论我国行业协会的法律规制

鲁东大学学士学位论文学 士 学 位 论 文 论文题目：论我国行业协会的法律规制姓名张婷院系政法学院专业法学年级2004级学号041210056指导教师张鹏2008年5月20日 论我国行业协会的法律规制张婷（政法学院 法学专业 2004级本科法学一班 041210056）摘要：我国完善社会主义市场经济体制和规范市场经济秩序，都需要行业协会这类中介机构。行业协会是沟通企业与政府的桥梁，为行业协会成员提供全方位、多功能的服务并具有独立性的社会组织。因此，行业协会是行业内成员利益的代表者；是国家利益的维护者；是代表企业与社会相关方面进行协调的协调员。但是，由于各种原因，我国在法律制度层面上，对行业协会发展的促进与规制极为欠缺。因此，应该加强我国行业协会法律制度的完善与发展。关键词：行业协会、立法、法律规制On the Trade Associations Legal Rules and Regulationsby Our CountryZhang Ting（Politics and Law Department, Law science, Grade2004, Class1, 041210056）Abstract: The China establishes the socialist market economic system and norms the market economic order, it need the trade associations play the role.The trade association is an independent social organization which works as a bridge between the enterprises and the Government and provide all-round, multi-functional service for its member. Therefore, the trade associations represent is the interests of the members, defenders the interests of our nation and coordinate the enterprises and society. But as all kinds of reason, the legal system development and regulation of the trade association is not so imperfect .So we should strength the legal system construction and the development legal regulations.Key words: Trade association, legislation, legal regulations 引言行业协会是市场经济体系中的重要组成部分，在发达国家，行业协会至少有300年以上的历史，但在我国却是最近几年市场经济建设中出现的新鲜事物。改革开放以来，随着市场经济的建立和逐步完善，行业协会在制定行规行约、行业标准、开展行业调查、行业统计、行业培训以及信息交流、协调咨询等方面做了大量的工作，对推动我国市场经济发展起了积极作用。但是，由于我国正处于经济转轨和体制转轨的特殊时期，行业协会的培育和发展还没有完全走上正轨，目前尚处于不成熟阶段，因此当前亟需加强相关行业协会的立法。一、行业协会概述 （一）行业协会的含义与特征行业协会在经济学角度的界定，国内外学者有较多表述，通说认为：行业协会是具有同一、相似或相近市场地位的特殊部门的经济行为人组织起来的以界定和促进本部门公共利益的集体型组织。从法学的角度来看，行业协会作为法律主体，他既不同于基于平等自治的民事主体，也不同于基于政府行政权的行政主体，其归属既包含有公权力属性，也包含有私权利属性。1因此，行业协会是同一行业或同一行业内的生产经营者自愿组织起来的，主要对本组织成员进行规范、协调服务的非营利性的社会团体。从上述对行业协会定义的界定中，我们可以总结出行业协会有以下特征。第一，行业协会是非营利性组织。行业协会是基于协会章程而成立的，不是以追求利润最大化为目的的，它的成立和运作的目的是通过对行业内成员的指导、协调、监督为成员提供公共性的服务，促进整体利益的增加，从根本上提高行业协会的公信力。第二，行业协会是自治性组织。行业协会是介于政府与市场之间的中介组织，是基于对政府失败和市场失灵的调控。其自治性表现在他的独立性上，即，行业协会市政府组织和国家体制之外的社会组织，其生成无需经过政府的审批而且具有相应独立的财产和经费，不受政府的经济控制。第三，行业协会是民间性组织。行业协会的成立是在启发其成员协商一致的基础上成立的，而不是依据法律的强制规定或行政机关的强制命令。因此，行业协会是自发成立、独立活动的社会团体，具有强烈的民间色彩。第四，行业协会成员之间具有经济互利性。行业协会是以同行业企业在竞争的过程中寻求合作与共盈的结果，其组件运行的首要目标是为了协调同行业竞争关系，增进相互之间的共同利益或降低个别成本。（二）行业协会的职能 第一，弥补市场与政府调节机制的不足。在市场经济发展的今天，市场由于存在垄断、信息不对称、外部性、公共产品等缺陷因素，在配置资源是容易产生失灵，而政府也因信息偏在、有限性、不可避免的经济人角色以及政府成本的巨大而存在失败。行业协会这个中间调节机制，在一定程度上能够很好的弥补政府与市场两个方面的不足。 第二，代表行会成员利益，为行会成员提供多项服务。行业协会是基于对政府失败与市场失灵的调控机制，因此，不具有任何政府行政管理职能。行业协会为会员提供的各项服务包括统筹行业发展规划、提高行业竞争力、为会员提供市场计划、管理等方面的信息、帮助会员寻找商机、推动产业和技术的开发、代办专门的培训和进修课程供企业成员提高自身素质、积极协助会员开拓国际市场解决管理中的难题等。第三，制定行业规章约束成员的行为，协调各方关系。行业协会的出现，必然要求制定相关的行业规章，它有利于应到企业自律和改善内部环境。行业协会除对成员企业提供各项服务外还对成员企业进行管理，这种管理属于自律管理。行业协会于成员企业关系密切，可根据实际情况灵活的颁布规则。使成员约束自己的行为，从而禁止成员间不正当竞争。2与此同时，在任何国家，行业内部和行业与行业之间，及政府与行业之间，都会存在大量的利益和矛盾冲突，而行业协会在缓解矛盾，协调双方关系方面发挥了重要的作用，同时，行业协会不仅在本行业内部起到协调关系，而且有力的协调了会员之间公平竞争的权利。对销售市场、价格、竞争手段等进行了必要的协调和监督，甚至订立了一些规章制度，尽量避免相互残杀，保障了正常的生产和销售秩序。第四，促进国际间的经济交流与合作。行业协会的目的是促进成员整体利益的增加。由于行业协会开展民间外交活动，具有方式灵活、便于与同行交往等优势。因此，相当数量的行业协会是一种以开展对外交往为目的和主要活动内容的民间组织。各国协会为了行业的利益，在政府的资助下，经常派团出访，以获取所需的资料和信息，也为政府谈判提供支持。在这种情况下，行业协会就成为负担国际交流任务的组织，并成为国家与国家之间相互联系的重要纽带和桥梁。2 （三）我国行业协会的地位 在有计划经济向市场经济转轨的过程中，作为在市场与政府之间发挥中间协调机制的行业协会发育也极为不规范。目前我国的行业协会，体制内型行业协会占据主要地位。因为其大多数是由政府体制改革中撤消的工业生产和商业流通部门改制而成，行业依附性强，自治性弱。许多行业协会的机构设置，人员配置、经费来源仍套用行政办法，名为社团，实为“二政府”并导致了其它类型行业协会的行政依附化倾向，严重影响了行业协会功能的正常发挥。行业协会是某一行业内的企业、商家自己的协会，对内协调行业内部的关系，防止恶性竞争，规范内部行为，对外代表会员利益，代表行业同其他经济组织或者行政机构进行谈判、磋商、维护行业整体利益。因此，政府不应该干预行业协会的业务开展和功能实施。只能对行业协会实施政策导向和法律规范。按照社会团体登记管理条例第3条的规定，社会团体应当具备法人资格。深圳市经济特区行业协会条例第2条、温州市行业协会管理办法第3条明确界定行业协会必须是社团法人。但1989年颁布的外国商会管理暂行规定却并未要求外国商会一定是法人。3从以上相关行业协会的行政法规来看，行业协会法人地位的赋予对行业协会的运作和发展十分重要。因此，在立法上明确规定行业协会具备法人资格是必要的。二、我国行业协会的立法现状（一）宪法和法律规定 我国宪法第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、机会、结社、游行、示威的自由。”从公民基本权利的角度规定了公民的自由权其中包括结社权。该条中有关结社自由的法律规定是行业协会和发行的基础。其规定具有原则性和指导性，我国行业协会法的其他表现形式都是以此为根据和前提的。4目前，我国还没有由全国人民代表大会及其常务委员会之内固定的统一的行业协会法，只是在相关法律中对行业协会有部分规定，行业协会法的附属法律较多，但这些法律不是以调整行业协会社会关系为主的。都无法以基本法的形式对行业协会做出统一的、专门的、整体的、全面的规定。这些法律包括律师法、注册会计师法、体育法、证券法等等。这些法律对相应的行业协会的性质及地位、章程、会员加入、具体职责等作了规定。4（二）行政法规和地方性法规的规定 国务院1998年颁布的社会团体登记管理条例是我国目前贵发行业协会的主要法律，属于行政法规。共七章，分别是总则管辖、成立登记、变更登记和注销登记、监督管理、罚则附则。该条理目前是我国行业协会登记管理和监督方面最重要的法律，属程序性规范。4国务院下属许多部、委也颁发了一些有关行业协会的指标。决定和章程也属于行政法规，但大都不是行业协会权利义务方面的实体性规范，而是意见性和指导性规定。各部行业协会地方性法规都是根据社会团体登记管理条例而制定的，包括拥有地方性法规制定权的特定的地方权力机关和地方政府机关指定的相关法规。大都对行业协会做出了实体性规定。如上海市促进行业协会发展规定、无锡市促进行业协会发展规定、黑龙江省促进行业协会发展规定、天津市行业协会管理办法、深圳经济特区行业协会条例等等。4 三、我国行业协会面临的问题（一） 立法上的不足1. 缺乏对单位结社权的原则性规定我国宪法第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”该条中有关结社自由的法律规定被认为是行业协会合法性的基础。但在日常生活中公民与单位是两个截然不同的概念，在法律上也是不同的主体。因此，宪法中关于公民的基本权利的规定不能认为是对单位或法人基本权利的规定。可见，我国宪法对单位的结社权即组织和参加行业协会的权利并未作出原则性的规定。2缺乏统一的行业协会法 我国目前还没有关于行业协会的基本法律，这就不可能形成完整的法律体系。我国关于行业协会的立法既无基本法律也无基本法律以外的其他法律。虽然附属法律中有部分规定，但不是行业协会的基本法律。我国行业协会的地方性法规的效力来源于行政法规即社会团体登记管理条理而不是法律，这只是当前的权益之计。43现行法规立法层次低，重程序轻实体 我国行业协会运作的法律依据除社会团体登记管理条例外，主要是地方性法规，而这些法规在我国法律体系中是法律效力最低的。而作为规范行业协会的法规社会团体登记管理条例本身就是一部程序法，虽然对行业协会的管理、登记等事项作出了规定，但缺乏实体性规定。地方性法规依据该条例而制定，也摆脱不了其。重程序轻实体，附属法律的规定过于简单也无法作为实践中的实体依据。4准入门槛过高，制约行业协会发展 改革开放以来，中国社会团体法律制度虽然有了一定的改善，但仍留在原有的模式上。现在有的社会团体法律、法规不仅数量少而且层次低，规范内容也只是社会团体登记管理的程序和条件方面的内容。目前我国没有体现行业协会的本质特征的专门立法只限于行政法规的规定，准入限制多不利于行业协会的发展。行业协会与其他社会团体一样，要通过登记，取得社会的承认，得到国家法律的认可，才能享受国家赋予的各种权利。这是行业协会发展的需要，也是国际大趋势。但目前一些程序上的规定非常陈旧和落后，已经成为大量行业协会成立的障碍。行业协会管理是国家行政管理的一部分，对行业协会的管理，不仅仅是国家整个管理的需要，也是保障整个行业协会发展的要求。目前行业协会从登记到开展活动要受到来自业务主管部门和登记管理机关的双重管理，这两道防线不仅在各国管理模式极为罕见，而且也确实妨碍了行业协会的自制性。制定法律时没有考虑到行业协会自身的特征，行业协会对建立新的市场秩序有独特的作用。现有法规把行业协会与其他社会团体混同管理，没有从市场不同主体的特殊性规律的角度去制定行业法律法规，而是从市场不同主体的一般性、普遍性规律的角度来认定行业协会，严重制约了行业协会的发展。（二）法律性质方面的因素1行业协会的行政色彩浓厚 我国行业协会一般由政府部门设立，领导人受政府指派和任命，采用业务管理部门的管理方式强化了隶属关系。因此，官方色彩浓厚，管理体制不完善，使得政府部门常常把行业协会当成自己的附属机构，行业协会也以“二政府”自居，导致政社不分问题严重。企业则认为行业协会市政府的代表从而减弱了行业协会对企业的吸引力。2行业协会覆盖面窄，发展不平衡 据有关资料统计，目前我国大部分行业协会的会员不超过全行业企业总数的40%在全国性行业协会中，非公有制企业会员超过50%的只占1/5.由于覆盖面窄，行业协会所能掌握的信息不充分难以发挥综合性的协调能力。我国经济发达地区为东南沿海，相应的该地区的行业协会也较为发达。例如，温州市的行业协会在全国范围内最为发达。中西部地区行业协会的发展相对很少。3行业协会在企业中的公信力低 行业协会在企业中的公信力低，就会导致企业参加活动的积极性不高，企业对行业协会的公认同度降低。由于我国行业协会的行政色彩较浓，功能不完善，服务职能欠缺，不为企业利益服务，甚至有些行业协会从事盈利活动，与企业争利益。因此，其难以真正成为会员企业的利益代表。（三）行业协会自身运作机制欠缺1服务职能不到位，欠缺企业吸引力 由于我国行业协会属于“官助民办”性质。对会员企业和社会的服务职能相当薄弱。某些行业协会以“二政府”自居，更削弱了行业协会对企业的吸引力。行业协会作为社会中介组织能否得到稳定、健康发展，关键在于其对会员的服务功能是否到位是否能得到会员的认同。组建行业协会的目的在于诚心诚意为企业办实事“只入会，不服务”的协会不能得到企业的认同，目前一些行业协会不仅不能代表成员的利益，反而打着为企业服务的旗号或者搞各种形式的评比，或者名为企业员工培训，实则内容陈旧流于形式等等，不仅加重了成员的负担，而且干扰了企业正常的经营活动。2经费无保证制约自身发展 非营利性是行业协会的基本特征之一，仅靠会员缴纳的会费难于维持生存，目前我国大多数行业协会都出现的经费不足的问题。经费不足往往导致行业协会不能完全具有独立性。行业协会的运作经费除了很大程度上依赖政府财政支持外还得靠一些私人、企业等非政府组织的捐助。对财政的依赖是行业协会很难有独立的决策、计划和执行能力更谈不上发展。为解决经费不足，有些行业协会将主要精力放在创收工作上，变相从事经商活动，这就违背了行业协会作为中介组织的共同性。严重制约了行业协会自身的发展。3内部机构不合理，无法实现有效管理行业协会作为依法登记成立的民间组织，自营性机构虽不具有政府的功能，但他却有着一种不同于政府管理功能的社会管理作用，因而可以说他也是一种不同于政府管理功能的社会管理机构。一般来说，行业协会管理比较政府的管理功能更具有效性，起作用，往往使政府的管理功能无法达到的。正因如此，就必须促进行业协会组织机构的健全，目前很多行业协会经费困难，专兼职工作人员的待遇和社会保障不到位，严重影响协会的生存和发展，行业协会内部组织不合理，很多从业人员是兼职或离退休人员，年龄偏大，知识老化，观念陈旧，无力应对繁琐的工作，这严重影响了行业协会职能和作用的发挥。4监督管理机制不健全目前，我国规范行业协会的主要是行政机关制定的行政管理条例和其他的一些暂行规定。通过这些法规的粗略分析可以看出，对行业协会的监督管理机制是很不完善、很不健全的。近几年来。国内发生的“行业自律”写的停业限产保价、价格同盟、联手操纵事件使得对行业协会的监督管理受到质疑。例如：2002年5月，中国饭店行业协会出台了一个“行业规范”公开宣称饭店可以谢绝顾客自带酒水。并解释为“这是同国际惯例接轨”。这样的事例体现出对行业协会监督管理方面的欠缺。5四、加强我国行业协会法律制度完善与发展（一）建立行业协会法律制度的必要性 我国对行业协会的法律制度并不完善使得行业协会机制也存在着不可避免的缺陷。我国目前对行业协会的立法相当分散，没有形成统一的制度，有的规定过于原则，缺乏可操作性，有的立法是行政法规和地方性法规，立法层次较低缺乏应有的权威，相互矛盾的情况不少。在经济地位越来越起决定性作用的市场经济社会中，社会弱势群体的利益往往很难通过组织行业协会得到表达，即使组织了行业协会，其力量也是相当弱小，因而他们的权利经常被大的行业协会侵犯。法律是利益配置的权利界定的最好形式。既然行业协会存在缺陷，就必须通过法律对其组织和运行进行规制。就如同对市场和政府一样，法律不可能对行业协会参与的社会关系放任不管。否则，政府、行业协会于市场的良性互动机制也不可能形成。（二）制定统一的行业协会法 行业协会组织本身就属于社会团体一种，而我国尚无社会团体法，建立统一和谐的行业协会法律体系就成为当务之急。首要任务就是制定统一的行业协会法，将行业协会的发展纳入法制轨道是行业协会的监督能有法可依，有章可循。基于我国已有的立法状况及经验，我认为行业协会法主要应包含以下内容：第一，要确立设立、变更、注销登记制度。行业协会无论按照国家现行行业协会分类标准设立，还是按照产品经营方式，经营环节或是企业规模设立，都应该有严格的登记程序，必须经国家制定的机关进行登记，在获得批准后才能展开活动。第二，要规定会员的权利，义务，凡是依法设立的企业，个体，工商业者及其他经济组织资源提出书面申请，承认协会章程的，再经批准后可成为行业协会会员。第三，要规定行业协会的组织机构和会议制度。行业协会应当由会员组成会员大会。会员较多的可以推选代表组成会员代表大会，会员大会或会员代表大会为行业协会的最高权力机构。行业协会应该设立理事会，理事会是会员大会或会员代表大会的执行机构。理事会人数较多的可以从理事中选举常务理事组成常务理事会。第四，要明确行业协会的业务活动范围。行业协会的业务范围应当包括：展开对全行业基础资料的调查，向政府提出有关本行业发展的经济政策技术方面的建议。对本行业新办企业申报，新产品开发和技术改造，进行前期咨询调研，提出论证意见，为有关部门审批和登记注册提供依据。建立行业自律性机制制定行业职业道德准则，行规行约，规范行业自我管理行为，维护行业内公平竞争。维护会员合法权益 协调会员关系。 （三）加强行业协会法律制度建设，降低准入门槛 我国至今还没有一部规范行业协会组织和行为的专门法律，政府对行业协会的监督管理也缺少应有的法律规范。要从根本上解决目前我国行业协会发展中遇到的一系列问题，就应该尽快完善行业协会的法制环境，建议对行业协会专门对待，制定相应的行业协会法律，以法治化形式强化行业协会的社会地位，明确其社会职责，规范行业协会社会功能范畴，改变我国目前将行业协会于一般社会团体混为一体的法制环境，充分考虑行业协会对建立新的市场经济秩序的独特作用。使行业协会有法可依，法治的完善可以保证行业协会行使权利并承担明确责任，防止市场与政府两缺地位的不利局面，在具体的措施上可以先修改和完善国家经贸委于1998年下发的关于加快培育与发展工商领域协会的若干意见使之成为国务院颁布的法规性文件，并可以在相关的经济法如反不正当经济法和反垄断法中增加对行业协会功能的规定，以便于协会活动有法可依，有章可循，指导和寸进我国行业协会的健康发展。7（四）加强监督管理，改革现行管理体制 强化监督管理，实现行业协会的监督管理机制，由以责任、道德驱动的自律为主向以制度化的他律和自我控制相结合转变。是我国行业协会管理体制建设的当务之急。我们需要一套有效的监督控制机制以确保行业协会用不同的方式对不同的对象负责，尤其要确保实现其公益性的目标。在这一背景下，要求建立起一系列不同的监督问责机制：一是来自政府的问责机制。这是来自上面的一种问责，他需要为行业协会的健康发展起促进作用。二是营造来自社会的问责机制。实现行业协会运营的透明化，这是来自下面的一种问责，利用来自民间社会的压力来实现对行业协会的有效制约。三是行业协会自律，这是来自行业协会内部的一种问责，它通过行业协会自身组织结构来体现。（五）建立科学合理的行业协会内部运作机制 建立合理的行业协会运作机制，首要任务是要加强组织机构建设，协会工作人员的官方性质要打破，实行公开选拔、社会招聘，切实把一些具有较高文化素质，了解本行业特点和国际经济运行规则、工作能力强的管理、研究、策划等方面的优秀人才吸收到协会中来。其次要转变观念。从原来的主要依赖政府、为政府的职能向依法维护同行企业的权益、为企业的根本利益服务的主要职责转移，扩大行会在全行业中的覆盖面，增进行会的影响与作用。协会领导在职期间必须与原所属企业经营管理脱钩，不得人以赢利为目的企业、单位、团体、的负责人，保证其中立立场，防止以权谋私。（六）加强政府财政支持 在西方一些国家，除了服务收费和销售收入，行业协会经费主要来源市政府的财政支持。如美国，1850年联邦政府对行业协会的直接资助高达上百亿美元。除了直接资助，联邦政府对行业协会所得税豁免，州及州以下的政府对行业协会所得税财产税的豁免。实际上都是对行业协会的补贴。在我国，行业协会运作仅靠会员的会费是远远不够的，必须要靠政府部门的支持。政府的支持对行业协会来说绝不是可有可无的，而是生死攸关的。如果没有政府的支持，大量的行业协会恐怕是很难发展的。结束语时至今日，世界经济突飞猛进，市场经济日益发展，创建行业协会已不在是解决同行业的温饱问题，而是扩市场经济的效益。行业协会在本质上应当是某一行业内的企业，商家自