简论公益诉讼制度

鲁东大学本科毕业论文简论公益诉讼制度庄宏哲 （政法学院，法学，05级1班，051210045）摘要：公益诉讼早在罗马时期就以产生，它是与私益诉讼相对而言设立的，它是为了纠正具有公共性的违法行为，保护公共利益。公益诉讼相对于普通的诉讼具有诸多特性，比如公益诉讼具有主体非特定性的特点，公益诉讼所保护的利益具有公益性等。但是现阶段公益诉讼在我国的存在状况不容乐观，现实情况中暴露出来若干问题。本文针对这些问题，对公益诉讼在我国的可行性以及制度构建进行一定得探讨。关键词: 公共利益;可行性;构建 Brief discussion of public interest litigationZhuang hong-zhe(Department of politics and law,law science,grade2005 class1,051210045)Abstract:Public interest litigation originated from Roman in contrast to self-interest litigation.The intention of its existence is to be against violation against public interests ,which ultimately preserves the integrity of public interest.Compare to the normal kind of litigation,public interest litigation has many features normal litigation simply doesnt have,like the plaintiff of public interest litigation is not specifically given or the feature of how the interests preserved by it has a public side,etc.But the current state of public interest litigation in our state is not affirmative with an enormous amount of issues ahead of us.Concerning all those issues,this paper intends to discuss the viability of public interest litigation and the possible mechanism of pubic interest litigation in our country.Key words:public interest;feasibility;construction引言 公益诉讼最早起源于罗马时期，公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，私益诉讼是保护个人利益的诉讼，仅有特定的与案件有利害关系的人才能提起，而公益诉讼所要保护的是社会公共利益，根据罗马法的规定，除法律有特别规定外凡是公民均可提起，因为当公共利益受到侵害时实际上公众享受公共利益的权利也受到了侵害，根据“有权利必有救济”的原则保护公共利益的诉讼也就应运而生。现代法关于公共利益的保护，由公务员代表国家履行之。罗马当时的政权机量来维护公共利益是不够的，故授权市民代表社会集体直接起诉，以补救其不足。公诉又分为市民法公诉和大法官公诉。前者是由市民法规定，被告所负的罚金归国库，但起诉者可得一定的奖金。后者为大法官等谕令所规定，被告所付罚金，归起诉者所有。如果对同一案件有数人起诉，则由法官选择一人为原告。1 现代社会公益诉讼起源于美国，并且在前人的基础上将公益诉讼的范围进行了扩大，早在1863年的时候，美国总统林肯就颁布签署了反欺骗政府法，以此来防止私人企业欺骗北方的联盟军，从这之后，公益诉讼因为其在社会中特殊的作用在世界各国慢慢的流传开来，并为各国所重视。 一、公益诉讼的概念与特点 现代法上的公益诉讼大体是指相关的组织和个人，特定的国家机关，依据相关法律法规的授权、对于违反法律侵犯国家权益、社会公共利益或不特定多数人的利益的行为，向法院提起诉讼，由法院依法追究其法律责任的活动。 公益诉讼的分类学界也是存在诸多理论，存在着将公益诉讼分为行政公益诉讼和民事公益诉讼的二分法。2包括民事公益诉讼、宪法公益诉讼以及行政法公益诉讼的三分法。3还有认为公益诉讼是独立于三大诉讼之外的第四大诉讼制度，在某种意义上是为了保护三大诉讼未能有效保护的利益而产生的四分法。4 但占主流地位的分类方法为二分法，即公益诉讼包含民事公益诉讼和行政公益诉讼两部分。 其中民事公益诉讼是指在民商事活动中，自然人、法人或其他组织(包括国家专门机关)对违反民、商事法律侵害国家、社会的公共权益破坏社会秩序和经济秩序的行为人提起民事诉讼， 要求法院通过审判来维护国家、社会公共利益的诉讼活动。行政公益诉讼一般指针对行政主体违法或不当的行政行为侵害社会公共利益的事件由法定的国家机关、社会团体或公民个人所提起的诉讼。 相对于私益诉讼来讲，公益诉讼有诸多特点。 （一）公益诉讼主体具有非特定性 公益诉讼的提起诉讼的主体并不要求必须是权利直接受到侵害的主体，其他机关、团体、个人也能在社会公众利益受到侵害的情况下依据相关的法律代表国家和民众提起诉讼。 （二）诉讼程序具有特殊性 由于公益诉讼涉及的被侵害的利益具有社会性和公众性，导致公益诉讼的程序相对于普通诉讼的程序出现了诸多突破，不论是在细节上还是在某些原则上，比如说普通诉讼中的法官的职责相对保持中立，然而在公益诉讼中由于控辩双方力量对比经常会发生较为悬殊的情况，法官为了平衡双方的地位往往会积极主动的参与诉讼而不再固守传统的辩论主义，再者表现为普通诉讼中原告对诉权有一定的处分权，但是由于公益诉讼中原告权利的特殊性，公益诉讼的诉权处分权要受到来自国家严格的限制。 （三）判决效力及于为参与诉讼之人 由于涉及的利益具有社会性和公众性，导致最终的裁判结果具备一定的扩张性，也就是判决效力往往会及于未参与诉讼的不特定的人。 （四）保护的利益具有公益性 公益诉讼所保护的利益往往是国家利益以及社会公共利益等公益，虽然过程中往往也会涉及到某个主体的私人利益，但与宏观的公共利益相比，公益诉讼中涉及的私人利益往往是微不足道的。 （五）公益诉讼影响具有深远性 公益诉讼所涉及的利益具备社会性和公众性，判决涉及社会大范围人的生活，因而对参与诉讼的双方产生的影响是深远的，从各种角度来衡量，不论是以金钱以及政策来衡量的话，判决结果对社会影响是巨大的。二、公益诉讼在我国的现状 2006 年，法学博士李刚将全国牙防组因认证欺诈诉至北京市朝阳区法院，北京市朝阳区法院以提起诉讼人李刚与全国牙防组之间不存在利害关系为由，驳回了起诉。 公益诉讼的案件在全国经过媒体报道，受到了大众的广泛关注，像李刚这样的公益诉讼案件全国并不少，但问题在于公益诉讼自身并没有实现新的突破。看看近年来带有公益诉讼性质的诉讼案件，结果都不尽如人意，结果主要有以下几种: （一）法院以各种理由不予受理，驳回起诉 一方面是由于公益诉讼涉及的是广大群众的利益，而对方往往是大企业或政府机关，人民法院往往会处于各种顾虑，不愿意立案。更重要的原因在于我国立法方面根本没有公益诉讼方面的规定。我国司法界一致认为，法官在诉讼的过程中必须严格依据制定法进行审判。这导致在无公益诉讼法律规定的背景下，法官遇到法无明文规定的情况就无能为力。 （二）公共利益受到侵害，结果却无相应的原告 例如，在我国的国有资产流失的案件中出现这样一种情况，依据法律规定，国有资产属于全体公民所有，但是管理是通过人民授权于国家机关进行管理。面对国有资产流失，公民无法直接提起诉讼，国有资产管理部门往往会因不具备法人资格而无权提起诉讼。也就是说，面对国有资产流失，所有者和管理者都无权像人民法院提起诉讼，这显然是极其荒谬的。 （三）公益诉讼败多胜少 在全国范围内的公益诉讼案件，从结果来看，除了少数起个人提起的公益诉讼胜诉外，多数此类案件不是败诉，就是无疾而终或者原告撤诉。比如，引起全国关注的“进津费”诉讼案一审原告败诉；全国首例纳税人状告财政局私自超过预算购买小轿车案，最后无果而终。三、我国建立公益诉讼的可行性 （一）我国建立公益诉讼的现实依据 我国国家自从改革开放以来经济迅猛的发展、科技的飞速进步、人民生活、生产日益社会化直接导致了社会中公共利益越来越频繁、越来越深刻的影响着人们的生活，在这种背景下，侵犯公共利益的行为就日益突出出来，而且在生活中存在着大量的公共利益被侵犯却得不到救济的情况，为了维护国家和社会和公民的公共利益，公益诉讼越来越得到社会的认可，关于公益诉讼的报道常常见诸于报端。私人为了维护公共利益而提起的诉讼在不断增加，也直接反映了公益诉讼在我国的现实需要。随着我国的经济、社会不断的发展，相当数量的不法分子，利用我国现阶段由于市场经济体制刚刚建立而出现的不健全、法律制度的不完善、大肆的掠夺国有资产、损公利己、极大的破坏了我国的经济生活的健康。因为我国的国有经济掌控的是国家的经济命脉，对国家的安危、人民的生产生活有着极大的影响，所以上述这些行为对社会公共利益就造成了巨大的威胁、为社会的稳定带来了极大的危害。还有一些企业，为了将个人利益最大化，不惜牺牲长远利益，在生产产品的过程中偷工减料、不进行必要的安全监管、甚至向自己的产品中添加对人体有害的物质以求在价格上能够保持低廉，这一类行为对消费者的身体健康、人身安全带来的巨大的威胁，侵犯的也是社会广大群体的利益。还有一些带有垄断性质的行业，为了能够获得巨额的垄断利润而维持自身产品较高的不合理的价格，在没有竞争的情况下，也失去了提升自己服务质量的动力，这样的行为极大的束缚了本行业的发展、也同样对广大消费者的利益形成一种侵犯。在行政公益诉讼方面，随着政府对社会事务管理的扩张，各种行政机构的行政行为对不特定的行政相对人也存在不可忽视的影响，行政公益诉讼方面的公益诉讼制度建立的呼声也越来越高。“我们所处社会具有高度的关系网络化特征。人与人、人与组织、组织与组织、人与自然之间，表面上看似在一个不断拉大的空间距离中，但或多或少的相互依赖性却与日俱增。在这样的网络中，一项政府决定的出台，完全可能形成连锁的多米诺骨牌效应或一石激起千层浪的效应。例如，政府决定建设商业中心区可能形成以下一系列难以尽述的效应:原居民拆迁、近郊新居民区建设、农地征用、土地资源再开发、高速路或轻轨修建、公共交通定价.”5这种背景下，在我国建立公益诉讼制度是十分必要的、同时也是十分紧迫的。 （二）我国建立公益诉讼的理论依据 我国宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务以及社会事务。但是由于国家的规模的庞大以及事务的复杂性以及专业性，不可能保证每个公民都直接的参与国家管理，所以只能通过代议制来完成管理。代议制的最大弱点在于， 它并不能保证社会每一个成员都直接地参加国家的管理， 而只能通过他们的代表以及由代表再行选择授权的人来实行国家管理。“国家公仆的异化和层级授权方式的存在是导致诸如官僚主义、以言代法、以人代法、有法不依、违法不纠、削弱和破坏民主法制制度的主要原因”。6所以，在这种制度背景下，就容易发生公共利益受到侵犯的情形。法和法律对公民的社会公共权力设置了初步的实体权利体系，但是由于这种权力是一种多数人共同享有的公共权利，因此当公民个人的权利收到某种侵害的时候，个人是无法取得原告的资格的，也就是说无法通过法律的适用得到相应的救济。换言之，就是在这方面的利益保护方面出现了法院管辖的空白，然而在社会中司法保护是权利保障的最后一道防线，司法保护的有效运作更能经常的稳定和调和种种相冲突的利益，缺少这种稳定的司法保护， 这会给社会带来极其不利的因素。总之，根据“有权利必有救济“的原则，由宪法和法律所赋予的公益性权利，应该具备可诉性，即赋予较大范围的普通民众以就该类权益提起诉讼的权利。 四、我国的公益诉讼制度构建 在我国的社会主义法制化以及贯彻依法治国的进程中，推进公益诉讼将大大的提升我国公民的法律维权意识，通过以公益诉讼制度填补我国的法律空白能够极其有力的遏制各个领域内可能给国家、社会、公众带来损害的行为。因而无论是从我国经济与社会的发展水平来看，还是世界范围内各国公益诉讼的地位和作用的不断提高来看，建立公益诉讼制度都是大势所趋、势在必行的。 （一）立法体例问题 因为我国现在的公益诉讼制度方面的法律规定还处于空白状态，因此，学界在立法体例方面的争论还是颇为激烈的，主要有一下几种观点：第一种观点：制定能够赋予公益诉讼以特殊地位的公益保障专门法，其中对公益诉讼的主体、客体、实体内、程序、原则等内容进行专门的规定。第二种观点：公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼， 应设立行政公益诉讼制度。第三种观点：将公益诉讼规定在民事诉讼法中，行政公益问题通过行政复议解决，即在行政复议的法律规定部分添加进公益诉讼因素，或者也可以通过建立抽象行政行为违宪审查制度等方法来解决。 学生认为，第三种观点对公益诉讼制度来说更加合适，与第二种观点相比，问题在于公益诉讼制度究竟应该设计在行政诉讼法还是民事诉讼法中。在学生看来，行政诉讼起源于民事诉讼，行政诉讼在很多原理和细节上都是汲取的民事诉讼法的内容，而且民事诉讼法相比行政诉讼法更加贴近民众的生活，因此公益诉讼设计在民事诉讼法中更容易为民众通过日常生活中的各种民事行为所理解，更容易培养民众的权利意识。 （二）适格原告的问题 传统民事诉讼中对于提起诉讼的原告，坚持“无利益即无诉权”原则，除了自己合法利益受到侵害的人具有原告资格外，其他任何个人、机关、组织和团体都不具备原告资格。这样传统型的规定必然会导致大量国家利益和社会公共利益受到侵害却找不到能够有资格提起诉讼的原告人，也就出现了大范围了权利存在无救济的局面。为了避免出现这样的状况，就必须要扩大公益诉讼原告的范围，借鉴世界其他国家的成功经验，可以将公益诉讼的原稿氛围三类:检察机关、社会团体、公民个人、法人。其中检察机关可以代表国家提起所有公益诉讼；消费者保护组织和环境保护组织等社会团体可以对其领域范围内的公益诉讼案件提起公益诉讼；公民个人可以根据公益诉讼的相关法律规定提起特定范围内的公益诉讼。同时因为公益诉讼涉及的案件社会影响力大、案件程序以及取证等方面存在复杂问题以及公益诉讼案件的被告往往权力、财力巨大，仅以公民个人、法人或消费者保护组织等社会团体的力量往往胜诉之路困难巨大，应该允许公民、法人以及社会团体申请检察机关参加，检察机关同意参加的作为共同原告参与诉讼。 公益诉讼原告范围的扩大不得不同时考虑扩大带来的问题。“实施公益诉讼可能引发的问题来自两个方面，一是来自原告方，主要是原告滥用诉权；二是来自于被告方，主要是被告打击报复原告。”7对于这一问题，可以借鉴民事诉讼法中诉前财产保全为了防止滥诉的规定，可以要求提起公益诉讼的原告提供相应的证据来支持自己的起诉，由人民法院进行受理前的预审，审查后认为不存在滥诉的倾向的，受理案件。 （三）、公益诉讼案件范围的问题 随着我国法制化进程的进一步深化，公益诉讼案件范围呈现扩张的态势是必然的趋势，但鉴于我国公益诉讼长时间处于空白状态，在刚设立公益诉讼之初也不能一蹴而就，要慢慢的一步一步的来，先开放一部分比较紧迫的领域，然后随着实践经验的积累，并结合新的理论研究，不断修正存在的问题，为后续公益诉讼领域的开放打好基础。 （四）公益诉讼中举证责任的问题 传统的民事诉讼规定的举证责任为“谁主张，谁举证”。然而在公益诉讼中，往往由于公益诉讼案件的庞大繁杂、证据种类繁多、专业化强以及公益诉讼被告强大的实力甚至特权，仅凭公民个人、法人或社会团体单独的力量很难满足对自己的主张进行充分举证的要求。在这种情况下仍然按照“谁主张，谁举证”的要求的话，公益诉讼会名存实亡。为了保证公益诉讼公平、公正，举证责任要根据具体的情形合理的在当事人双方分担。在这里应当根据公益诉讼原告的分类，进行不同的规定，对于检察机关作为原告的公益诉讼案件，可以适用“谁主张，谁举证”的原则。但对于普通公民、社会团体作为原告的公益诉讼案件，应当规定举证责任倒置的制度，对于原告不容易收集的证据，应当由被告方承担举证责任。原告方仅需要对自己主张的因果关系盖然性的证据进行举证就算是履行了举证责任。 （五）公益诉讼中的诉讼费用问题 这个问题学生认为存在两方面值得讨论。 第一个方面是，由于公益诉讼案件的庞杂性和复杂性以及取证成本的高昂性，原告进行公益诉讼的诉讼成本是高昂的。但是鉴于公益诉讼的深刻的社会作用，可以通过多方出资（国家财政出资、社会捐赠等）的方式设立公益诉讼基金，在公益诉讼的进行过程中可以根据案件的具体情况，申请公益诉讼基金的资助。设置这种基金的最大的好处就在于防止原告因为公益诉讼成本过高或者担心因为败诉承担巨额的诉讼费用而放弃诉讼。 第二个方面是，原告进行公益诉讼的胜诉奖励问题。公益诉讼庞大、繁杂、费时费力费钱，公民、法人、社会团体参与公益诉讼即使不因为各种原因产生负债，如果没有激励动机的话，也会发生因为旷日持久的诉讼大战对生活、生产产生的负面影响而心生却意的情形。所以在公益诉讼原告方胜诉的情形下，从被告方的赔偿金、罚金等费用之内扣除一定比例用于奖励原告对公益诉讼也是有益的。 （六）公益诉讼中的特殊原则 公益诉讼存在与传统的民事诉讼相似的原则，当时由于公益诉讼的特殊性，有必要在公益诉讼制度设计时，在某些原则上进行特殊化。 第一个方面是，诉讼时效问题，在传统诉讼中存在诉讼时效问题，在权利遭受损害或应当知道自己权利受到损害之日起一定期限内不行使请求权，则丧失请求权。如我国现行行政诉讼法规定:“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道作出具体行政行为之日起3个月内提出，法律另有规定的除外。”但鉴于公益诉讼的对象为公共利益，涉及的范围广、影响大，应当将诉讼时效进行适当的扩大。第二个方面是，原告的处分权问题，在传统诉讼中，原告是与案件有直接利害关系的关系人，根据“私法自治”原则，当事人对于自己诉权的处分权较大，