主权财富基金的法律监管

鲁东大学本科毕业论文 本 科 毕 业 论 文题目：主权财富基金的法律监管姓 名 张明娟 学 院 政法学院 专 业 法学 年 级 2005级 学 号 051210083 指导教师 侯鲜明 2009年5月25日目 录摘要1引言1一、主权财富基金概述1(一)主权财富基金的内涵1(二)主权财富基金的特点2(三)主权财富基金的功能2二、主权财富基金对世界的影响3(一)主权财富基金对世界经济的影响3(二)国际上对主权财富基金的担忧4三、国外对主权财富基金的监管及存在的问题4(一)国际组织及主要国家对主权财富基金的监管4(二)监管存在的问题5四、我国主权财富基金的发展及其法律监管6(一)我国主权财富基金的发展现状6(二)我国主权财富基金的法律监管7结语8注释9参考文献9谢辞9主权财富基金的法律监管张明娟(政法学院，法学，2005级2班，051210083)摘要:随着国际油价飙升和国际贸易扩张，主权财富基金数量与规模迅速增加，主权财富的投资管理风格也更趋主动活跃。2007年我国也有了自己的主权财富基金，但由于我国乃至世界上尚未有相关主权财富基金的监管机制，近来围绕中国投资有限公司的争议不绝于耳。如何对主权财富基金进行法律监管，理论界、实务部门也做了大量的研究和考察，其中不乏成功的经验。本文以主权财富基金的发展过程为出发点，考察评析和比较外国成功的主权财富基金，论证了我国主权财富基金的现状和存在的不足，并借鉴其他国家的一些成功的做法，本文着重从建立法律监管体制的角度，探讨了我国如何有效的监管主权财富基金。关键词：主权财富基金；政府背景；中国投资公司；监管The supervision of SWF by lawZhang Mingjuan(School of Politics and Law, Law, Class2Grade2005, 051210083)Abstract: With the soaring international oil prices and international trade expansion, SWF has a rapid increase in the number and scale. And the investment management style of SWF has become more active and initiative. In 2007，China also has their own SWF, but because of there is no mechanism of supervision related to SWF in our country even the world. Recently the argue focused on China Investment Company is often heard. Theoretical circles and practical departments also have done a lot of research and study on how to supervise SWF legally, and there are a lot of successful experiences. In this article, I consider the development of SWF as a starting point, investigate and compare the success of foreign SWF, prove the shortcomings of our countrys present situation and learn from other countries successful practices. This article focused on the establishment of the legal regulatory regime from the perspective of how effectively monitoring of Chinas SWF.Key words: SWF;governmental background; CIC;supervsion引 言近年来，全球范围内主权财富基金规模迅速扩大。随着主权财富基金的蓬勃兴起，也吸引了国际金融界、法学界、新闻媒体界等众多关注的目光。2007年10月在华盛顿召开的西方七国财长和中央银行会议上，首次将主权财富基金问题作为重要的议题加以讨论，在2008年度的达沃斯经济论坛上，热点议题之一就是主权财富基金。同时由于随着主权财富基金数量与规模迅速增加，相应的法律监管机制尚未建立，对于其管理的弊端日益显现，其监管成为一个日趋重要的议题。一、主权财富基金概述（一）主权财富基金的内涵主权财富基金（Sovereign Wealth Fund 简称SWF）既不同于传统意义上的政府养老基金，更不同于那些简单持有贮备资产以维护本币稳定的政府机构，而是一种全新的、专业的、市场化的积极投资机构。主权财富基金是指一国政府通过特定税收与预算分配，强制性养老基金，自然资源收入和国际收支盈余等方式积累形成的特殊基金，一般有国家或者地区成立专门投资机构进行控制、支配、管理和运作，并通常以外币形式持有，在全球范围内进行投资的公共财富。主权财富基金并非一个新鲜事物，它的设立最早可以追溯到上个世纪五十年代。1953年科威特投资局就设立了第一支主权财富基金。谢平.论主权财富基金的理论逻辑 Z ./plus/view.php?aid=1269,2009-4-10. 目前世界上的一些主权财富基金，如新加坡政府投资公司（GIC）、挪威全区养老基金（GPEG）、韩国投资公司（KIC）等自成立以来，运作都相当成功。据国际货币基金组织的有关统计，目前已经正式设立国家主权财富基金的国家和地区共有近30个，伦敦国际金融服务机构(IFSL)2日公布报告称，2008年全球主权财富基金管理的资产高达3.9万亿美元，比2007年增长18%，该机构预测，到2015年，全球主权财富基金规模有望达到8万亿美元，并且其规模有不断扩大的趋势，其中石油生产和出口国占一半，另有有三分之一是亚洲和太平洋国家。 IFSL：全球主权财富基金增至3.9万亿美元Z./info/darticle.aspx?id=SS,20090304,30244115&columnid=3380, 2009-3-4.（二）主权财富基金的特点1.政府背景浓厚纵观各国的主权基金，均来源于国家外汇、政府财政盈余、自然资源出口或国际援助，因此各主权财富基金都带有色彩浓厚的政府背景。究其原因，主权财富基金本身是由政府设立并为其服务的；另外，一般而言，中央银行储备资产与主权财富基金的管理人员关系较为密切，人事上经常互换。2.资产总值巨大，快速稳定增长目前，全球有大约20个国家和地区设立了多支主权财富基金。全球主权财富基金总额达到惊人的3.9万亿美元，它们已经成为完成特定公共政策和经济目标的工具。主权财富基金已经存在了五十多年了，但是直到近年以来，随着中国、俄罗斯、韩国等国家主权财富基金的相继入场并日趋活跃起来，国际社会对主权财富基金的关注才开始骤然升温，并日益火烈。3.透明度低主权财富基金透明度低的特点与其国家属性相关，由于这些基金经常通过投资渠道与私营资本相混杂，同时缺乏监管准则和实践，对其进行跟踪几乎是一件不可能的事情。这可能成为不愿意将投资组合公开的官方储备管理者“暗度陈仓”的一种手段，更可能对国际金融市场稳定和全球经济安全构成威胁。4.运作的专业化、商业化、独立化、风险较高在经营目标上，主权财富基金以资本回报率最大化为目标；在运作方式上坚持专业化、商业化、独立化，在本质上是专业化的商业机构，参与市场竞争，遵循市场的基本规律。巴塞尔银行业监管委员会关于官方储备结构变化的报告反映，储备在多元化资产中的配置正盛行，为获得更高的资本回报率，一些资金可能被配置到高风险、高回报的资产中。王铁山、郭根龙.主权财富基金的兴起及我国的对策J.经济纵横,2007(8)：32.（三）主权财富基金的功能1.稳定国民经济主权财富基金减少国家意外收入波动对经济和财政预算的影响，保障自然资源枯竭后政府有稳定的收入来源，西太平洋岛国英属吉尔伯特群岛利用其富含磷酸盐的鸟粪出口收入建立的主权财富基金是一个最好的例子。主权财富基金的来源比较稳定，规模巨大比较倾向于长期投资，避免短期投机性的投资，因此相应地增加了金融市场的稳定程度，可以从容应对各种风险，石油输出国建立主权财富基金的目的就是为了稳定石油出口价格以及为后代发展建立储备。而东南亚一些国家则是非常重视外汇储备的积累，增加主权财富基金以维护国民经济的发展稳定。2.支持国家经济发展，预防经济危机主权财富基金能够支持国家经济和社会稳定的发展。由于主权财富基金规模巨大，很多国家将其用于长期战略性投资，有稳定的收益为保障，成为国家经济新的增长点。中东地区等石油输出国自然条件恶劣，之所以经济能够得到很快发展，正是得益于各国利用石油外汇盈余所积累并管理的主权财富基金，在世界范围内优化配置资源，保障国家经济发展和国家在国际经济活动中的利益，科威特是其显著的代表。 二、主权财富基金对世界的影响主权财富基金作为一种全新的专业化、市场化的积极投资机构，对于金融市场乃至世界经济又深远影响。（一）主权财富基金对世界经济的影响1.影响世界经济格局主权财富基金的蓬勃发展反映了中国等新兴经济市场国家世界经济地位的确立，作为一种新的竞争武器，主权财富基金有利于提高发展中国家在国际市场上的地位，缩小各个经济体之间的实力差距，影响东西方的实力对比，扩大了全球资本市场投资者阵容，主体结构呈现多样性。据有关统计，主权财富基金规模已经超过了全球对冲基金，成为跨境资本流动和配置的主要角色之一，打破了长期以来全球资本市场以私人参与者为主的基本结构，预示着全球资本市场的“再国有化”趋势。2.影响全球各类资产价格主权财富基金的投资将降低股票等风险资产的价格，而减少安全资产（主要是国债）的吸引力，提高国债等低风险资产的未来价格。摩根斯坦利英国首席经济学家David Miles认为，主权财富基金数量的增加，将提高全球金融市场的风险容忍程度而减少安全资产的吸引力。宋玉华、李锋.主权财富基金的发展及对21世纪初世界经济的影响J.经济理论与经济管理，2008(1):30.3.影响金融市场的稳定主权财富基金对于全球金融市场的稳定具有举足轻重的作用，其可能对全球金融市场的稳定带来积极影响。主权财富基金作为金融市场上的长期投资者，一般采取“购买并持有”的策略，不会面临分红、赎回压力，因此并不存在抛售问题；并且，主权财富基金的多元化投资策略，能有效降低和分散投资风险，增强全球金融系统的稳定性。另一方面，主权财富基金对金融市场稳定性也可能存在负面影响。主权财富基金是政府控制的投资实体，其本身不受全球金融体系规制的制约，因而游离于现有的法律和管制范围之外，如果全球监管不利，将加剧全球金融市场的不确定性和系统性风险。宋玉华、李锋.主权财富基金的发展及对21世纪初世界经济的影响J.经济理论与经济管理，2008(1):30.主权财富基金规模庞大，一旦出现不力的投资行为和不善的管理，就会造成资本流动以及相关资产价格和利率的波动，进一步影响到区域乃至全球金融市场的稳定。（二）国际上对主权财富基金的担忧主权财富基金的概念虽然已经被国际社会广泛接受，但其很多跨国性的投资和并购行为引起了西方发达国家的担忧和不安：1.主权财富基金的概念没有得到国际法上的确认。目前国际上对于主权财富基金没有一个统一的认识，主权财富基金不具备特定的权利义务的含义,概念过于笼统，容易引起认定上的纠纷，特别是会对公有制经济国家带来负面影响，现在已经有人将国有公司和或者国有控股公司的投资行为视为主权财富基金的投资行为了。例如，在美国，阿联酋控股的Dubai Ports World被迫将2006年从英国P&O手中收购的5个港口终端出售；2005年在美国国会的反对下，中国国有石油公司被迫撤回了以185亿美元能源集团Unocal的出价。史树林.论主权财富基金的法律问题J.中央财经大学学报,2008(5):75.2.主权财富基金可能诱发一些发达国家的投资保护主义。由于发达国家认为主权财富基金的投资并购行为具有战略扩张的意图,这些行为将有可能危及其国家的经济和主权的安全,因此在国际上一些国家开始对主权财富基金的投资进行了限制。例如在中国国家开发银行和新加坡淡马锡进入英国巴克莱银行后德国政府开始考虑本国的银行是否也会被主权基金收购，并着手研究是否有必要建立一个机构来专门审查类似的并购。3.有些国家的主权、安全受到了质疑与威胁。例如，在中国、俄罗斯以及中东地区国家的主权财富基金参与或者控制其能源、电力、交通、金融等战略性领域,这样的结局是会造成对其国家利益，国防安全造成一定程度的威胁。比如:联想收购IBM 的个人电脑公司,中国投资有限责任公司投资佰仕伯公司,卡塔尔Delta Two 公司在美国著名连锁店森宝利(Sainsbury)扩股,中国国家开发银行投资英国巴克莱银行4.西方市场经济体系受到了威胁。主权财富基金依靠本国政府政策、资金、能源和外交支持，竞购的时候往往不计成本，违背了自由市场经济计划性原则。西方的公司和企业难以通过正常的商业竞争途径与其抗衡。与此同时，主权财富基金主要把并购对象集中在一些高科技技术公司上，把投资兴趣放在西方的核心工艺技术上。如果这种情况不能加以有效限制有关国家的产业竞争力将会受到威胁和削弱。三、国外对主权财富基金的监管及存在的问题（一）国际组织及主要国家对主权财富基金的监管主权财富基金是一个新鲜的事物，如何对其实施有效监管并使之健康发展，对于国际金融界来说是一个崭新和棘手的问题，因此有必要加强国际协调。实现国际协调最好的载体就是国际货币基金组织（IMF）和世界银行，IMF在宏观经济政策方面有着丰富的经验，而世界银行知晓各国的行政管理能力和信用管理，美国国务部代理副部长洛韦利希望这两个国际机构加强合作，共同采取行动，制定主权财富基金的运行规范，但是国际货币基金组织则认为还可以再观察一段时间，等到其规模达到十万亿美元再采取措施也不迟，目前还有一些基础性工作没有完成。周学海.主权财富基金的兴起与争论J.国际论坛,2008(1):49.比如有关国家必须在信息披露，分享和使用方面达成一致，否则基础分析就无法达成。目前，世界银行、欧盟、国际货币基金组织都在开展相关信息的收集和研究工作，试图为主权财富基金拟定一套全球范围的自律准则，以逐步建立起一个针对主权财富基金的监管体系和原则。张明坤.论主权财富基金的监管J.政治与法律,2008(7):9.目前已经有三十多个国家建立了主权财富基金，分析外国主权财富基金监管的经验，对我国的管理具有很强的借鉴意义。国外主权财富基金管理的做法一般有实行商业化的治理模式，建立有效地监管机制，明确其的投资规则。韩国：韩国投资公司（KIC）的主要只能是提高韩国外汇储备的使用效率，其投资范围受到严格限制：不允许进行任何高风险的投资，不能涉及房地产、私有股份和非投资评级的证券，只能投资AAA级别的证券。挪威：挪威政府石油基金。挪威制定了专门的法律制度，保证资金不被擅自动用。挪威的石油基金法案规定，石油基金可以被转移到经挪威议会批准的中央政府预算基金中，除此之外不能用于其他任何目的；挪威政府石油基金的对外投资还要求遵循一定的道德标准；其投资管理实行在风险适度的前提下追求高回报的投资战略。财政部规定的投资基准组合把年收益率确定在4%。新加坡：GIC建立了投资委员会与风险委员会相对应的活动进行监督，投资委员会对GIC的绩效与风险状况以及管理层对于投资政策的执行情况进行监督，并向董事会提供有关投资事项的合理建议。新加坡淡马锡控股公司的法人治理结构得到广泛认可。该公司董事会成员来自不同的领域，具备丰富的投资和管理经验，现有的十名董事中来自官方的只有4名，另外6名属于外聘。新加坡建立了保护关键资产和外汇储备的“两把钥匙”制度。该制度实质上是要求管理者必须在任期内保持预算平衡，不能动用过去的储备。其两只主权财富基金分工明确，淡马锡公司主要侧重于战略性投资，GIC则侧重于金融组合投资。（二）监管存在的问题1.主权财富基金的设立没有统一的国际法规范对于其监管尚存在立法上的空白，甚至没有强制性的协议，仅仅依靠有关的国内法进行调整，名不正言不顺。主权财富基金虽然已经被国际社会广泛的接受，但是它的概念和定义并没有得到国际法上的明确认定，这一概念更多的是经济术语或者金融词汇，而不能说是一个严格的法律用语，不具备特定的权利义务的关系。此外，主权财富基金的概念过于笼统，容易引起认定上的纠纷，尤其会给公有制经济国家带来一些负面的影响，既制约了这些国家的经济快速发展又限制了良好国际形象的建立。就难免有些国家的学者或政府将国有公司或者国有控股公司的投资行为视为主权财富基金的投资行为了。如果对现行的主权财富基金概念不进行重新定义或者界定，受损害最大的将是我国。因为我国是经济总量持续增长，综合国力已处于世界前列的唯一的社会主义公有制国家。大量聚集的资金与外汇储备只有到国际市场上寻求投资才能保持其流动性和平衡，一旦这类用于投资的基金不论以何种形式出现都被视为主权财富基金对待，将会对我国资本的输出构成歧视并带来难以预料的风险，这些风险既有政治方面的也有经济方面的。2.与政府关系不明朗，运行模式行政化主权财富基金的设立一般都会具有浓厚的政府背景，其本身往往也是有各国政府或者组织设立并为其服务的。中央银行储备资产的管理人员与主权财富基金的管理人员在人事安排上有着千丝万缕的联系。市场是资源配置的基础手段，而主权财富基金主要有政府操控，这就有可能不按照市场规则办事，而是过多的依靠政府的政策调控，给金融市场带来了很大的不稳定。3.缺乏透明度与信息披露和监督制度缺乏透明度和信息披露与监督制度，难以准确把握其单个基金的规模以及整体的总量，因此得出的数值都是不同的学者根据自己的经验和相关的信息推测出来的，其真实性和科学性还有待进一步的考证。缺乏透明度是发达国家对主权财富基金批评的主要目标。发达国家认为，不清楚主权财富基金的投资策略和战略目标，也不清楚其内部运行机制和制衡机制，很难判断其行为，就有可能给国际金融市场带来不稳定。国际货币基金组织首席经济学家Simon Johnson 把主权财富基金看成“黑箱”，认为“不知道其内部是如何运行的，这就是我们感到忧虑的地方”。4.风险控制问题在任何主权财富基金所要解决的问题中。风险控制都是至关重要的问题之一，它关系到主权财富基金的生存状态，没有良好的风险控制体系和措施，必然会一败涂地。对风险进行防范对风险进行测试和防范是科学投资的关键和前提，进行投资时一定要坚持审慎的原则，积极采取和研究先进的风险计量和评估技术、工具。防范风险还需要理清董事会和管理层的关系，完善投资决策制度，建立健全对管理层的约束和激励机制。四、我国主权财富基金的发展及其法律监管（一）我国主权财富基金的发展现状2007年9月29日，我国第一个真正意义上的主权财富基金-中国投资有限责任公司正式挂牌成立。中国投资公司（China Investment Corporation）是依据公司法设立的国有独资公司，直属于国务院，公司注册资本金为2000亿美元，资金来源是6月底财政部发行的1.55万亿元特别国债购买的2000亿美元外汇储备。中国投资公司董事会成员共11人，目前所从事的外汇投资业务以境内金融组合产品为主。5月20日宣布完成第一笔投资，投资金额30亿美元购买黑石集团约9.9%的无投票权普通股权。如此隆重地组建中国投资公司并不能掩盖其从组建到成立以及运行期间所发生的种种问题，这会影响到未来我国主权财富基金作为一个市场主体的独立性和健康成长。我国的主权财富基金刚刚成立一年多，正处于“摸着石头过河”的阶段，但是经济形势的变化和可能出现的法律环境的变化使得原先对财富基金的认识变得模糊起来。不确定的环境因素增加了交易风险的问题。现在国内没有任何一部法律专门对主权财富基金进行规范。在主权财富基金直接由中央政府设立的情况下，其它有关规范投资、规范基金以及规范金融机构和金融行为的法律都很难对其产生约束力。这种情况使得主权财富基金难以法制化运作。中投公司酝酿成立期间，正值国际舆论对主权投资基金进行广泛讨论的时期，加之中国经济迅速壮大，发达国家表现出相当大的不安和忧虑、怀疑、争论，歪曲甚至指责等言论混杂其间。在看到中国投资公司成立后，他们承认“中国将努力模仿诸如迪拜和新加坡的国有投资机构的做法在海外进行股权投资。人们不惧怕其他国家，但是惧怕中国。最好建议中国不加声张的在对冲基金和证券领域尽心投资。如果像百仕通这样的投资太多的话，就有可能成为政治问题”。主权财富基金Z. .中国投资有限公司身份是尴尬的，定位是模糊的，投资战略是盲目的，市场化程度是有限的。中投公司的设立直接由中央决定，是否有工商登记，是否有符合公司法规定的治理结构，是否制定了公司章程等等都不得而知。中国投资有限公司虽然采用公司形式，但在控制权上具有浓厚的政府特征。第一，有中组部副部长宣布该公司的人事任命；第二，十一名董事会成员除职工董事尚待确定之外基本上由现任政府官员和前任政府官员组成；第三，拥有对外投资决策权和日常经营管理权的七人委员会由董事长一人，总经理一人，副总经理四人和监事长一人组成，形成一个完整的内部人控制体系。史树林.论主权财富基金的法律问题J.中央财经大学学报,2008(5):76.参考文献:1李仲翔等.以奉献为基础的基金监管现代化M.北京:清华大学出版社,2002.2厉以宁、曹凤岐.跨世纪的中国投资基金业M.北京:经济科学出版社,2000.3曹建明、周红钧.国际公法学M.北京:法律出版社,1999.4沈木珠.国际法最新问题研究M.北京:法律出版社,2005.5吴世亮、于凤坤.中国投资基金理论与规范化操作M.北京:中国金融出版社,1997.6孙炎.浅议主权财富基金的兴起及其影响J.金融观察，2008(5).7黄梅波、熊爱宗.全球主权财富基金的发展经验与启示J.国际论坛，2008(10).8张毅、刘媛媛.国外主权财富基金的做法及启示J.经济纵横，2008(5).9王志刚.主权财富基金法律问题研究J.江西金融职工大学学报，2008(8).10褚臻.浅析我国主权财富基金发展策略问题J.财经论坛，2008(7).谢辞四年大学生活即将，回顾在鲁东大学的四年生活，我不仅学到了专业知识，也锻炼了自己的能力，认识了很多给予我帮助的老师和同学，在此我向他们表示最诚挚的谢意！我的论文经过一段时间的搜集资料、整理、修改，终于要打印定稿了，写好这篇论文，我和我的老师、同学都付出了艰辛的努力。我要特别感谢指导我论文的侯鲜明老师，在论文结构的调整、初稿的审阅等方面，侯老师付出了大量的心血和汗水。侯老师的谆谆教诲我一定会铭记在心，以后我要以优异的学习成绩向老师汇报。在毕业之际，我还要感谢院里的领导和其他的老师，感谢他们在平日的教导。我还要感谢我的同学，没有他们的帮助我的论文也不会这么快的完成。最后希望教育过我的老师和帮助过我的同学们一切顺利！ 张明娟 2009年 5月25日（二）我国主权财富基金的法律监管主权财富基金存在多层委托代理关系，而有效的监管机制是保证资金安全和运作效率的关键。对于主权财富基金的法律监管，在现阶段的经济形势下应该着重加强自律，不断的从各个方面改进并进一步完善。1.进行国际立法，弥补各国对主权财富基金规范的不足尽快进行国际立法，弥补各国对主权财富基金规范的不足，明确主权财富基金的设立合法性问题，在对其进行监管的时候才能够有法可依，尤其是国家的外汇和投资立法更是举足轻重。2008年3月12日中国外交部长杨洁篪在全国两会新闻发布会上阐述了中国的立场，这就是：根据国际游戏规则。利用好主权财富基金，对有关各方都是有利的，但是游戏规则当然要有大家来制定，同时加强投资范围的国际法规范（双重制约或者多重制约）。2.理顺与政府的关系在主权财富基金直接由中央政府设立的情况下，其他有关规范投资、规范基金以及规范金融机构和金融行为的法律都很难对其产生约束力，这种情况下就使得主权财富基金难以进行法制化运作。而政府在主权财富基金的市场化运作过程中应该发挥宏观调控作用而不是计划安排。3.建立主权财富基金的现代产权和管理制度建设主权财富基金的现代产权和管理制度，建立并完善它的市场化，专业化运作模式。设定主权财富基金切实可行的目标收益率，过高就会承担过大的投资风险，过低则可能产生激励不足的问题，导