论行政处罚听证制度的完善

论行政处罚听证制度的完善法学专业学生 梅天斌指导教师 杨钦摘要：我国行政处罚法确立了行政处罚的听证制度，这是我国行政程序立法的重大进步，对于保护行政相对方权益，确保行政机关依法处罚起了积极作用。但现行行政处罚听证制度由于起步较晚加之缺乏较为详细的配套性规定，使其还达不到公正、合理的要求，因而听证程序难以发挥保障行政处罚公正、合理的功能。本文从听证主持人独立的法律地位、行政处罚的听证范围、申请人听证的权利、案卷排他性原则、违反行政处罚听证程序的救济制度等方面，阐述了完善我国行政处罚听证制度的基本思路。关键词：行政处罚；听证制度；听证主持人；听证范围；案卷排他性原则The Perpection of Hearing System of Administrative PunishmentStudent majoring in law MEI Tianbin Tutor YANG QinAbstract： Our countrys“administrative penalties law”established the hearing system of administrative punishment,and its an important progress in our countrys administrative procedure legislation.It has positive effect on protecting peoples rights and insuring the administration orgnizition perform their power by law.However,for current hearing system of administrative punishment started later and it lacks detail coordinated rules,it still cant reach the standards of fair.So it is hard for hearing procedure to develop its function of ensuring the administrative punishment fair.The text expounds the basic ideas for the perfection of our countrys hearing system of administrative punishment,from the following aspects:the independent legal status of the hearing host,the hearing scope of administrative punishment,the applicants hearing rights,hearing record,the principle of dossier exclusiveness and the relief system of contravening the hearing procedure of administrative punishment.Key words: administrative punishment;hearing system;hearing host;hearing scope;principle of dossier exclusiveness听证制度是行政程序法的核心制度，其源头是英国古老的自然公正原则。建立听证程序的目的在于运用行政程序的特殊作用和价值保护相对一方当事人的重大利益，因为听证程序的核心是抗辩，即当事人可以对于自己不利的证据提出异议并要求指控方加以证明，同时可以提出利于自己的证据，通过当事人的这种特殊参与、介人行为，来避免行政机关偏听偏信，武断地作出行政决定。尤其是重要的行政处罚涉及当事人的财产及其他重要权益，更需特别慎重对待。基于这种考虑，我国行政处罚法确立了听证程序，以加强保护相对方权益的力度，确保依法处罚。但由于听证在我国刚刚起步，许多方面尚不成熟，有待进一步完善，主要表现为以下几个方面：1.对听证主持人缺乏必要规范，对其地位、职权规定不明确。2.听证程序的使用范圈过窄。3.当事人听证过程中的权利过小。4.对听证笔录在行政处罚决定中的作用无明确规定。5.缺乏违反行政处罚听证程序的救济制度。本文正对行政处罚听证制度的完善，提出一些相关建议。一、确立听证主持人独立的法律地位能否得到无偏私的主持人主持听证程序，是衡量听证程序是否公正的一项重要指标，其核心就是要确保主持人的独立性。听证主持人具不具备独立的地位，是决定听证能否有效发挥作用、保障行政处罚公正性的关键因素之一。为此，要设计一整套包含主持人的产生、地位、职权及其保障的法律制度。美国联邦行政程序法规定:行政机关无权自由任命行政法官(即听证官)，只能根据工作需要从文官事务委员会所确认的合格人选中选择任命。文官事务委员会从有资格和经验的人中经考试选择任命行政法官。行政法官的任职、升迁、辞退、待遇等，由文官事务委员会决定，与行政机关没有关系。行政法官罢免，必须要有法定事由，经正式听证，才能罢免。行政法官不能执行与听证工作不相容的职务。上述规定，使得听证主持人与司法官员类似。这是听证程序司法化的突出表现。行政法官在主持听证过程中，具有多方面的权力。此外，行政法官还必须保持执行职务时的超然态度，禁止单方接触任何当事人。行政法官的独立地位、超然态度及其在听证过程中的多方面权力，为其作出的听证裁决及建议性裁决的客观和公正提供了制度条件。而目前，我国还没有一支专业性的听证主持人队伍，听证主持人是由行政机关的工作人员担任，他们在主持听证时还不具备独立的法律地位。尽管行政处罚法规定“听证由行政机关指定的非本案的调查人员主持”，但“非本案的调查人员”的性质、地位、职权等，该法都没有规定。这样的结果就是如果某个案件需要听证，就由行政首长委托非本案调查人员的其他工作人员进行，由于他们是行政机关的工作人员，其利益和意志受到行政机关的强烈影响和制约，因而他们不容易提出客观、公正的听证意见。同时，他们也没有作出决定的权力，只能向行政机关提出建议性意见，供机关首脑裁决时参考。机关首脑在裁决时，是否必须要参照听证主持人的意见，行政处罚法没有作出硬性规定。在这种情况下，就很难保证听证的客观、公正，甚至可能导致听证程序流于形式。因此，随着听证制度在我国的确立，逐步建立一支相对独立的稳定的听证官队伍至关重要。作为专业性的听证主持人，他们应当具有良好的品格、熟悉法律并具有所属领域的行政经验。另外，还应保证他们具有独立性质，在任用、工资、任职、晋升、奖惩、考核、罢免等方面不受所属机关的控制。他们应仅以执行听证程序为限而不得从事与听证不相容的工作，他们应当拥有主持听证的必需的权力以及获得行使这些权力的相应保障，他们的意见和建议应当得到行政首长的充分尊重，除非有足够相反的证据并重新经过听证，不得随意推翻经听证确认的证据资料以及依据这些证据资料所做的建议或决定。建立相对独立、稳定的听证官队伍，在现行体制下，一个可行的办法就是：由各级人民政府法制办的具有法律技能和行政管理经验的同志，作首席听证主持人，定点挂靠某一职能部门，主持该部门的听证事务。其他听证主持人可以由处罚机关法制机构的有听证主持人资格的工作人员和律师组成。各政府机关法制工作机构的人员，只有参加国家统一组织的听证主持人资格考试，成绩合格并通过品行考核，获得国家颁发的听证主持人资格后，才能成为听证主持人。律师经省级人民政府考核授权，可以成为听证主持人。政府机关法制机构的听证主持人违法的，取消其听证主持人资格；律师主持听证工作违法的，取消听证主持人资格。这样组成的听证主持人队伍，既具备独立的法律地位，又拥有从事听证工作所需的才能，同时其行使权力也能依法受到约束，从而使他们在独立、公正地主持听证方面，有了制度上的保证。二、扩大行政处罚听证程序的适用范围（一）扩大行政处罚的听证范围我国行政处罚法第42条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当通知当事人有要求举行听证的权利。按照此规定，听证程序限于“责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定”。行政处罚的种类繁多，有许多处罚决定对相对方的利益有较大的损害，随着公民法律意识的提高和参与精神的增强，现行行政处罚听证程序中的三类行为显然已不能满足实际需求，必须进一步拓宽听证范围，以扩大公民的听证权利。 将人身拘留的行政处罚列入听证范围从本质上说，听证是法律为受处罚人提供了一个对自己不利指控的抗辩机会，对处罚主体来说，它是一种权力制约的程序机制，从法理上说，法律制裁越重越应当给予受处罚人抗辩的权利和机会。行政处罚法第9条规定:限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。第10条还规定:行政法规不能设定限制人身自由的行政处罚，地方性法规不得设定限制人身自由、吊销企业营业执照的行政处罚等。显然立法者关注到了限制人身自由这类处罚的重要性并从法律上做了严格限定，这种严谨、审慎的态度应一以贯之从处罚权的设定到行使乃至救济。但是，现行行政处罚听证制度将行政拘留的行政处罚排除在听证范围之外，这与行政处罚的立法目的相悖。听证不包括限制人身自由的行政处罚，从保护受处罚人的人身权和财产权方面看，听证制度的法律意义就大为逊色。扩大罚款的听证范围行政处罚法规定“较大数额的罚款”的行政处罚可以听证，但什么是“较大数额的罚款”，法律并没有作明确规定。有些地方性法规、部门规章按照自己的想法，规定一定数额以上的罚款当事人才可以申请听证，这样极易造成法律标准的不统一，适用范围的不确定性，从而影响了法律的公正性。而且，不同数额的罚款对不同的当事人意义是不同的。所以对罚款申请听证不应以数额为标准，而要看行政处罚对当事人来说是否公正、合理。因此，可以借鉴行政复议法和行政诉讼法关于申请复议和提起诉讼的有关规定，以当事人的主观认识为标准，只要他认为行政处罚不公正、不合理的，申请听证的，法律应赋予当事人以听证权。（二）扩大申请听证的当事人范围行政处罚法规定的听证当事人，就是行政处罚的相对人。也就是说，只有被处罚的相对人才有权申请听证，成为听证当事人。这种对听证申请人的规定不利于行政处罚权的客观、公正地行使。因为行政机关负有保护公民人身权、财产权和其他权利的法定职责，当受侵害人申请行政机关履行其保护职责时，行政机关必然要制裁侵害人，行政处罚就是制裁手段之一。但万一行政机关偏袒侵害人时，受害人怎么办?因此，法律必须要提供这么一个机制，让受害人作为利害关系人也参与到行政处罚程序中来，一方面维护自己的合法利益，另一方面促使行政处罚的客观和公正。同时，我国的行政复议法、行政诉讼法规定了利害关系人有权申请行政复议和提起行政诉讼，如不规定利害关系人有权参加行政听证，就出现了立法连续性的不足。利害关系人受通知参与听证，这在世界其他国家的行政程序法都作了规定。我国在设计利害关系人参与听证的制度时，可以参考诉讼第三人的制度设计。当受处罚的当事人申请听证时，行政机关有通知其他利害关系人参加听证的义务。其他利害关系人经通知参加听证，作为第三人，享有当事人的权利和义务。其他利害关系人经通知后也可以放弃参加听证，不影响行政处罚决定的作出。三、扩大当事人听证过程中的权利行政处罚法规定当事人听证的程序性权利有:被告知事实、理由、依据的权利；被告知有申请听证的权利；被告知听证日期、地点的权利；申请听证主持人回避的权利；委托代理人参加听证的权利；陈述、申辩和质证的权利；核对听证笔录的权利。应该说上述权利规定是广泛的，对于当事人参与听证、维护自己的合法权益有较大的保障作用，但在以下方面仍待完善。（一）完善当事人受告知和通知的权利告知是行政机关在作出决定前将决定的事实和法律理由依法定形式告知给利害关系人。通知是行政机关将有关听证的事项在法定期限内通告利害关系人，以使利害关系人有充分的时间准备参加听证。告知和通知在行政程序中发挥着行政机关与行政相对人之间的沟通作用，是听证中不可缺少的程序，也是当事人的一项重要权利，对当事人的听证权起着重要的保障作用。行政处罚法也有告知和通知的规定，但对要听证的主要问题、主要证据是什么，却没有规定要告知或通知，以致当事人不知如何准备。只有到听证时候，当事人才知道行政机关的主要证据、争议的主要事实和法律问题，当然也就拿不出确凿、充分的证据和理由来反驳行政机关，自然影响了听证的效果，从而影响行政处罚的效率和公正。因此，在行政处罚告知书上，行政机关应告知当事人主要证据、事实根据、法律理由和依据，在听证通知书上应说明要听证的主要事实问题和法律问题，让当事人有所准备，更好地行使听证权利。（二）赋予当事人查阅和复制卷宗材料的权利为了保障当事人行使听证权利，实现听证程序的功能，提高行政处罚的公正和效率，必须使当事人了解案件具体情况。为此，有必要赋予当事人查阅和复制卷宗材料的权利。这也是公民对行政行为知情权所要求的。当事人有了这个权利后，就可以在听证程序中充分行使陈述、申辩、质证的权利，行政机关也能通过听证程序把行政处罚所基于的事理、法理充分地揭示出来，这既可使当事人信服，不再寻求复议和诉讼救济，也能提高履行行政处罚决定的自觉性，行政行为的效率也因此得以提高。（三）完善当事人公开听证的权利听证必须公开，让社会民众有机会了解行政机关的行政决定作出的过程，从而实现监督行政机关依法行政。听证如涉及到国家秘密、商业秘密和个人隐私的，听证可以不公开进行。我国行政处罚法第四十二条虽然规定了听证公开，但听证对于什么人公开、是否要向社会公众公开听证的日期和地点、听证结果，则没有进一步的规定。除了法定不公开听证的情形外，听证应当对社会公众尤其是与案件有利害关系的人公开，应当允许新闻媒体采访报道。听证主持人的报告书，是听证程序的结果，它关系到听证程序的功能能否实现，应当允许当事人和社会公众阅览。（四）明确当事人有提交证据的权利在听证程序中当事人有提交证据的权利，行政机关有接受当事人证据的义务。在我国，行政机关依职权调查取得的证据经听证质证后，确凿的当然成为行政处罚的证据，但当事人在听证程序中提交的证据，确凿的是否应被行政机关所采纳并成为行政处罚的证据呢?对此，需要予以明确。如果当事人所举证据同样可以成为行政处罚的根据，既有利于维护当事人自身的合法权益，也能提高行政行为的效益。四、明确案卷排他性原则听证笔录是听证会过程的客观记录，其对行政处罚决定的作用如何，决定了听证程序价值目标在多大程度上得以实现，因而是听证制度中十分关键的问题。 行政机关经正式听证程序作出的决定，只能以案卷为根据，不能在案卷以外，以当事人所未知悉的和未论证的事实为依据，这就是所谓的“案卷排他性原则”。其形式是行政机关须据案卷记录作出决定，实质则是保障当事人陈述意见的权利和驳斥不利于己的证据的权利，同时为保证行政机关抵御外界压力，独立作出决定提供了法律依据。该原则被称为听证的核心，并已成为听证笔录是行政决定唯一依据的代名词。据此原则，听证后提供的证据须重新听证，记入听证笔录后才能成为行政决定的依据。否则，对行政决定不能产生任何影响。案卷排他性原则是西方发达国家行政程序的核心原则。美国、日本等国家的行政程序法都明文在听证程序中确立了案卷排他性原则。日本行政程序法第25条规定，行政机关不得基于听证记录以外的事实作出处分。如果在听证之后收集了新的证据，则构成再次举行听证的事由。我国行政处罚法第42条第一款第七)项规定:“听证应当制作笔录、笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章”。“听证结束后，行政机关依照本法第38条的规定，作出决定。”(第43条)这里，对听证笔录应当包括哪些内容未作具体的可操作的规定，对听证笔录在处罚决定中的作用也无明确的规定，即听证笔录并不构成决定的唯一依据。这种含糊不清的规定隐含着一种可能:行政机关完全有可能不依据听证会经过论证的事实定案，其处理决定完全有可能与听证结论相左，而相对人却不能就决定的依据不合法律规定提出异议。这样，听证作为程序得到了履行，但听证的实际法律效力却大打折扣。所以，我国应尽快就听证笔录的效力问题作出明确规定。事实上，尽管行政处罚法及其后许多部门、地方规章及有关规范性文件都未对听证笔录在行政处罚决定中的作用予以明确，但劳动部关于劳动行政处罚听证程序的规定第16条却规定:“所有与认定案件主要事实有关的证据必须在听证中出示，并通过质证和辩论进行认定，劳动行政部门不得以未经听证认定的证据作为行政处罚的依据”以及新出台的行政许可法第48条第二款规定“行政机关应当根据听证笔录作出行政许可”都明确了案卷排他性原则。五、健全违反行政处罚听证程序的救济制度在行政法上，违反听证程序属于违反法定程序的情形之一。关于行政机关违反法定程序做出的具体行政行为，行政诉讼法及行政复议法分别规定了相应的救济措施：行政诉讼法对违反法定程序的具体行政行为的处理是“判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新做出具体行政行为”，行政复议法则将违反法定程序分成“具体行政行为有程序上不足”及“具体行政行为违反法定程序影响申请人合法权益”两种情形而规定了不同的处理办法：对具体行政行为有程序上不足的，决定被申请人补正；对具体行政行为违反法定程序影响申请人合法权益的，决定撤销、变更、并可以责令被申请人重新做出具体行政行为。行政诉讼法和行政复议法对一般违反法定程序的具体行政行为的处理是恰当的，但对违反听证程序的行政处罚显然则不完全合适了。 违反听证程序在实践中一般有两种情形：一是应当听证而未听证；二是在听证中违反了听证程序的法律规定。对于上述两种