行政绩效评估导论.ppt

绩效评估,第一讲,课程简介,1、课程概况2、教学目的3、教学要求4、教学方式5、教学安排6、考试要求,1、课程概况,绩效评估作为当代政府治理的重要工具、方法和创新措施，是把工商企业的管理方法引入到政府公共管理中的突出体现政府绩效评估的基本理论是关于政府绩效评估的概念内涵、基本特征与价值、评估指标体系的建立与运用、绩效评估方法与评估程序、评估结果的运用等方面的系统认识和说明，以促进政府管理理论创新，形成政府绩效评估的正确理念和树立科学政绩观，并推进我国政府管理现代化、科学化和民主化发展的历史进程。,2、教学目的,在知识理论上一是要全面掌握当代政府绩效评估的前沿知识理论二是熟悉和掌握西方与我国政府绩效评估、政府绩效评估与企业绩效评估、政府绩效评估与传统考核制度之间差异的理论知识。在实际应用能力上一是要能够熟练地运用理论构建政府绩效评估的指标体系、掌握权重的计算方法和懂得评估指标的分值安排，理解和分析实践中政府绩效评估的难点和存在问题二是要熟悉政府绩效评估程序，懂得构建政府绩效评估的实施方案三是要能够根据绩效评估结果提出绩效改进计划。,3、教学要求,本课程强调理论与实践并重，不仅要帮助学生全面、综合、深入地理解理论原理，还注重实践能力的培养。,4、教学方式,以课程讲授为主，辅之学生自学、学生做课程论文等形式。4.1讲授。理论的介绍本着“广、博、精”的原则，使学生集中了解本课程的理论框架和研究脉络。方法的传授则本着“简单易懂、可操作”的原则，在帮助学生熟悉各种原理的同时，结合研究案例，为他们提供操作范例和实践指导。4.2自学。考虑到学员主要是成人、具有在职、业余学习的特点。因此，在保证足够听课时间的基础上，提倡和鼓励以教材和参考书为辅助开展自学,5、教学安排,5.1参考教材蔡立辉：政府绩效评估：理论、方法与应用，中国教育文化出版社，2006年。5.2总学时及学时分配表5.2.1总学时：48课时5.2.2学时分配详表（见下页）,学时分配表,6、考试要求,期末考试（60%）平时作业（10%）期中作业（20%）,导论,一、政府绩效评估的内涵二、政府绩效评估的特征和价值取向三、政府绩效评估的孕育和产生四、政府绩效评估与传统考核制度的差别,一、政府绩效评估的内涵,（一）政府绩效概念的理解（二）政府绩效评估内涵的理解与分析,（一）政府绩效概念的理解,1从绩效的本质规定性来看，绩效反映的是组织整体或者个人在履行其职能或岗位职责的过程中、在一定时间内以某种方式实现某种结果的过程；在职能或职责履行以外所产生的结果不能视为绩效。2从行使职能或职责、产生绩效的主体来看，绩效包括组织整体绩效或部门绩效、项目绩效、个人绩效。3从绩效的质与量的规定性来看，绩效并不等于产出本身，也不等于任务或产品本身，绩效不仅有数量的规定性，而且也有质的规定性。4从绩效形成的过程来看，绩效具有一定的周期，具有从投入到获得中期结果再获得最终结果的周期性发展过程；时间对绩效形成具有影响作用。,政府绩效的概念,政府绩效就是指政府部门及其公务人员在依法履行职能或岗位职责过程中投入所获得的初期的和最终的结果及其社会影响，一般包括了政府部门绩效、项目绩效和公务人员个人绩效。,（二）政府绩效评估内涵的理解与分析,1西方国家关于政府绩效评估内涵的理解2我国关于政府绩效评估内涵的理解3关于政府绩效评估内涵的阐释,1西方国家关于政府绩效评估内涵的理解,第一类是西方国家学者关于政府绩效评估内涵的理解所形成的政府绩效评估理论谢尔登西尔弗和马蒂卢斯特保罗D埃普斯得恩詹姆斯Q威尔逊奥斯本与盖布勒,第二类理解,第二类是以美国为代表颁布的一系列政府报告、法案对政府绩效评估所作的具体规定，由此形成的政府绩效评估内涵1997年美国标杆管理研究报告1993年美国“国家绩效评论”1993年政府绩效与结果法案：政府绩效评估是社会公众表达意志的一种方式，其内涵是以任务为导向、以结果为导向、以顾客为导向、以社会为导向和以市场为导向，就是要将顾客的需求作为政府部门存在发展的前提和政府部门改革、组织设计方案应遵循的目标。,第三类理解,第三类是西方国家以绩效预算、绩效审计为内容而产生的绩效评估内涵美国审计总署政府审计准则英国1983年英国国家审计法：3E澳大利亚加拿大总之，当代西方国家关于政府绩效评估内涵的认识，是与“政府再造运动”密切相连的，是实现既放松规制、调动政府部门及公务人员积极性和主动性又强化政府责任的行政改革的重要措施，并共同构成了西方国家行政改革理论与具体措施的重要组成部分,绩效评估,第二讲,2我国关于政府绩效评估内涵的理解,我国关于政府绩效评估的理论研究，具有起步晚、研究热烈的特点。代表性提法如下：中国行政管理学会联合课题组：运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作作出尽可能准确的评估，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。从框架上而言，政府绩效主要包括经济绩效、社会绩效和政治绩效蔡立辉：政府绩效评估就是根据绩效目标，运用评估指标对政府公共部门履行行政职能所产生的结果及其影响进行评估(evaluating)、划分绩效等级(grading)、提出绩效改进计划和运用评估结果来改进绩效的活动过程。,3关于政府绩效评估内涵的阐释,政府绩效评估的含义：一是作为政府内部改革措施，体现了放松规制和市场化的改革取向，是一种以结果为本的控制；二是作为改善政府部门与公众的关系、改善公众对政府部门的信任的措施，体现了发展政府责任机制和顾客至上的管理理念。（1）当代西方国家政府绩效评估是作为放松规制的政府内部改革措施。这表明了政府绩效评估首要的功能目标和作用性质。（2）当代西方国家政府绩效评估作为政府内部改革措施，体现了市场化的改革取向。（3）当代西方国家政府绩效评估是作为改善政府部门与公众关系的根本措施。,二、政府绩效评估的特征和价值取向,（一）政府绩效评估的特征（二）政府绩效评估的价值取向,（一）政府绩效评估的特征,1政府绩效评估的市场责任机制（marketaccountabilitysystem）特征2政府绩效评估意味着政府职能的具体化3政府绩效评估意味着政务信息的交流与沟通,1政府绩效评估的市场责任机制特征,菲利普库珀：一是“经济学的效率假设”；二是“采取成本收益的分析方式”；三是“按投入和产出的模式来确定绩效标准，注重对产出的评估”；四是“以顾客满意为基础来定义市场责任机制，这种定义方法是把公民视为消费者”。因此，政府绩效评估所体现的市场责任机制就是消费者对公共服务的直接控制和直接选择，政府部门对消费者公众负责。政府绩效评估这种市场责任机制就是消费者对公共服务的直接控制和选择，政府部门对消费者负责，体现了委托代理制关系。,2政府绩效评估意味着政府职能的具体化,查利斯科克认为，政府绩效评估还具有使政府职能具体化的性质，政府绩效评估都指向每一部门所具有的特殊职能。政府绩效评估具有使政府职能进一步具体化的特征。每一个绩效评估都是指向一级政府或一个政府部门所具有的特殊职能。因此，任何一种绩效评估都会有自己的评估指标体系和绩效等级划分标准。这个指标体系所包含的量的规定性，即政府在其职能范围内做了多少（是不是职能范围内应做的事都做了）和质的规定性，即政府是如何提供公共服务的、提供公共服务的结果如何（是否符合职能的规定性，符合公众的要求），两方面内容都是政府职能的具体化与具体体现。,3绩效评估意味着政务信息的交流与沟通,绩效评估强调利用现代信息技术促进政府部门与公众、社会之间的沟通与交流。没有充分的信息沟通就不可能获得充分的信息，就不可能解决信息不对称的问题，也就难以得到准确、客观的绩效评估结果政府部门与公众之间的信息沟通机制包括政府信息传递机制、公众信息反馈机制、政府回应机制三个层面,绩效评估,第三讲,（二）政府绩效评估的价值取向,当代政府绩效评估蕴涵着两大基本的思想：一是政府部门和非盈利部门必须以公众的需要为管理导向，而不是以其自身的规则为依归；二是公众为政府部门的结果纳税和评估，而不是为政府部门的工作纳税和评估。这两大基本理念贯彻到政府公共管理之中，就是要求公共管理不仅要有量、有效率，而且还必须有质、符合和满足公众的需求。,（二）政府绩效评估的价值取向（续1）,政府公共管理的一项重要任务就是向公众提供公共服务和公共产品。因此，政府绩效评估包括对政府部门向社会提供公共服务、公共产品的活动及其效果进行评估。绩效评估的目的是为了提高政府公共管理的效率和管理能力、提高公共服务的质量和促使政府部门对公众负责。评估本身成为了公众对其利益及其满足程度的一种意志表达。,（二）政府绩效评估的价值取向（续2）,我们可以把政府绩效评估的基本价值取向概括为效率、公正、自由、民主和秩序，它们都是人类的基本需求。效率的价值取向反映了社会对公共管理绩效量的要求；公正、自由、民主和秩序的价值取向反映了社会对公共管理质的要求。这些价值取向在绩效评估过程中，一般都是通过管理效率、管理能力、公共责任、公众的满意程度等价值判断来具体体现。,三、政府绩效评估的孕育和产生,（一）缘自政府公共管理理论研究的发展（二）缘自西方国家社会发展和行政改革实践（三）政府绩效评估缘起的依据分析,（一）缘自政府公共管理理论研究的发展,历史地看，西方公共行政学作为独立学科的发展，从19世纪末产生开始，经历了从政治与行政分离到政治与行政有效配合、从静态到动态、从以事为中心到以人为中心、从机械效率观到社会效益观、从管理主义与宪政主义的分离到强调二者的有机结合、从单一学科取向到多学科交叉与相互渗透的发展演进过程。1970年代以来，多学科交叉、综合研究方法还使公共管理研究由研究行政环境的变化对政府公共管理的影响到研究环境变化后的管理结果，包括研究公共服务的网络结构、高绩效体系和顾客服务。由此形成了当代公共管理的理论基础。,（一）缘自政府公共管理理论研究的发展（续）,公共行政理论研究及其发展使政府公共管理愈加重视公共项目、绩效评估、建立和发展新的公共责任机制等管理方法与技能。政府绩效管理与绩效评估成为了公共管理理论中公共选择理论、管理主义、新自由主义经济学、企业家政府理论、放松规制理论、新公共管理理论等理论派别的共同主张。,（二）缘自西方国家社会发展和行政改革实践,自由资本主义发展到垄断资本主义，自由竞争的极端化制造了可以摧毁自由竞争制度本身的社会矛盾和冲突。这在客观上需要有一个超脱于所有竞争主体来扼制垄断的协调执行官，需要有一个维持基本社会公正而免于社会崩溃的社会公共产品的分配者。生产高度社会化和科技进步成为经济发展的第一动力，又需要有一个执行社会公共事务的组织者,（二）缘自西方国家社会发展和行政改革实践（续）,因此，从维护资本主义生产关系和正常社会秩序的客观需要出发，西方国家不得不采用对社会公共事务的积极干预主义。政府行政权力就是在这种社会背景下日益强化。政府职能急剧扩张、政府涉足的领域急剧扩大、政府干预社会公共事务的程度也急剧加深，并导致了机构规模急剧膨胀和政府体制的变化：议会权力削弱，行政权力扩大；政府变成了集中主要权力的“万能政府”，政府的官僚机构和军事机构不断扩大，并大有使权力过分集中到政府首脑个人身上的趋势。绩效管理、顾客至上与服务意识、在政府部门及其管理中引进竞争与市场机制等措施在实践中得到了广泛运用。,（三）政府绩效评估缘起的依据分析,1经济上的依据2政治上的依据3管理理论上的依据,1经济上的依据,政府作为社会上层建筑的组成部分，它采用什么方法来实施对社会、国家公共事务和政府部门内部事务的管理，必然要受制于经济体制的性质和生产力发展的水平。在自给自足的自然经济体制下，政府管理主要表现为以政治职能为重心的保卫性职能和统治性职能，管理活动单凭习俗、惯例以及个人的学识与经验人类进入到现代化的大生产以后，特别是随着商品经济的发展和国际经济一体化、市场化的发展，经济职能、管理职能与科技文化职能突显出来与此相适应，政府必须摈弃传统的经验管理方法，转而采用科学方法，借助制度规范和科技手段，以实现政府公共管理现代化、科学化和专业化,2政治上的依据,自然经济：统治市场经济：强调政府行政对市场主体权利的充分保护和应有的尊重；强调对市场主体经营管理自主权的保护提供一种能充分有效地制止和排除对市场主体权利、利益的侵害并予以切实的利益补偿的机制和救济的渠道；强调公众对公共政策过程的参与权、对公共服务和公共产品的选择权与评判权。同时，也强调将市场机制引入到公共管理之中，从过程导向的控制机制转向结果导向的竞争机制。这样，形成了权责明确、结果导向、合同约束、顾客至上的政府行政方式,3管理理论上的依据,古典理论VS现代管理理论现代西方公共行政理论的发展政府绩效评估更加趋向制度化、法制化政府绩效评估更加趋向规范化政府绩效评估更加趋向公民导向政府绩效评估是经济市场化、管理民主化条件下政府公共管理模式发展到一定阶段，进一步加强政府公共管理、提高行政效能与政府服务质量的客观选择。政府绩效评估不仅是行政方法的一种创新，而且是政府管理理念的一场革命。,绩效评估,第四讲,四、政府绩效评估与传统考核制度的差别,（一）政府绩效评估与传统考核制度的联系（二）政府绩效评估与传统考核制度的区别（三）政府绩效评估与企业绩效评估的联系（四）政府绩效评估与企业绩效评估的区别,（一）政府绩效评估与传统考核制度的联系,政府绩效评估与传统考核制度都是一种管理的方法和手段，都是政府部门在施行行政管理的过程中，对行政公共管理活动的内容与结果所进行的绩效等级评定与考核；评定与考核的结果在一定程度上都与晋升、奖惩、任免、利益相联系；都具有一定的权威性。,（二）政府绩效评估与传统考核制度的区别,1评估与考核客体的侧重点不同2评估与考核对象的内容不同3评估与考核标准确立的依据不同4评估与考核的程序不同5评估、考核的结果与政府部门的关系不同,（三）政府绩效评估与企业绩效评估的联系,政府绩效评估与企业绩效评估之间的联系主要表现为它们都是一种结果管理，体现了管理对顾客负责和顾客至上的理念；都是通过确定绩效目标、建立评估指标体系来进行绩效等级的评定与划分；在绩效等级评定与划分过程中，它们都以绩效的尽可能量化和辅之以必要的定性为基础；绩效评估的结果都与利益直接相关,（四）政府绩效评估与企业绩效评估的区别,政府部门与企业由于它们管理的对象、为社会所提供服务的内容、管理活动的依据、管理目标和具体流程及性质不同，使绩效评估表现出明显的差异。1绩效评估的性质不同2可量化的程度不同3评估的标准不同4评估操作的难易程度不同5所体现的以公众需求为导向的具体内容不同,绩效评估,导论练习题,一、名词解释,1、绩效2、政府绩效3、绩效评估4、政府绩效评估,二、简答题,1.如何理解绩效的含义？2.简述政府绩效评估的特征。3.简述政府绩效评估与传统考核制度的区别。4.简述政府绩效评估与企业绩效评估的区别。,三、论述题,1.试述政府绩效评估的产生及其背景。,绩效评估,第二章政府绩效评估的主体,第二章政府绩效评估的主体,一、政府绩效评估主体及其属性二、国家权力机关在政府绩效评估中的作用三、行政机关在政府绩效评估中的角色与作用四、社会公共组织在政府绩效评估中的角色与作用五、公众在政府绩效评估中的角色与作用,一、政府绩效评估主体及其属性,（一）政府绩效评估主体的构成（二）政府绩效评估主体的属性,（一）政府绩效评估主体的构成,政府绩效评估的主体问题要解决的是由谁、由哪些组织或机构来组织进行和参与政府绩效评估的问题。广义地说，政府服务的消费者（顾客），包括全体公众、企业和其他组织都是政府绩效评估的重要主体。因为，政府绩效评估就是为了改善公众对社会政府部门的信任，提高行政管理的效率、效能、服务质量和公众的满意程度。也正因如此，政府绩效评估才具有了吸收公众参与行政过程和监督的功能、完善政府责任实现机制的功能，以及加强政府部门与公众联系和沟通的功能。,（一）政府绩效评估主体的构成（续）,政府绩效评估的目的与功能决定了它的主体构成。政府绩效评估主体构成是指组织和参与政府绩效评估的机构、组织和公众及其资格条件的规定。它包括三大基本类型：1国家机关性质的专门绩效评估机构2中介机构性质的专门绩效评估机构3公民个人,（二）政府绩效评估主体的属性,1权利性。这是政府绩效评估主体的基本特征。2制约性。3多元性。,（一）国家权力机关的性质,国家权力机关是依据国家权力分工的原理，行使国家立法权的国家机关。立法是国家意志的表达，立法机关负责对国家重大事项进行决策和制定国家法律。在西方国家，国家权力机关称为国会或议会我国宪法规定国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。,（二）国家权力机关在政府绩效评估中的作用,1通过行使立法权，制定政府绩效评估的法律法规，使政府绩效评估有法可依。2对政府绩效评估活动行使监督权3通过对政府部门财政预算、决算和管理工作的审议监督，建立和推行以绩效为本的预算制度，使政府部门的财政拨款、财政支出和对财政的支配能力与其管理绩效相联系。4国家权力机关在整个国家机关体系中的地位和作用，决定了它对评估结果的最后施行具有重要意义。,三、行政机关在政府绩效评估中的角色与作用,（一）行政机关的特征（二）行政机关在政府绩效评估中的角色与作用,（一）行政机关的特征,1政治性2社会性3权威性4法制性5系统性,（二）行政机关在政府绩效评估中的角色与作用,1管理公共事务和治理公共问题2管理行政系统内部公共事务3建立政府与公众之间的信息沟通机制,四、社会公共组织在政府绩效评估中的角色与作用,（一）社会公共组织的含义（二）社会公共组织在政府绩效评估中的角色与作用,（一）社会公共组织的含义,社会公共组织有广义和狭义之分。广义的社会公共组织是指以国家公共事务、政府部门内部事务和社会公共事务为管理对象、通过自身的公共管理活动为社会提供公共服务和公共产品，从而实现公共利益的社会性组织，包括国家、政府、政府部门、非盈利部门和国有企业等。狭义的社会公共组织是指以社会公共事务为管理对象、通过自身的公共管理活动为社会提供公共服务和公共产品，从而实现公共利益的社会性组织非政府公共机构，西方国家称之为准政府部门或第三部门，以及国有企业。,（二）社会公共组织在绩效评估中的角色与作用,1社会公共组织是政府绩效评估的重要主体2对社会公共组织绩效等级的评定与划分是政府绩效评估的重要组