对税费改革后乡镇财政管理体制的探索.doc

对税费改革后乡镇财政管理体制的探索 近几年来农村税费改革不断推进在切实减轻农民负担、维护农村大局稳定促进农民增产增收等方面产生了越来越明显的效果但随着农村税费改革的不断深化对乡镇财政的影响也越来越大特别是取消除烟叶外的农业特产税、降低农业税税率国家对农业实行财政补贴打破了乡镇财政收支的原有格局乡镇财政收支产生了前所未有的变化怎样做好当前乡镇财政管理工作也就成了当前亟待研究解决的一大课题笔者就此浅谈一点看法 一、农村税费改革对乡镇财政的影响 （一）、乡镇财政的收入大幅度减少农村税费改革前乡镇财政收入主要由农业四税、工商税（含屠宰税）、乡统筹等税费收入构成其中农业税收占乡镇财政收入的大部分税改后乡镇收入来源由税费并存制转变成单一税收特别是国家取消了屠宰税、除烟叶外的农业特产税并将在五年内取消农业税实施大幅度提高增值税和营业税的起征点严控土地征用等措施后乡镇将只剩下为数极少的工商税、契税等几个小税种乡镇财政收入来源将所剩无几乡镇财政可支配收入大量减少 （二）、乡镇财政支出范围产生了变化税费改革后原由乡统筹开支的乡村道路建设、乡村中小学危房改造、农田水利基本建设、中小学教师工资、计划生育、农村医疗卫生、民政优抚等公共支出项目上划县级财政预算支出管理原村提留开支的村级组织管理支出上划到乡镇管理国家出台的对三农的转移支付及财政对农户的粮食直补、良种补贴等补贴资金由乡镇财政负责具体落实 （三）、乡镇财政债务失去偿还来源乡镇债务的形成由来已久县乡财政实行分税制时乡镇财权和事权的不对称使乡镇承担了应由国家承担的教育、卫生、兴修农田水利、道路修建养护、农村救济等事项而乡镇财力却受到经济条件和政策性的限制必然导致了乡镇债务的形成乡镇为完成财政收入考核目标买税、贷款垫税、借贷或担保贷款发展乡镇企业等都加剧了乡镇债务增加农村税费改革的深化使乡镇财政收入大幅度缩小乡镇本身已无力偿还历年累计形成的债务 （四）、乡镇财政职能趋向淡化由于县乡财政分灶吃饭的基础本来存在其先天性不足的一面随着农村金融体制、税务管理体制、农村中小学管理体制等的调整以及乡镇七所八站改为县财政供给特别是农村税费改革后乡镇财政收入萎缩支出范围缩小乡镇财政的职能逐渐淡化目前乡镇农税征管人员大部分在履行为数不多的农村工商税收代征职责乡镇财政由已由收支管理转向对农补贴资金的发放管理 二、完善乡镇财政管理体制的基本思路 农村税费改革虽然以减轻农民负担为根本目的但它也是一种资源的重新配置主要体现在三个层次：一是农民与政府之间的资源的重新配置即政府退出一部分资源以政府收入减少和农民负担减轻为标志；二是县、乡两级政府之间的资源的重新配置；三是不同部门之间的资源的重新配置后两个层次资源的重新配置主要需通过财政管理体制的调整和改革来完成这就要求重新划分县乡两级的财权和事权改革现行的县乡两级财政管理体制重新构建新型的基层政府财税体制由于乡镇经济发展水平低财政自求平衡的能力比较弱特别是农村税费改革的全面推进乡镇财政运行管理的条件和环境也发生了很大的变化现行的乡镇财政管理方式愈来愈不能适应新形势的需要迫切需要根据事权的变化来调整乡镇财政的管理体制笔者认为在乡级政府没有取消前仍应维持乡级财政预算但县乡财政管理体制的调整和改革趋势应是财权和事权更趋于集中在县缩小乡镇财权和事权淡化乡镇财政职能 三、对乡镇财政管理方式的设想 本着从进一步巩固农村税费改革成果、规范乡镇财政财务收支行为、防范和化解乡镇债务风险、缓解乡镇财政困难、维护农村基层政权和社会政治稳定出发以乡镇为独立核算主体对乡镇财政实行乡财县管的管理体制由县级财政直接管理并监督乡镇财政收支在保持乡镇财政资金所有权和使用权不变的基础上对乡镇财政实行预算代编、收支上划、帐户统设、集中核算、自求平衡的管理办法 预算代编即在乡镇政府没有取消前仍维持乡级预算但由县级财政部门按有关政策代编乡镇财政预算报县级政府批准后按法律程序由乡镇人大审议和监督预算执行在年度预算执行中乡镇政府提出的预算调整方案需报县级财政部门审核调整数额较大的需向县级政府报告再由各乡镇人民代表大会审查批准执行 收支上划即取消乡镇金库将乡镇一级的收入和支出全部上划到县级管理乡镇所有预算内收入、预算外收入、上级部门补助收入等统一缴入县财政会计核算中心开设的帐户其中应上解财政收入直接缴入县级国库乡镇使用的行政事业性收费等票据其管理权全部上收到县级财政部门实行票款同行、以票管收严禁坐收坐支严禁转移和隐匿各项收入支出重新核定对经常性支出标准实行县乡一体化统一财政政策执行统一财政资金运行通过清理、核实乡镇各项债权债务建立偿债准备金按照轻重缓急原则制定消化乡镇财政债务还债计划并不再赋予乡镇举债权从而从根本上解决乡镇乱举债的漏洞逐步消化乡镇债务 帐户统设即取消乡镇财政总预算会计由县财政会计核算中心代理乡镇财政总会计帐务核算乡镇各项会计业务并相应取消乡镇财政和乡镇各单位在各金融机构的所有帐户由县财政会计核算中心在金融机构统一开设帐户乡镇所有工资性支出通过县级国库拨到工资专户专门用于乡镇人员工资的发放工资以外的其他支出由乡镇财务联络员按规定到县财政会计核算中心报帐列支县财政会计核算中心分户核算 集中核算即乡镇财政预算内外资金全部纳入预算管理各项财政收入缴入县国库由县财政会计核算中心根据乡镇收入类别和科目分别进行核算支出以乡镇年度预算为依据按照先重点后一般的原则优先保障人员工资对工资性支出根据年度预算县财政局按照县编办、人事部门核准无误后的财政供养人员工资额每月从县国库直接拨入工资专户直接进入县财政在当地银信部门开设的个人工资专户委托银信部门统一代发工资对乡镇机关事业单位的公务费等支出实行报帐制建立公务费支出备用金制度先由乡镇财政提出用款计划经乡镇领导签批后报县会计核算中心由县会计核算中心根据规定的额度拨付备用金由乡镇按规定使用后到县财政会计核算中心报帐县财政会计核算中心对各乡镇资金集中管理分户核算进一步推行和完善村财乡管村用制度由乡镇财政部门、农经管理部门负责加强审核监督村级的财政补助资金使用确保村级资金专款专用对乡镇各项采购支出由乡镇提出申请和计划经县会计核算中心按照预算审核后交县采购中心集中统一办理采购资金由县会计核算中心直接拨付供应商 自求平衡在核定收支基数和体制后乡镇不能编制赤字预算不能超预算使用在年度决算时能有赤字 四、完善乡镇财政管理体制改革的配套措施 对乡镇实行乡财县管的财政管理体制后乡镇财政职能发生了相应的变化乡镇财政的工作重心将转移到支出管理上这就需要建立一系列与变化后的乡镇财政职能相适应的管理措施来保证新体制的运行一是不再直接向乡镇下达财税收入任务年度预算仍划分县级收入和乡级收入但乡镇年度财税收入任务由县级征收部门负责组织完成乡镇政府及财政所负责财税工作的协调及税收的具体征管县对县级征收部门按预算确定的总任务建立财税收入目标责任制考核体系乡镇政府由于招商引资利用当地资源等开辟新的财源而新增的收入在超额完成年度财税收入任务的前提下县对乡镇在一定时期内继续实行超收分成奖励办法二是要根据乡镇收支规模等实际情况分类制定乡镇财政支出范围和各项开支标准规定和完善财务审批程序统一财务核算制度加强支出管理三是调整乡镇财政所管理体制和职能实行乡财政管理与农税征管职责划分保留少数财政所人员负责乡镇财政财务和对农补贴资金管理并负责推行和完善村帐乡管制度确保财政对村级补助资金专款专用对财政所实行县财政局垂直管理；其余财政农税征管人员主要转向负责农村税收征管并划归地税系统管理四是建立县乡财政网络为减少乡财县管财政管理体制的运行成本在县乡财政间建立局域网络开发乡财县管专用软件实现网上业务办理和票款核对减轻财务联络员工作量减少费用提高工作效率和财务监督水平五是加强监督检查力度县级政府设立财税工作办公室对财税工作进行协调和监督检查对违反规定截留、挪用、隐瞒收入及擅自改变支出用项的单位和个人按照有关财政法规追究单位领导和当事人的行政、经济责任 对乡镇财政实行乡财县管只是一种过渡性的办法它不能从根本上解决乡镇财政困难要从根本上解决问题一是需对宪法、预算法及相关的法律法规进行修