城市规划体系与价值观.ppt

,第三讲城乡规划体制与价值观,本讲提要城市规划的含义城市规划价值观城乡规划体制概述我国现行城乡规划体制,1城市规划的含义,1.1.1规划：planning,plan.规：法度，准则。划：筹谋按照一定的规则，制定发展计划。规划为实现一定目标而预先安排行动步骤并不断付诸实施的过程。它既是对未来行动结果的预期，也是对这些行动本身的预先安排，并且在针对目标达成的行动过程中不断地趋近目标。规划：一是作为活动和过程的意思“planning”（规划）；一是作为文本和成果的意思“plan”（规划文本）。,1.1什么是城市规划,个人、家庭、企业；社区、国家、国际组织。不同的规划者有不同的诉求和目标。,3,规划的特征1、规划最基本的特征是未来导向性既是对未来行动结果的预期；也是对这些行动本身的预先安排。2、规划目标目标是规划评价的最基本准则与依据3、未来不确定性未来研究是规划研究的基础,1.1.2城市规划的概念不同的社会经济、历史背景下，对城市规划有不同的理解和定义Townplanning(英国)：城市规划与改建的目的，不仅仅在于安排好城市形体城市中的建筑、街道、公园、公用事业及其它的各种要求，而且更重要的在于实现社会与经济目标。布列颠百科全书TownandcountryplanningCityplanning或urbanplanning(美国)：城市规划是一门科学、一种艺术、一种政策活动，它设计并指导空间的和谐发展，以满足社会和经济的需要。国家资源委员会Cityandregionalplanning前苏联：在社会主义条件下的城市规划就是社会主义国民经济计划工作与分布生产力工作的继续和进一步具体化。苏联城市规划原理我国在20世纪80年代前基本沿用了上述定义，改革开发后有所修正。,1城市规划的含义,日本：强调技术性城市规划是城市空间布局、建设城市的技术手段，旨在合理地、有效地创造出良好的生活与活动环境。城市规划即以城市为单位的地区作为对象，按照将来的目标，为使经济、社会活动的安全、舒适、高效开展，而采用独特的理论从平面上、立体上调整满足各种要求空间，预测确定土地利用与设施布局和规模，并将其付诸实施的技术。日笠端都市计划城市规划是“对达成、视线、运营以视线城市政策为目标的城市功能结构、规模、形态、系统进行规划、设计的技术。”都市计划教科书,1城市规划的含义,市场经济体制下的本质任务：合理、有效、公正地创造城市生活空间环境。包括政治、经济、法律法规、管理、文化等意志的实现以及实现上述意志的各种技术等。,城乡规划作为公共政策的作用是弥补市场之不足，保护社会弱势群体的利益。,1城市规划的含义,1.1.2城市规划的概念各国由于社会、经济体制和经济发展水平不同，城市规划的任务有所差异和侧重，但基本内容是大致相同的，都是通过空间发展的合理组织，满足社会经济发展和生态保护的需要。中国现阶段城市规划基本任务：保护创造和修复人居环境，保障和创造城市居民安全、健康舒适的空间环境，达到城乡经济、文化和社会协调、稳定地永续、和谐发展。,1城市规划的含义,1.1.3城市规划与社会经济体制城市规划是人类为了在城市的发展中维持公共生活的空间秩序而作的未来空间安排的意志。封建社会皇权至高无上体现统治者或少数统治阶层的“意志”近代西方资本主义社会国家保护私有财产个人或利益集团的“意志”成为主体计划经济体制作为国民经济的体现代表国家的统一“意志”市场经济体制建设投资渠道多元化-利益集团多元化“意志”多元化,1城市规划的含义,1.1.4城市规划的实质达成社会公共利益和协调各种利益集团彼此间矛盾的手段。城市规划就是以社会理性为依据，在社会资源分配的过程中，采取一系列的方法和行动来限制市场理性无限膨胀。但是城市规划在城市发展过程中并不是最主要的作用因素，更不可能是唯一的作用因素。城市的建设和发展尤其是在开发过程中，始终是以市场为导向的，因此，城市规划必须融入到市场运行过程中去。由此可见，城市规划实质上是发挥着双重作用：一方面，它必须鼓励和支持资本的利益，通常包括引导经济的发展，提供公共设施，保护投资利益；另一方面，它又必须防止那些利益侵害公共生活基础的行为。在这样的意义上，城市规划就是依据社会利益融合进市场经济的运作，并对个体利益进行约束的行动过程。,1城市规划的含义,宏观经济条件调控的手段政府对市场的运行进行干预的手段是多种多样的，既有财政方面的（如货币投放量、税收、财政采购等），也有行政的（如行政命令、政府投资等），而城市规划则通过对城市土地和空间使用配置的调控，来对城市建设和发展中的市场行为进行干预，从而保证城市的有序发展。公共物品需要由政府进行提供、采用奖励、补贴等方式或依法强制性地要求私人开发进行供应，而公共物品的供应往往会改变周边地区的土地和空间使用关系的调整，因此就需要进行事先的协调和确定。城市建设中还涉及到短期利益和长期利益之争，比如对自然、环境资源的过度利用所产生的对长期发展目标的危害，涉及到市场运行决策中的“合成谬误”而导致的投资周期的变动等，这就需要对此进行必要的干预，从而保证城市发展的有序性。保障社会公共利益协调社会利益，维护公平改善人居环境,1.2城市规划的作用,1城市规划的含义,现代城市规划作为一项政府管理职能，是以城市建成环境为对象、以土地利用为核心的公共干预。目的是要：（1）克服城市建成环境开发中市场机制存在的缺陷；（2）确保城市建成环境能够满足经济和社会发展的空间需求；（3）同时保障社会各方的合法权益。,城市规划的目的在于消除或抑制发展的消极影响，并增进积极影响。,综合性政策性城市规划是城市公共政策的重要组成内容，是有关于城市发展和建设的战略部署，同时也是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要手段。民主性城市规划涉及到城市发展和社会公共资源的配置，需要代表最为广大的人民的利益。这就要求城市规划能够充分反映城市居民的利益诉求和意愿。实践性城市规划是一项社会实践，需要解决城市发展中的实际问题；城市规划是一个过程，需要充分考虑近期的需要和长期的发展，保障社会经济的协调发展。城市规划的实施是一项全社会的事业，需要城市政府和广大市民共同努力才能得到很好的实施，这就需要运用各种社会、经济、法律等等手段来保证城市规划的有效实施。,1.3现代城市规划的主要特点,中国城市规划面临的突出问题城镇化水平低中国2001年城镇化水平达到37.6%，仅从城镇化水平比较来看，大体相当于英国1850年、德国1871年、美国1890年时的水平。中国1949-10.6%，2008-45.68%2012-超过50%;目前，世界平均-46%，其中：高收入国家-77%，中等收入国家-50%，低收入国家-31%。城镇化发展进入快速轨道纵观世界城镇化历程，城镇化进程呈加速趋势，1800年以来，每隔50年，城镇化水平就翻一番；起步越晚，城镇化速度越快。德国城镇化由36%增长到50%，用了20年，而日本仅用了7年，虽然我国人口和资源的背景有很大的不同，但是快速增长却是必然。城镇发展面临前所未有的难题发达国家城镇化伴随工业化发展、机动化促进了郊区化，知识化、信息化、经济全球化又促成了城市功能的完善，历时100多年；而我国在短时间内同时面临工业化、城镇化、机动化、知识化、信息化、全球化等，任何规划理论均难以指导中国的建设实践。,2城市规划价值观,国家发改委的数据显示，50多年来，我国的GDP增长了大约10倍，而矿产资源消耗却增长了40倍。2003年，我国已经成为煤炭、钢铁、铜的世界第一消费大国，世界第二石油和电力消费大国，而创造的GDP却相当于世界总量的4。如果中国经济总量再翻几番，哪里去寻找那么多资源？,2003年，我国单位产值能耗比世界平均水平高2.4倍，是德国的4.97倍，日本的4.43倍，甚至是印度的1.65倍。,与发达国家耗水量比较立方米/万美元GDP,注：国内城市资料为1997年数据。,我国污染排放强度高，每单位GDP产生的氮氧化物是日本的27.7倍，德国的16.6倍，美国的6.1倍，印度的2.8倍。每单位GDP产生的二氧化硫是日本的68.7倍，德国的26.4倍，美国的60倍。大气、水资源、土壤等破坏严重。,美国是中国可利用土地资源的6倍，难以照搬美国的经验。,1990年,1995年,2002年,1996-2002年6年间增加了293平方公里城镇建设用地，年均增加近50平方公里，但东莞未利用地仅余322平方公里，按照近年来的发展速度，最多只可开发10年。如果延续现有模式，2020年将会怎样？,东莞非农建设用地发展演变,土地资源消耗近20年市域土地开发过程分析,注：市域范围总面积8460.22平方公里，其中太湖1447平方公里,苏州,温家宝总理年月日在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中指出：我国经济建设存在的突出问题是结构不合理，经营方式粗放，经济增长主要靠增加投入、扩大投资规模，资源环境的代价太大。,城市规划要在对资源利用的宏观调控中发挥重要作用，并对资源的开发利用做出科学、协调、可持续的综合部署。,城市规划是协调各方利益、统筹各种问题的一项公共政策公共利益是城市规划的价值导向。以往：促进经济发展现在：社会、文化、生态、治理危机等成为最大的公共利益李克强：以民之所望为施政所向。,价值观的影响贯穿于规划立法、规划编制、开发控制和项目实施等所有环节和阶段。城市规划学科价值观：公共利益健康与安全、方便与效率、公平与平等、美观与有序、环境与资源城市规划学科发展基本目标：“城乡空间中的居民生命财产安全保障”。学科建设发展的底线城市规划的终极目标：创造更优美的人居环境“永续发展”：可持续发展sustainabledevelopment-既满足当代人发展的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害-需要+限制-社会、经济、环境、科技,2.1城市规划的价值观“永续发展”,2城市规划价值观,世界43个小岛国家7日指出，地球气温上升促使海平面上涨，这会导致这些国家从地图上消失。为了对抗全球气候变暖，这些岛国呼吁制定更为严格的废气减排目标，这一目标应比联合国气候会议所考虑的更严苛。,第一个沉入海底的国家是图瓦卢，图瓦卢是几乎与世隔绝的地方，每月只有一班轮船，每周只有一个30座的航班。走在图瓦卢仅有的一条马路上，心里极不踏实。因为往左边看，是波涛汹涌的大海，往右看，还是大海。时不时在马路中间的洼地里还会冒出一摊海水来。大潮时随便一个海浪扑过来，就会直接冲过整个海岛流到另外一边，整个人都会被海水打湿。,走在路上“左边是海，右边还是海”,2008年，世界城镇化水平超过50%城市的前途决定人类的前途，城市必须永续发展。世界各国规划界都在努力。城市规划基本价值观：永续发展。社会维度、环境维度、经济维度我国处于快速发展期，挑战更大。规划实践：正在探索永续发展。,2.1城市规划的价值观“永续发展”,2城市规划价值观,2.2城市发展的理想目标“和谐城市”,人类未来的发展：要么城市化止于现状；要么创造“更好的城市”满足“更好的生活”。永续城市是底线（应对危机，解决生存），和谐城市是更高境界（满足基本生存，且追求更大的愉悦）人与自然的和谐人与人的社会和谐历史与未来的发展和谐,2城市规划价值观,政府部门的规划师职责：一方面是作为政府公务员所担当的行政管理职责，是国家法律法规和方针政策的执行者，另一方面担当了城市规划领域的专业技术管理职责，对各类建设行为进行管理。作为政府部门的成员，政府部门的城市规划师在具体行政行为开展的过程中，运用城市规划的手段，维护社会公共利益，并通过对各类建设的规划管理对不同的利益诉求进行协调，在特定情况下对相关的利益冲突进行仲裁，维护社会公平。,2.3城市规划师的角色,2城市规划价值观,规划编制部门的规划师职责：编制经法定程序批准后可操作的城市规划成果。但城市规划作为政府行为，并且具有公共政策的属性，因此，城市规划的编制具有极强政策性，具有极强的政府行为特征，这是城市规划编制部门的城市规划师区别于其他专业技术人员或专家的重要方面。作为规划编制部门的规划师终究不是决策者，而是为决策者提供咨询和参谋，因此必须坚持专业技术的要求，强调专业技术上的科学性和合理性，从而使最终的决策能够建立在科学的基础之上。由于城市规划工作涉及到社会利益的调配，因此，规划编制单位的城市规划师同样担当着社会利益协调者的角色，这就需要公正、公平地处理好各种社会利益之间的相互关系，保障社会公共利益，实现社会的和谐发展。,研究与咨询机构的规划师其主要并不是编制法定的城市规划，其完成的研究和咨询的成果并不会直接被作为法定性的政策和文件而得到执行，因此，在相当程度上，研究与咨询机构的规划师是以专业技术人员和专家的身份为主，工作的重点在于提出合理的建议和进行技术储备。与前面两种规划师相比较，研究和咨询机构的城市规划师在工作内容上要更少受到现实和实施中具体问题的制约，更具有对现实的批判性和对合理性的追求，因此也就更具有社会改革的动力和热情。研究与咨询机构的城市规划师也可能成为不同社会利益的代言人，其所代言的往往是受人委托的，而并不完全是自身机构的。他们通过对社会利益的代言而参与到社会利益协调的过程中，并发挥相应的作用。,私人部门的规划师所指的私人部门主要是指类似于房地产开发、投资等机构，它们在城市规划过程中具有非常明确的利益诉求。在私人部门中的规划师，首先是特定利益团体的代言人，他们运用自己的专业技术与政府部门、规划编制机构或者咨询机构等的城市规划师进行沟通和交流，以维护其所代表的机构的利益。尽管规划师所受的职业教育要求规划师更多关注公共利益，但位处于私人部门中的规划师主要是从私人部门的要求出发的，但这并不意味私人部门中的城市规划师对公共利益就无所作为，首先私人部门本身也具有一定的社会责任的意识，从而有助于规划师担当起一定的社会责任。,国家城市规划体制由四个子系统组成法律法规系统规划行政体统规划技术系统规划运作系统,3、城乡规划体系概述,3.1规划法规系统是规划体制的基础及核心，既是规划行政、技术和运作系统的法律固化，也为后三者提供法定依据和程序。规划体制的产生与发展常常是以法规系统的重大变化为标志的。第一部规划法均标志着城市规划成为政府行政管理的法定职能；二战以后修编的规划法为现代城市规划体系奠定了基础。,3.1规划法规系统城市规划法规体系一般包括了主干法及其从属法、专项法和相关法。与城市规划相关联的法律法规包括了：国家法律、行政法规、地方法规、行政规章、规范性文件、技术规范等。,主干法,从属法规,附属法规,相关法,其他法,城市规划法规系统,3.1.1主干法及其从属法有关于规划行政、规划编制、开发控制的法律条款，确定城市规划工作的基本架构PrincipalAct，纲领性、原则性，普适性、稳定性由国家立法机构（议会）制定从属法规（SubsidiaryLegislation），相关条款的实施细则，由法律授权的政府部门制定,3.1.2专项法针对规划中某些特定议题（时间/空间）的立法英国：新城法（1946）、国家公园法（1949）、产业分布法（1965）、内城法（1978）、地方政府、规划和土地法（1980）,3.1.3相关法与城市物质环境建设管理相关的并不专门针对规划立法，但有重要影响的土地与资源、环境、绿化、历史遗产保护、市政建设,3.2规划行政（组织）系统从中央政府到地方政府规划行政管理部门的机构设置及权责界定城市规划行政主管部门的“纵向”行政关系及其与其他政府部门之间“横向”行政关系两种基本体制：中央集权（英国）与地方自治/分权（美国）3.3规划（编制）技术系统各个层面的规划应完成的目标、任务和作用，内容及方法，包括各类技术规范。空间规划系统的基本框架：战略性的发展规划+实施性的开发控制规划。,战略性规划如城市总体规划，制定城市发展的中长期战略目标，以及土地利用、交通管理、环境保护和基础设施等方面的发展原则和空间策略，为实施性规划提供指导框架，但不足以成为规划管理的直接依据。,实施性规划（法定规划）如控制性详细规划，作为地块开发控制（规划管理）的法定依据，对于开发行为具有法定约束力，又称为法定规划，必须遵循法定的编制内容和编制程序。,1、U.K.英国2、U.S.A美国,结构规划StructurePlanStrategicPlanningGuidance,地方规划LocalPlanTacticPlanningGuidance,综合规划Comprehensiveplan,区划Zoning,开发规划developmentPlanning,3、Singapore新加坡,概念规划ConceptPlan,开发指导规划DevelopmentGuidePlan(DGP)(MasterPlan),4、Japan日本,地域划分AreaDivision,区划制度LandUseDistrict,街区规划LandUseDistrict,城市土地使用规划,5、Germany德国,土地利用规划FlaechennutzungsplanF-Plan,建造规划BebaunngsplanB-Plan,建设指导规划Bauleitplanung,3.4规划运作系统规划实施操作机制的总和。包括：各层面规划编制及其过程控制、公众参与、成果审定、实施政策、土地一级市场调控、土地开发的规划审批、权限监督、规划诉讼、实施过程的核准、规划修正和修订,通则式规划管理主要特征是开发控制规划的各项规定比较具体，作为规划管理的唯一依据，规划人员在审理开发申请个案时，几乎不享有自由量裁权，具有确定性和客观性的优点，但在灵活性和适应性方面较为欠缺，如美国的区划制度。,个案式规划管理主要特征是开发控制规划的各项规定比较原则，规划人员在审理开发申请个案时享有较大的自由量裁权，具有灵活性和适应性的优点，但在确定性和客观性方面较为欠缺，如英国的审批制度。,综合型规划管理（双层管理）第一层面：针对整个城市发展地区，制定一般的开发控制要求，进行通则式管理，以提高工作效率。第二层面：划定城市中的各类重点地区（如城市中心地区、景观重要地区、历史保护地区和生态敏感地区），附加特别的开发控制要求，采取个案评审方式，进行个案式管理，以强化精细程度。,3.5规划体系的发展趋势-民主意识城市建成环境的开发过程涉及社会各方的权益，规划编制和管理中的公众参与是确保城市规划民主性的必要保障，城市规划法为此提供法定依据和法定程序。-公正意识规划上诉是确保行政行为的公正性和维护行政相对方的正当权益的必要机制，规划上诉的仲裁机构应当保持独立性。-环境意识越来越注重自然生态环境和历史人文环境的保护。,4、我国现行城乡规划体制,4.1我国城乡规划法规系统4.1.1法律，指由全国人大或者其常委会批准的法律文件。中华人民共和国城乡规划法是城乡规划法规体系的主干法和基本法4.1.2法规，指由国务院批准的行政法规和具有立法权的城市人大或其常委会批准的地方法规4.1.3规章，由国务院部门和省、直辖市、自治区以及有立法权的人民政府（地方政府规章）指定的具有普遍约束力的规范称为行政规章。这些规章通常以“部长令”、“省长令”、“市长令”等形式发布。,4.1我国城乡规划法规系统4.1.4规范性文件政府部门针对城乡规划开展过程中为有利于工作有序开展而制定一系列规章制度，是具体工作开展的细则。4.1.5标准规范标准规范是对一些基本概念和重复性的事物进行统一规定，由行业主管部门批准，以特定的形式发布，作为城乡规划共同遵守的准则和依据，其目的是保障专业技术工作科学、规范，符合质量要求。标准规范分为国家标准、地方标准和行业标准。标准规范中的强制性条文是政府对其执行情况实施监督的依据。,城乡规划的实施（18条）,城乡规划的制定（16条）,2,3,6,法律责任（12条）,5,监督检查（7条）,4,城乡规划的修改（5条）,城乡规划法,7,附则（1条）,总则（11条）,1,主干法,上世纪五十年代，学习前苏联的经验，颁布城城市规划编制办法；1978年全国城市工作会议，中央发关于加强城市建设工作的意见。1984年国务院颁布城市规划条例；1989年12月26日七届全国人大常委会表决通过城市规划法并正式颁发；1990年4月1日城市规划法正式施行。1993年6月29日国务院颁布村庄和集镇规划建设管理条例；1993年11月1日正式施行。2007年10月28日十届全国人大常委会表决通过城乡规划法并正式颁发；2008年1月1日城乡规划法正式施行。,47,4.1我国城乡规划法规系统,从属法与