国内公共管理学兴起的背景分析

第18卷第1期宿州师专学报V0118，No12 0 0 3年3月Journal of Suzhou Teachers CollegeMar2 0 0 3国内公共管理学兴起的背景分析芦刚，高旺(东北师范大学政法学院，吉林长春130117)摘要：20世纪90年代，公共管理学在国内开始兴起。自改革开放以来，中国社会科学的蓬勃发展，尤其是行政管理学 的崛起，为公共管理学的兴起奠定了坚实的学科基础。市场经济的发展、行政改革的深化、第三部门的成长、MPA教育 的开展是公共管理学兴起的深刻社会背景。同时，在全球化的大背景下，公共管理学的兴起一定程度上还受到来自西方国家的影峋，西方国家行政改革的方兴未艾和新公共管理的发展则是国内公共管理学兴起的国际背景。 关键词：行政改革；第三部门；MPA；新公共管理中图分类号：C93一06文献标识码：A文章编号：1009一041X(2003)01一003003 20世纪90年代中后期，公共管理理论研究受到了中国发表了行政学的理论与实际等一些研究专著。新中国建立行政学者们的普遍关注，近一段时期以来，许多研究成果陆续 之初由于某些偏见等原因，公共行政学在1952年高校院系出版和发表，悄然预示着公共管理学在国内的兴起。但值得一 调整时被撤消了，这影响了我国公共行政学的历史积累和发 提的是，目前，国内有一些学者仍将注意力主要集中于西方公 展。改革开放之后，随着社会科学研究与教育的恢复，1982 共管理学的基本理论，有的甚至一味地追寻着西方学者理论 、年，夏书章教授在人民日报上发表把行政学的研究提上日程 探索的足迹，没能很好地思考中国自身的问题。其实，对我们 是时候了一文，引起了人们对公共行政学研究的关注。自此， 来说，更为重要的是，在借鉴和吸收西方公共管理理论的同 公共行政学的发展，“开始历经酝酿、恢复、壮大等几个发展阶 时，应走出一条学习与创新的道路。西方的公共管理理论不能 段，并在1997年后逐渐面临转型的历史任务。”23正值此时为我们提供解决自身公共领域中的问题的现成答案，始终为 期，西方的公共管理理论开始为中国学者所了解，一批公共行 中国的改革开放和现代化事业服务才是国内公共管理学的兴 政学者开始了对它的潜心研究，并相继出版了一些公共管理起与发展的根本落脚点。正是基于这种想法，笔者试图通过对 学的研究专著，如张良的公共管理导论)(1997年)、陈振明 公共管理学在国内兴起的背景进行系统分析，以期能够对有 的公共管理学转型时期我国政府管理的理论与实践 中国特色的公共管理学的构建与发展有所裨益。(1999年)、夏书章的现代公共管理概论)(2000年)、张成福的公共管理学(2001年)、顾爱华的公共管理(2002年)1公共管理学兴起的学科背景等。中国学者将传统的公共行政理论和现代管理理论结合起美国学者科特和米尔沃特在他们编辑的公共管理的现来探讨不同于传统公共行政研究的新途径即公共管理研究途 状一书中将政治学、经济学、社会学和心理学列为公共管理径，从而掀起了国内公共管理学的研究热潮。 学的学科基础。很显然，他们把公共管理学看作是一门社会科2国内公共管理学兴起的社会背景学。当然，公共管理学还涉及到管理学、政策学、公共行政学等众多学科。可以肯定地说，没有这些社会科学为公共管理学提公共管理学作为一门新兴学科，发端于20世纪70年代 供学科基础，就不会有20世纪90年代公共管理学在中华大 的西方国家(主要是美国)。70年代起，西方各国行政实践遇 地上的兴起。到了前所未有的挑战，传统公共行政学、新公共行政学、政策 1979年，邓小平同志发出：“政治学、法学、社会学以及世科学都无法对这些问题做出有效的解释，与此同时，“美国有 界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要赶快补许多企业管理学院将其研究范围由企业内部管理扩展到外部 课。-DJ的号召，社会科学在沉寂了多年后迎来了它明媚的春的社会管理，产生了被人们称之为企业管理型的公共管理 天。随后，中国的社会科学蓬勃发展。到90年代中后期，许多模式。它不同于那种政策科学型的公共管理模式，认为公私 社会科学学科体系已趋向成熟，并能够为公共管理学的研究部门的管理实质上并无大的差异，企业管理的技术与方法完 提供理论基础和方法指导；另一方面，各学科在经过长期分离全可以运用到公共部门。人们为了统一这两种模式，因而就诞 之后，开始呈现融合趋势，跨学科研究不断涌现。在此背景下，生了(新)公共管理学这个学科。”E3西方公共管理学的产生有国内公共管理学开始步入蓬勃发展的轨道。需要特别指出的 其特定的社会背景，清晰地带有西方国家社会发展演变的痕 是，作为独立的学科，公共管理学在我国最早主要是从行政管 迹。有学者指出，政治因素与民主压力、经济因素与财政压力、 理学(或称公共行政学)里发展而来的。而中国早期的公共行 社会问题与政府失灵正是其深刻的三大社会背景4。反观我 政学则是从西方国家引进和借鉴过来的。19世纪末20世纪 国，公共管理学兴起的社会背景与西方国家是有着很大不同 初，国内出版了行海要术等一批译著。后来，一些学者陆续 的。我们由计划经济向市场经济的转型，西方国家未曾经历收稿日期：20021210作者简介：芦刚，1978一，辽宁铁岭人，东北师范大学政法学院政治学理论专业硕士研究生，研究方向为行政管理的理论与实践。万方数据过，我们的行政改革与西方国家的行政改革在步骤和措施等 到，我国正处于社会的转型时期，与市场经济体制相适应的行 方面大相径庭。此外，我国社会的公民素质和价值观念等方面 政体制尚未完全培育起来。公共政策的制定和执行仍然节奏 也是与西方国家有很大差别的，如果我们忽视了这样的社会 慢、成效低。公共事务领域中仍存在着公共服务效率低、质量 背景上的差异，就会很容易对西方的公共管理理论简单地采差、不到位甚至腐败等现象。以铁路运输、电力、自来水等为核 取拿来主义，从而使我国的公共管理理论脱离实际，失去自 心的基础设施产业基本上还是由各级政府垄断经营。这些公 身的特色。因而，国内公共管理学兴起的社会背景是当前我们 共领域中存在的不合理现象表明，我国的行政改革仍任重道 所必须了解的。在笔者看来，其主要的社会背景如下： 远，需要我们高度重视并大力发展公共管理科学的研究与应 21市场经济的发展 用。行政改革的逐步深化，不能没有公共管理理论作为其理论 从计划经济走向社会主义市场经济是有其必然性的。在先导，“然而，不能不看到，迄今为止，我们虽然提出了丰富的 计划经济体制下我国的公共管理局限于政府行为和公共政 关于政府改革的政策阐释，却没有提出，抑或尚未形成用于指 策的过程当中，并且存在着诸多弊端，主要是：政企不分、政资 导改革实践的较为系统和理性的、较具前瞻性的理论阐释，换 不分；机构臃肿、效率低下；政府在实质上是公共管理的唯一 言之，理论滞后于实践的问题正在日益成为制约我国政府改 主体；管理权力过于集中；政治民主化、科学化、制度化薄弱等 革的一个突出问题。”6公共管理学的兴起，为这一突出问题 等。计划经济体制的严重弊端，使其步入困境，正是在这种背 的解决提供了可能的出路。从某种意义上说，中国学者借鉴西 景下，我国开始了以市场化为取向的经济体制改革。在确立市 方国家行政改革理论，探索构建适合中国国情的公共管理学 场取向的改革目标和社会主义市场经济的基本框架方面，我 的这种努力，正与当前中国行政改革的迫切需求相契合，也激们经历了一个长期艰苦的探索过程。直至1992年的十四大将荡着21世纪中国的政府再造运动。 建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标，23第三部门的成长 和1993年十四届三中全会勾画了社会主义市场经济的基本“公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题，而且也 框架，标志着这一任务在理论上、认识上已经基本完成。从此，要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机 我国的市场化改革以前所未有的速度向前推进。在这一进程构的管理问题。，踞众所周知，第三部门的管理问题并不在行 当中，我们一方面要使市场在资源配置当中起基础性作用，使政管理学的视域之内，对这一问题的研究，一直以来学界也未 经济活动遵循价值规律的要求，适应供求变化；另一方面又要给予充分的重视。第三部门的迅速成长和公共管理学的兴起， 加强政府对经济的宏观调控，引导市场的健康发展，充分发挥将在很大程度上改变这种局面。改革开放之前，中国基本上是 非政府公共组织在市场经济中的作用，促进市场的发育成熟。 由政府控制着社会的所有领域，除了一些非正式民间团体的这些都表明，市场经济条件下的公共管理在很大程度上是不 存在，并不存在着明显的“第三部门”。教育、卫生、社会福利等 同于计划经济条件下的公共管理的，尤其体现在政府的公共 “公共产品”大多数情况下是由政府办的事业单位提供，这些 管理上。而且在市场经济发展的不同时期，公共管理的范围、 事业单位纳入国家机构编制，经费由财政提供，不属于现在我 内容、力度和方式也是有很大差别的。处于转型时期的中国公 们所说的“第三部门”。当时的社会团体也与之相类似，只有少 共管理正面I|缶着一系列的挑战，这也是我们所必须应对的。有 数几个官办的“人民团体”，远不能称之为非政府公共组织。改 学者提出，市场经济条件下，我国的公共管理模式应该是 革开放以后，随着经济、政治体制改革的深化，特别是政府职 “政府将公共管理职能作为首要职能，并充分发挥政府在公共 能的重大转变，在经济领域和社会领域留下了广阔的管理和 管理中的领导作用，特别是政府通过计划、组织、指挥、协调、 服务真空，这种真空对第三部门产生了强烈的需要。政治控制 控制等对公共管理的宏观调控作用，但是在公共管理的具体 的放松和市场化所带来的所有制结构的多元化，产生了政府事务和服务的具体提供方面，则以市场运作方式充分发挥政 控制之外的资源，使第三部门有可能不依赖政府而独立生存 府外组织的作用，逐渐实现公共管理社会化。，5凡此种种都 和发展。因此，近十几年来，第三部门呈现出蓬勃发展的态势。 要求我们对市场经济条件下公共组织的公共管理活动进行研 至今，中国社会已孕育出20多万个社会团体和80多万个民 究，探寻其中的规律，以使我国的公共管理理论能够适应社会 办非企业单位。理论来源于实践，第三部门的成长为公共管理 主义市场经济的发展，为市场经济条件下的公共管理实践服 学的兴起提供了前提性条件。但同时我们也应该看到，目前我 务，促进市场经济的繁荣发展，并逐步实现公共管理的科学 国第三部门的发展还处于一种自发和无序发展状态之下，政 化、民主化和法治化。府部门对非政府机构依然采取集权式管理体制，这就对公共22行政改革的深化管理学的兴起提出了现实要求。科学的理论将推动实践的发 改革开放以来，我国政府为了适应经济体制改革和社会展，公共管理学的兴起必将极大地带动第三部门的发展。发展的要求，先后进行了四次以机构改革为重点的行政改革。24 MPA教育的开展 尤其是1998年的行政改革，其力度之大、涉及面之广、影响之按照社会主义市场经济的要求转变政府职能，实行政企 深远为历次改革所不及，目前此次改革已取得诸多明显成果。分开，根据精简、统一、效能的原则，进行机构改革，建立办事 这些改革使政府的职能范围、干预经济的方式和程度都发生 高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善公务员制度，了重大变化，地方和市场的作用日益加强，针对长期以来对公 建立高素质的专业化国家行政管理干部队伍，是转型时期我 共事务负担多、投入多、效率低、产出低的状况，还引入竞争机 国行政改革的目标，这一目标要求我国加强对各级公务员及 制，促进相关项目的市场化经营，改革传统的由政府大包大揽 其它公共管理部门的管理人才的培养。另外，随着市场经济体 的做法。在政府的引导下，以自治与自愿组织为主体、群众广 系的逐步完善和政府职能的转换，过去由政府包下来的许多 泛参与的社区管理模式也逐渐形成。调整政府与社会的关系， 公共管理职能将由非政府公共组织完成，社会对这方面人才 一些有可能转移给社会的公共管理职能正在被转移出去，第 的需求也越来越强烈。为了适应这种形势的需要，1999年5 三部门的作用得到了一定程度上的发挥。同肘，我们还必须看 月，国务院学位委员会正式批准在中国开始试点兴办公共管31万方数据理专业硕士(MPA)。2000年10月，中国举办首批全国24所 的浪潮。以行政职能市场化、行政权力分散化、公共服务社会 招生院校的MPA联考。MPA为中国未来的发展培养具有现 化、政府理念企业化、政府治理电子化为共同取向的西方行政 代公共管理理论和公共政策素养的复合型、实用型、专门化的 改革极大地冲击了传统公共行政学的理念和基本原则。正是 高层次公共管理人才。公共管理学是MPA的核心课程，为了 在这种历史背景下，新公共管理理论在80年代初应运而生， 适应MPA教育对教材和教学参考资料的需要，不断探索回 并于90年代中期达到高潮。国内有学者将新公共管理的特征 应公共管理实践中的问题，反映国内外公共行政与公共管理 归纳为以下八个方面：强调职业化管理；明确的绩效标准 研究的最新成果，各招生院校几乎都在编写自己的教材。 与绩效评估；项目预算与战略管理；提供回应性服务； MPA教育的开展，极大地促动了国内更多的学者对公共管理 公共服务机构的分散化和小型化；竞争机制的引入；采用 学的关注，来自各种学科背景的学者和公共部门的工作人员 私人部门管理方式；管理者与政治家、公众关系的改变8。 投人到公共管理学的学习和研究中来。因而，从某种意义上来 在发达国家的带动下，世界进入了“新公共管理”时代。而此时 说，MPA更加直接地推动了公共管理学在中国的兴起。正值中国公共管理的变革时期，需要借鉴西方行政改革的经验和教训，新公共管理理论恰恰是对当代西方行政改革的理3公共管理学兴起的国际背景论概括，中国公共管理模式的塑造，正可以从中汲取有益于自如今的时代是全球化的时代，经济全球化的趋势越来越身的理论和智慧。因此，很多学者投入到此项工作中来。中国 强，世界各国相互隔绝、互不相干的发展历程走向完结。一方 学界对于近期西方行政改革动向的密切注意和新公共管理理 面，各国之间联系更紧，相互依赖程度更大；另一方面，各国之论为国内学者所青睐，为公共管理学的兴起起到了强有力的 间的竞争日益激烈，各国之间的经济竞争正在从资源竞争转铺垫作用。 向以公共管理和公共政策为主导的竞争。公共管理的制度供给和创新能力强的国家，将可以获得更多的投资，吸引更多的 参考文献： 人才，和争取到更大的发展机遇。这就要求我们改革传统的公1邓小平文选(第二卷)M北京：人民出版社，1994：180 共管理模式，以应对全球化所带来的挑战。尤其是在我国加入 181WT0前后的一段时期，我们必须对自身的公共管理体制、规2薛澜，彭宗超，张强公共管理与中国发展公共管理学 则、流程和方法进行根本性的变革，才能争取到全球竞争的积科发展的回顾与前骆J管理世界，2002，(2)：48 极主动权。在此，国内公共管理学研究的重大意义即可窥见一3陈庆云关于公共管理研究的综合评述J中国行政管 斑，其研究热潮的深层原因正是全球化浪潮的冲击。 理，2000，(7)：15需要进一步阐明的是，在全球化这种大的背景之下，中国43顾爱华公共管理M沈阳：东北大学出版社，2002：23 社会科学的产生和发展不可能不受到来自西方国家的影响。 24公共管理学能够在90年代的中国兴起，在很大程度上就是受 5郎佩娟公共管理模式研究J中国政法大学学报，2002 到西方国家的影响，这是不争的事实。西方国家行政改革的方 (1)：151 兴未艾和新公共管理理论的发展正是与国内公共管理学兴起 6张国庆行政管理学概论(第二版)M北京：北京大学出 联系得最为紧密的国际背景。第二次世界大战后，西方各国普版社，2000：607 遍采用凯恩斯主义的主张，对社会经济生活实行了全面的干7胡象明关于公共部门的界定与公共管理学的研究范围 预，政府责任、职权和机构、人员不断扩大，政府成了无所不 兼谈公共管理学与行政管理学的关系J武汉大学 管、无所不包的“万能政府”，导致政府机构臃肿、效率低下、运学报，2001(5)：561 作僵化、乃至政策失效和政府失灵。在财政危机、管理危机、信 8陈振明走向一种“新公共管理”的实践模式当代西方任危机的重压之下，西方各国在七八十年代掀起了政府改革政府改革趋势透视J公共行政，2000(5)：69Anal ysis of Background too the Domestic Publ ic ManagementS AppearanceLU Gang，GAO Wang(College of Politics and Law No