对突发 公共事件决策指挥系统、应急救援信息共享系统、资源配置体系和联合办公机 制等。 实时监控、注重协商 意大利国家民事救援办平时非常注意信息收集工作。民事救援办新建的指 挥中心大楼内部建有监控和情况分析中心，利用网络信息通信技术与各机构的 灾害监测系统相联，实时获得各种可能的突发公共事件信息。例如：国家民事 救援办可以随时调出全国数字地震台网记录和全国火山监测网的数据及境内 8 座活火山口的实况录像。另外，国家民事救援办的监控和情况分析中心还 24 小 时关注 CNN、BBC 和国内各大电视台新闻节目，使工作人员随时关注社会事件的 发展态势。监控和情况分析中心内火警、军队、内政部等单位派代表进驻联合 办公，使国家民事救援办与上述各部门信息共享。 重视演习、时刻备战 为保证救援工作的顺利开展，国家民事救援办非常重视救援演习工作。 2004 年印度洋海啸地震发生后，意大利为应对以后可能发生的类似事件，于 2005 年 10 月 13 日至 16 日联合欧盟五国在西西里大区举行联合救灾演习。该 演习假想在意大利南部工业区发生海底大地震并引发海啸，意大利、法国、希 腊、葡萄牙、瑞典和英国各派出 15 人组成 75 人的联合救援队，进行为期三天 的联合救援演习。欧盟其他 19 国派观察员参观演习，联合国人道主义协调办公 室、世界卫生组织的观察员也到现场观摩。 协调一致、应急救援 为成功应对突发公共事件，建立完善的协调机制，当有突发公共事件发生 时，国家民事救援办立即对发生事件的损失和严重程度进行评估，再决定是由 市政府、省政府、大区政府、中央政府来组织应对和救援。必要时申请宣布 “紧急状态”，并在国家民事救援办的协助下，由政府将各部门协调起来，联 合应对各种突发公共事件。在整个应对过程中，国家民事救援办主任直接向总 理负责。2003 年意大利总理签署法令，在紧急状态下，国家民事救援办主任作 为总理特派员全权处理处除内政部长权力以外的其他一切活动。 科学评估、减少损失 为准确判断灾害的形势，意大利国家民事救援办非常重视灾害评估的工作。 意大利国家民事救援办内设地理监控和情况分析中心和制图中心，可以综合处 理不同类型的矢量和向量数据。意大利国家民事救援办与国家研究委员会等研 究机构密切合作，应用各种最先进的灾害评估数学模型，建立自己的灾害评估 系统，为判断灾害走势、预测结果及救援决策提供科学的依据。 2.2. 我国突发公共事件应急管理现状及面临的形势我国突发公共事件应急管理现状及面临的形势 目前, 我国正处在工业发展早期阶段向中间阶段的过渡时期, 是环境与经 济发展矛盾最尖锐和最敏感的时期, 面临严峻的环境安全形势；同时, 现代化 建设进入新的阶段, 改革和发展处于关键时期, 影响公共安全的因素增多, 各 类突发公共事件时有发生。构建完善的应急管理体系, 全面增强应急管理能力, 关系到国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全, 成为全面落实科学发 展观、构建和谐社会的重要内容。 非典之后, 我国重视并加快了对突发公共事件应急机制和体系的建设。党 的十六届三中、四中全会明确提出, 要建立健全社会预警体系, 提高保障公共 安全和处置突发公共事件的能力。2005 年以来, 以制定和完善各类预案为切入 点, 我国的应急管理体系建设开始逐步健全完善, 应急管理开始步入规范化、 制度化、法制化的轨道。首先是2005 年紧急状态法草案被列入全国人大常委会 当年立法计划, 随后, 2006 年1 月8 日, 国务院发布了国家突发公共事件总 体应急预案, 预案确定了突发公共事件的分类分级, 并按照不同的责任主体, 将应急预案体系设计为六个层次。此后, 25个专项应急预案相继公开发布, 以 此为契机, 各地应急预案体系建设随之加快进程, 目前已有31个省区市制订了 总体应急预案, 同时, 应急预案向基层延伸。这意味着我国已初步建立起自己 的危机应急管理机制, 全国应急预案框架体系初步形成。 与此同时, 应急管理体制也在逐步完善。在国家层面, 国务院办公厅成立 了国务院应急管理办公室和安全生产应急救援指挥中心, 各有关国家部门也设 立了专门的应急管理办事机构。各省区市相继成立了应急管理领导机构, 组建 或明确了办事机构, 使应急管理工作的责任更加具体明确。应急管理法制法规 建设也在稳步推进。2006年6月15日, 国务院印发了国务院关于全面加强应急 管理工作的意见, 并在随后召开了全国应急管理工作会议, 对建立健全社会 预警体系和应急机制, 提高政府应对突发公共事件的能力提出了明确要求，这 是到目前为止我国政府最系统、最详尽的有关应急管理工作的政策规定。止此， 我国已经初步形成了具有自己特色的应急管理政策法规体系。 当前我国处在突发公共事件的多发期,而且在未来很长一段时间里,我国仍 将面临突发公共事件频发带来的严峻考验。它呈现以下发展态势: 一是诱发因素增多。从自然因素分析,我国是世界上受自然灾害影响最为严 重的国家之一,每年受灾人口达 2 亿人左右。从社会因素分析,目前我国正进入 经济社会发展加速转型的关键阶段,许多深层次的矛盾和问题逐渐显现,社会矛 盾多样化与社会控制力下降之间的矛盾不断激化,突出表现在:社会机构、社会 成员分化、价值观念、社会组织化程度及利益结构的调整等方面。所有这些,如 果处理不好,都有可能诱发多种类型的突发公共事件,妨碍社会安全运行。 二是种类越来越多。进入新世纪以来,突发公共事件发生的种类和频率都呈 明显增长态势,各种自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件屡屡发生, 与此同时,新的非传统突发公共事件不断凸现,包括能源紧张、智能犯罪、恐怖 主义、贩毒走私、严重传染性疾病、海盗活动、环境安全、经济金融安全和信 息安全等。而且,传统与非传统突发公共事件相互交织、相互影响、相伴而生, 具有明显的互动性,处置难度较大。 三是影响和谐因素增多。在经济领域,由于“三农”问题突出、国有企业工 人下岗再就业难度大、移民安置不当、城镇拆迁纠纷引起的群体性事件时常发 生。在政治领域,转型期政府职能履行存在着某些偏颇之处,公共服务严重不足, 加之违法行政、腐败渎职等案件的发生,损害了党和政府的公信力。在社会领域,由 于贫富分化不断加剧,引发诸多负面效应,各种社会治安案件增多,黑恶势力在局 部地区有所抬头。 四是连锁反应不断增强。近年来,我国由于一种突发公共事件引发的次生、 衍生事故有所增多,连锁危机不断凸现。诸如,台风引发暴雨,进而导致城市被淹、 交通中断、水库大坝开裂倒塌、山体滑坡等；工矿企业爆炸导致人员伤亡和空 气污染,并可能引发水污染事件,进而给沿海、沿江、沿河附近居民的生产生活 带来严重影响等。现代社会随