市依法治市调查报告.doc

市依法治市调查报告 依法治国、实现国家治理方式的根本转变是继以经济工作为中心实现国家工作重点的根本转变之后党在新的历史时期根据社会发展趋势和国家管理规律作出的又一重大决窄它标志着在相当长的一段历史时期内致富强国、建设社会主义现代化国家和依法治国、建设社会主义法制国家将成为两项既互为基础、又互为内容的统一的奋斗目标出于报效国家的强烈的使命感和责任感我们首都十余名法学、政治学、经济学、文学、社会学的教授、博士、记者于今年3月成立了依法治国研究课题组力图从多学科角度重点调查和解剖几个依法治市时间较久、成果较明显的省、市、县和企业、以在实证调查和理性分析的基础上探索依法治国的规律和方法xx市既是全国省会城市依法治市试点城市和二五普法先进单位也是全国城市综合整治十佳城市和卫生十佳城市依法治市成绩较为突出在司法部和xx市委、市人大、市政府的支持下我们课题组成员于1996年7月、8月、10月三下xx对该市依法治市情况进行了为期近一个月的全方位调查采访了xx市委书记、副书记、市长、市人大常委会主任、市委秘书长等主要领导举行了20余次各种类型的座谈会调查了30多个市直属部门和区、县、乡、镇、街道、行政村、工厂、商场、学校等依法治理的先进单位获得了极其丰富的第一手资料在此基础上课题组经过数十次深入讨论和反复征求各方意见最后形成了本调查报告一、xx市依法治市的初步成效实现国家的现代化需要营造国家法治环境实现城市的现代化同样需要营造城市法治环境为了逐步将xx市建设成一个具有良好法治环境的现代化大都市xx市委、市人大、市政府根据全国和xx市政治、经济、社会发展的现实条件和客观需要于1991年初不失时机地作出了在xx全面开展依法治市工作的决定近6年来xx市在立法、执法、守法、普法、法律监督等各个方面做了大量行之有效的工作初步形成了一个健康、有序的都市法治氛围依法治市所产生的整体合力已在很大程度上促进了xx市政治、经济、社会的健康、协调发展推动了xx市的全方位法制建设为xx市1998年全面实现小康XX年市区率先基本实现现代化XX年成为经济发达、环境优美、融古都特色与现代文明于一体的现代化的江滨城市形成国际化大都市的基本框架构筑了强大的厚势奠定了坚实的基础城市良好的法治环境主要体现在城市信誉、法律公正、社会稳定、正气昭彰和法制统一五个方面xx市委、市人大、市政府在推进依法治市的过程中坚持以这五个方面为重心持之以恒一抓到底取得了较为突出的社会成效（一）这是一方信誉之地人无信不立企业无信不立城市无信同样不立为了大大提高xx城市经济的吸纳力和辐射力xx市将确立城市信誉作为良好法治环境的核心来抓xx市依法治市的决策者深刻地认识到市场经济的本质就是法治经济、契约经济、信誉经济只有通过依法治理使xx市所有的市场经济主体都严格遵循公平竞争、诚实信用的原则；只有使维护城市信誉与维护企业信誉成为密不可分的整体一损俱损一荣俱荣；只有将确立信誉变成每个经济主体的自觉行动；才能大大提高xx市在市场经济中的整体信誉和形象才能早日将xx市建设成为长江下游万商云集的现代化中心城市才能保证xx市在国内外具有强大的经济竞争力加强合同意识、自觉履行合同是确立城市信誉的基础目前xx市企业普遍将重合同、守信用视为企业的生命和发展的根本将合同管理作为对企业进行依法治理的突破口五一一厂是全民所有制大型企业该厂通过成立经济技术合同管理委员会对合同进行严格审查和统一合同示范文本等方法大大提高了合同管理和履行水平从对1991年依法治厂以来2994份合同的抽查来看合同合法率100%履约率99.39%货款回收率99.93%合同纠纷率0.065%交通部三航局三公司建立了经济合同的上报制度和台帐制度两级管理形式1995年全公司签订经济合同1340份总金额3.5亿元无一份无效合同严格保证产品和商品质量是确立城市信誉的核心xx市各执法部门始终将打击假冒伪劣产品摆在十分重要的位置今年2月1日xx市举办了集中销毁查封的30类危害人身、财产安全的失效变质的假冒伪劣商品现场会其中假名酒2.3万瓶劣质电器开关8000多件过期变质食品8.4万件劣质cd唱片2.4万盘严厉的打假举措有效地制止了假冒伪劣产品进入市场xx市商业局所属企业遵循“质量第一用户第一”的宗旨根据产品质量法等有关法律建立了严格的商品质量制度自觉地将商品质量视为企业的生命xx市中央商场股份有限公司将其经营的6万余种零售商品全部在保险公司投保消费者如发现购买的是假冒伪劣产品除由保险公司全额赔偿外中央商场还将给予举报人300元的奖励该公司以其良好的信誉和优质服务荣获了“全国无假冒伪劣商品商店”、“全国最佳信誉企业”等称号切实保护消费者权益、提高服务质量是确立城市信誉的十分重要的方面新街口百货商店服务有限公司是全国十大百货商店之一该公司为了保护消费者合法权益确定向消费者倾斜的四原则：即商品可退可不退的以退为主；可换可不换的以换为主可修可不修的以修为主；责任分不清的以我为主该公司钟表商场有两名厂方人员因处理退化刁难顾客被各罚款100元并予辞退1995年该公司共处理退换货84000余次退换金额764万元曾有一位顾客从该公司购买了一台三菱空调已用了半年又拿回来说噪音大是组装的要求退货售货员虽再三解释顾客仍固执己见最后商店不仅全部退了款而且付了顾客打车费并赔偿其精神损失费80多元新街口百货商店以其优质的服务荣获“全国用户满意企业”称号良好的城市信誉推动了xx市经济的快速、健康发展1991年至1995年该市按可比价年均递增14.7%比“七五”时期高出近6个百分点是历史上总量扩张最多、增长速度最快的时 期国内生产总值在1993年提前实现了翻两翻的战略目标1995年达576.5亿元（当年价）人均达11000元国内外对xx市的投资大幅度增加1991年至1995年该市批准成立了外商投资企业3980家1000万美元以上大项目有151家外商总投资额达68.84亿美元国内很多企业也纷纷在xx投资建厂一些投资者经过比较后深有感触地说：“在xx投资虽然不可能在短期内获取暴利但却有很大的后劲和很强的安全感”这道出了在全国某些地区不重视区域信誉的情况下xx率先确立城市信誉并取得佳绩的实情良好的城市信誉也使xx成了长江下游名副其实的商业中心城市在全国排名仅次于3个直辖市之后1995年全市国营商业系统销售额95亿元在全国下降幅度达10%的情况下xx增长近30%；1996年1月至6月销售额已达68亿元全年将超过120亿元在全国下降幅度大于去年的情况下xx增长幅度仍将高于去年上述数据充分说明一个地区只有确立了良好的区域信誉经济发展才有长久的后劲（二）人民重塑了法律的尊严法律的生命主要不在于制定而在于实施；法律的尊严首先不在于呐喊而在于行动一段时间以来立法重、执法松、监督空的现象几乎成了损害法律尊严、毁坏执法机关形象的顽症一种不信任法律、不信任法治、不信任执法机关的情绪正在全社会蔓延为了重塑法律的尊严重树执法机关的形象挽回人民对法律的信仰xx市自1992年开始率先进行了部分区县人大代表评议区县人民法院、人民检察院、公安（分）局执法公正状况的试点工作；在总结经验的基础上将评议对象逐步扩大到了工商、税务等行政执法机关并于1995年在全市范围内全面推开形成制度人大代表评议执法机关工作的实质是将监督执法机关公正、严格实施法律的权力赋予立法者赋予权力机关赋予人民群众从而真正实现了xx市及其所辖区县人民代表大会对执法机关监督的三个重大转变：从形式监督转变为实质监督从会议监督转变为深入执法机关的面对面监督从少数人的监督转变为人大代表直至普通市民的全体人民的监督以保证法律的全面、正确和完全实施xx市人大代表评议工作分为准备、调查阅卷、评议、整改四个阶段几年来全市有2174名市、区、县人大代表参与评议召开座谈会173场走访群众33288人次调阅卷宗7035卷提出意见和建议1011条人大代表在评议过程中真正体现了代表人志、行使人民权力的积极性和责任感如李昭君代表年逾七旬在调查中不辞劳苦深入基层深入选区倾听群众意见先后走访了8个居委会96人次人大代表提出的评议意见既涉及到具体案件处理和办案作风又涉及到制度建设和廉政建设；既切中要害又切实可行如白下区公检法“三长”在向区人大常委会汇报时按捺不住激动的心情说：“代表提出的这些问题都是我们过去长期没有意识到、或虽意识到但未及时解决的评议对我们加强队伍建设有好处有人民这座靠山有人大做后盾我们领导的工作以后更好做了腰杆也更硬了”人大代表对执法机关的评议工作有力地促进了其公正执法和公正办案产生了良好的社会反响市公安局在1995年评议期间复查了1100件劳少教案件针对存在的五个方面问题采取了整改措施市检察院复查了不捕、不诉、免诉、抗诉等案件496件纠正了不足总结了经验市法院复查了492件有关案件对自查中发现的56个问题予以改进人大代表评议直接推动了各执法机关的制度建设和作风建设达到了标本兼治、整改结合的总体目标xx市人民政府制定了xx市行政执法和执法监督暂行规定建立了行政执法责任制xx市人民检察院制定了xx市检察机关案件回访考察制度发布了xx市检察机关“禁酒令”xx市中级人民法院重新修订了xx市中级法院错案责任追究实施办法确立了严格的错案追究制和案件督察制院纪检监察部门对全院去年被上级法院发回重审、指令再审改判的21件案件逐一进行了审查对因审判业务水平不高和工作责任心不强而造成5件错案的5名法官进行了通报批评并扣发了他们个人和所在庭的岗位目标奖该院还十分注重狠抓审判人员的思想作风建设如一名审判人员以法官身份到交通肇事现场为其亲戚说情院里知道后院长、副院长、庭长分别对他进行了严肃的批评教育并责令其在全院大会上公开做检查玄武区法院严格规定办案人员不准抽当事人一支烟严格的制度建设和作风建设有力地保证了xx市各执法机构的公正执法和廉洁执法如今年上半年市中级法院共审理各类案件1514件被上级法院改判和发回重审的只有2件全院干警上交美金、金戒指等折合人民币2万元拒受礼金额达5万多元从人民制定法律开始到人民监督法律得到完完全全、不折不扣的实施结束其间有一条漫长的、充满崎岖曲折的道路xx市通过人大代表评议在具体案件和制度建设两个方面监督xx市各执法机关公正执法无疑为探索这一道路进行了正确而又可贵的尝试它沟通了立法者、执法者和守法者之间的监督和交流渠道是人民代表大会议行合一原则的新发展；它赢得了人民对法律的信任和自觉遵守捍卫了法律的权威和尊严一切为了人民一切依靠人民这应当是我们探索法治之路、重塑法律尊严的出发点和归宿（三）流窜犯未到这里就拐弯溜走安全稳定、正义昭彰、邪气不显是依法治市应当实现的重要目标之一是良好的法治环境的基本内容是城市经济和社会全面发展的基础为了确保一方平安xx市委、市政府从开展依法治市以来一直将实现社会治安的根本好转作为工作重点采取“打防并举重在治本”的方针1994年xx市开展了声势浩大的严打斗争将其作为依法治市的专项治理内容共打掉各类犯罪团体591个破获各类刑事案件1.49万起其中重大刑事案件2173起摧毁37个带“”性质的执力清除了严重影响xx地区社会治安的重大隐患xx市破获杀人等五类暴力性案件的攻坚能力一直在国内各同等城市居领先地位1993年五类案件整体破案率达88.1%1994年达93.1%1995年达90.8%1996年16月达93.5% 在严厉打击各种刑事犯罪的基础上xx市十分重视社会治安的综合治理采取各种行之有效的措施预防犯罪和震慑犯罪以达到“治本”的目的xx市一方面大力抓专门机关的工作初步形成了以市公安局指挥中心为龙头以卫星定位系统与计算机图形系统联网为工具以计算机人口信息系统为支撑以巡警为基本力量以联防关卡、报警亭、流动巡逻车以及治保联防为基础的覆盖全市、快速反应的城市防控体系大大提高了动态环境下的快速反应和整体控制能力；另一方面大力抓群治群防提高全体市民学法懂法、遵纪守法、见义勇为、积极与违法犯罪现象作斗争的主动性和自觉性在xx市人民群众报告、协助、支持公安机关破获重大刑事案件的典型事例比比皆事如闻名全国的“段朝风飞贼案”以及“锁金材杀人纵火案”、“西家大塘劫持人质案”、“720”抢劫杀人案等重大案件都是经群众举报、公安机关一举破获的正是人民群众与公安干警密切配合、团结奋战的精神构成了保证xx市人民生命财产安全的最可靠、最深厚、最基本的力量源泉致使外地流窜犯到xx望而却步本地不良分子不敢以身试法从1992年以来全市刑事案件逐年回落1994年全市杀人案件下降19%xx案件下降15%抢劫案件下降18.9%抢夺案件下降13.6%伤害案件下降23.1%实现了1983年严打以来五类暴力性犯罪首次整体下降自1993年1月到1996年6月xx市重大刑事案件发案率及其占全部案件的比重在全国同等城市中始终居末位其中后者每年均低于各市平均水平近20个百分点在全国社会治安形势十分严峻、“北犯南逃”现象较为普遍的情况下xx市依法治市的综合效应铸下了犯罪分子胆颤心惊的天罗地网营造了人民群众安居乐业的一方净土难怪xx市民中流传着一句十分生动形象的话：“流窜犯未到xx就拐弯溜走了”良好的社会治安状况提高了广大市民的安全感根据xx市公安局向各界群众发放的5800份公安安全调查问卷统计结果在“您对当前社会治安状况总的评价”的问题中1995年认为很好的占34.5%较好的占54%一般的占10.80%较差的占0.7%很差的仅占0.1%xx市以其依法治市的实际成效使社会治安较早步入了持续、稳定、良性发展的轨道赢得了人民群众发自内心的赞扬（四）匡正世风有法治社会主义精神文明建设的核心是思想道德建设；思想道德建设的基础是法制建设法制既规定着社会主流道德的性质、内容和发展方向又决定着道德实现的程度在我国目前正处于新旧体制转轨、各种矛盾利益交织、多种道德观冲突的复杂形势下只有通过严格实施法律打击邪气弘扬正气治理社会恶习和社会陋习使法律得到人们的普遍遵守才能防止道德行为的严重滑坡才能在法治的基础上综合运用宣传、教育等各种手段引导人们自觉遵守更高层次的道德规范十分可贵的是xx市委、市人大、市政府在推进依法治市的过程中不仅能较为自觉地运用法律手段从确立和实现道德规范两个方面进行思想道德、社会公德、职业道德和家庭美德的建设而且十分注重营造信誉、公正、安全、和谐的法治环境来培育道德生长的土壤xx从依法治市一开始就将普法作为一项确立人们共同行为准则和基本道德标准的基础性社会工程来抓领导干部、青少年和外来暂住人口是xx市全民普法的重点全市建立了县处级以上领导干部每月一个学法日制度和学法档案1995年12月至1996年1月全市共有18000余名县处级以上领导干部参加了学法考试参考率达96%提出普法建议55600多条xx市在约80%的中学、60%以上的小学对学生进行了大规模的普法教育建立了一些“中学生学法园地”和“娃娃学法园地”1995年下半年xx市还对全市40多万暂住人口分批进行了法制教育并对5万多人进行了学法考试xx市十分重视发挥报纸、电台、电视台三大新闻媒介的普法作用如xx电视台与市中级法院合作自1994年4月1日在全国率先开办法庭传真、每周一次现场直播法院审理案件以来到目前为止已播出了120余期产生了很好的普法效果全国各地纷纷效仿xx市既轰轰烈烈又扎扎实实的全民普法为将人们的思想、行为规范到法律上来为确立最基本的道德准则打下了坚实的基础实践证明学不学法、懂不懂法大不一样如xx市在对外来蜇住人口进行法制教育之前其犯罪率占全市总犯罪率的50%以上；进行法制教育之后其犯罪率立即下降到40%左右且打架斗殴、违犯道德的现象也大幅度减少通过严格实施法律来矫正人们的道德观念和道德行为这是xx市的成功做法xx电视台法庭传真曾以“一个耳光和60元钱的代价”为题现场直播了玄武区法院审理的一起抢劫案件在xx市民中引起很大反响案犯朱宏友在火车站附近以实施打耳光的暴力手段抢了一个外地人60元钱被判了4年有期徒刑当审判长当庭宣读判决书的语音刚落就有观众打进热线电话认为判得太重担任场外评点的法院院长立刻根据刑法有关条文对本案进行了评点分析指出抢劫罪因对人身安全造成威胁故其社会危害性比抢夺罪、盗窃罪都要大其法定最低刑期是3年有期徒刑这样一分析对观众教育深刻一位来xx打工的农民在评点结束后打电话到直播现场说：“那人只抢了60元钱就被判了4年猛一听觉得法官判得太重但法律条文明摆着只要是抢劫怕抢一分钱也至少要判3年这对我们这些人教育真是太深了”由此可见严格执法对人们的守法行为和道德行为的矫正作用之一斑xx市1994年5月通过制定和严格实施关于禁止燃放烟花爆竹的规定在全市禁放烟花爆竹一次成功无疑是通过严格执法来规范社会道德行为的又一有力例证当然严格执法并不等于野蛮执法；相反严格执法更要文明执法只有文明执法才能真正确立权威；只有文明执法才能开创文明之风xx市在依法治市的过程中坚持将提高执法者的素质作为建设文明之师的基础工程来抓如xx市鼓楼区市容管理监察大队即注重不断用各种标准来规范队员言行执法中坚持“四个在先”：敬礼在先出示证件在 先告之公务在先请字在先遇到矛盾冲突时自觉做到打不还手骂不还口如分队长马正山一次在执法时遭到围攻被一男子用点燃的香烟头烫在脸上不松开在这种情况下小马采取了十分克制、忍让的态度周围群众纷纷指责该男子的行为迫使其灰溜溜地逃走了鼓楼区市容管理监察大队正是靠了这种忍辱负重、坚韧不拔、文明执法的态度和精神树立了较高的执法权威和良好的执法形象同时也以实际行动展现了高尚的道德情操带动了局部社会风气的好转该大队在1994年执法时遭围攻17次1995年减少到8次至1996年8月则减少为1次在全面普法和严格执法以制止道德滑坡的基础上xx市采取了一系列制度措施加强道德建设xx市县级以上党政机关领导干部党风廉政建设责任制、xx市市管干部个人重大事项报告制度、一些部门的工作人员廉洁自律若干补充规定等规章制度的建立有力地推动了党政机关工作人员的思想道德建设市政府通过制定从我做起遵守“七不”等规定开展了声势浩大的提高全体市民社会公德意识的活动产生了较大的社会反响各行各业的服务承诺、微笑服务、不说忌语等活动促进了全市职业道德水平的提高如彭楼医院制定和实施了医患道德合约规定医务人员不得收受红包患者不得馈赠医务人员钱物谁违反谁负责合约实施四个月后回收合约2350份没有发现一起举报收受红包事件此外技术监督局建立了“四不三同时”制度公安局建立了“周六民警到我家”制度等等上述一系列规章制度的确立标志着xx市的各项道德建设已开始走上制度化、规范化的道路xx市在注重营造全市整体法治环境、培育道德生长土壤的同时还自觉地抓乡、镇、街道、行政村、企业、学校等社区的依法治理将其作为社会主义精神文明的有效载体和前沿阵地来建设实践证明凡是依法治理搞得比较好的社区其精神文明建设就搞得比较好如建邺区莫愁湖街道自1993年开展依法治街以来以莫愁湖街道依法治街规范化管理暂行条例为依据通过深入扎实的依法治街活动全面推进了社会主义精神文明建设取得了突出的成绩于1995年被民政部授予“中国街道之星”荣誉称号xx市整体法治环境和基层社区各个法治环境的改善有力地促进了xx市的社会主义精神文明建设一个具有良好道德风范和精神风貌的xx市正在逐步形成（五）法制统一在xx国家法制统一中央政令畅通是国家稳定和中央权威的最重要标志是政治、经济、社会全面协调发展的最重要基础一段时间以来执法上的地方利益驱动和地方保护主义问题极其严重致使国家法制统一和中央政令畅通受到了一定程度的破坏国家的政治稳定、经济稳定和社会稳定受到了相当程度的干扰中央总揽改革全局、将改革向深度和广度推进的能力受到了很大程度的削弱xx市在推进依法治市的过程中自始至终将维护国家法制统一和中央政令畅通作为首要标准市委、市人大、市政府领导清醒地认识到我国的依法治市是国家法制统一前提下的地方依法治理而绝不是西方国家的地方自治或城市自治更不是封建社会的诸侯割据或藩镇坐大那种靠牺牲国家法制统一、牺牲国家整体利益或兄弟省市利益、以邻为壑、地方保护的做法来刺激本地经济发展即使得益于局部和一时也必将因国家全局利益受损、其他地方迅速效仿以及社会风气整体恶化而使本地长远利益和整体利益受到数十倍的惩罚正确的认识导致正确的行动从1991年开始依法治市以来xx市共制定了18件地方性法规和212件地方规章没有一件与国家法律、行政法规相冲突市人大和市政府顶住了地方利益和部门利益驱动的压力没有对不符合法律、行政法规的原则、精神和具体规定的立法草案开口子如1994年10月xx市政府在为市人大代拟xx市科技进步条例这一地方性法规草案时有关部门要求在该法规中作出“被列入市级以上试制计划的新产品可享受一定比例的税收减免待遇”的规定；这项规定虽然有利于推动企业研制、开发新产品并可为xx市带来可观的经济效益但考虑到国家税法在这方面没有授权故市政府删除了草案中的这一条款维护了国家税法的统一更为可贵的是xx市为了保证国家法律、行政法规的坚决贯彻实施即使暂时牺牲某些局部利益也在所不惜如为了严格实施国家环境保坚持执行环境保护的国策1993年3月xx市政府制定了xx市污染企业（项目）搬迁暂行规定该规定在贷款、免交有关地方税收和费用、扶持企业生产和职工生活等各方面均给予搬迁企业（项目）以很大政策优惠虽然这会影响地方财政收入但却对鼓励污染企业（项目）搬迁起了很大促进作用该规定实施后已有50多个企业（项目）搬迁出城在控制基建规模、减轻农民负担、清理预算外资金、严厉打击刑事犯罪、打击假冒伪劣产品、治理“三陪”和“三乱”等一系列涉及国家大局的行动中xx市委、市政府执行中央政令果断、坚决绝不搞上有政策、下有对策更不会顶着不办如在治理“三陪”方面xx市从1991年开始就制定了一系列地方性法规、规章和部门规范性文件并严格加以实施从而有效地扼制了社会丑恶现象的泛滥即使因此而减少数亿元的经济收入也丝毫没有影响xx市委、市政府坚持执行中央政令的决心面对愈演愈烈的执法上的地方保护主义歪风xx市也深受其害如该市的一名人大代表就曾因经济纠纷而被外省司法机关抓去当人质但为了维护国家法制统一的大局xx市执法机关在办案过程中能自觉地不搞地方保护主义xx市中级人民法院协助大连中级法院执行江苏液化气公司货款一案就是一例江苏液化气公司将XX户群众集资办气的款项276万元存在xx市中信银行根据中信银行与液化气公司的约定十年后由银行直接向集资户兑付集资款大连中院在审理该案时冻结了这笔款项执行划拨时要求xx市中院协助此事在集资户中引起很大反响一旦钱被划走十年后兑付岂不成了泡影集资户纷纷到省市有关部门上访xx中院认为液化气公司欠大连523厂货款并利息 335万元经判决确认应予执行为了不直接损害群众利益xx市中院直接出面做液化气公司的工作让其另外迅速筹集到340万元全部履行了判决当然面对地方利益和部门利益的诱惑与压力xx市各执法机关也并非生活在真空之中；但有效的监督机制及时制止了某些执法机关地方保护主义倾向的抬头如1996年1月15日xx市栖霞区法院与区政府计划经济委员会联合下发了关于在全区范围内帮助企业清理催收应收款项的意见的文件规定由区法院和区计经委联合成立催款领导小组帮助企业催收欠款从中提取一定比例作为办案经费和奖励办案人员这份文件在栖霞区驻区企业中引了起强烈反响今年5月份一名市人大代表向市人大法制委员会写信反映情况市人大法制委员会认为：“这是受利益驱动作出的错误决定这种做法一方面影响受理、审判经济纠纷案件的公正性；一方面也形成地方保护主义”“要及时纠正此风不可长”并建议栖霞区人大常委会依法监督5月29日栖霞区法院与区计经委下文撤销该文件纠正了错误作法在全国各地地方保护主义十分严重的情况下xx市能依靠自身机制自觉地制止这种倾向的抬头的确是十分难能可贵的xx市依法治市的上述五方面的成效只是其依法治市成果的部分总结为了正确评价这些成效我们应当始终注意遵循以下三项评价原则：第一依法治市的成效本质上应当是渐进的成效而非立竿见影的成效；第二依法治市的成效本质上应当是综合性的成效而非单方面的成效；第三依法治市的成效本质上应当是既重质又重量的成效而非单纯量的成效根据这三项评论原则我们认为xx市依法治市的成效还只是初步的只有随着国家整体法治环境的全面好转只有随着xx依法治市的整体深入xx市的法治环境才能越来越好法治的整体合力才能越来越大法治的终极社会成效也才能越来越显著和突出二、xx市依法治市的主要经验对xx市依法治市具有全局推动意义的经验主要有以下五条：（一）党委统一领导组织机构有力xx市委始终对开展依法治市工作极其重视从1991年初就成立了由市委统一领导的依法治市领导小组1993年又根据工作需要充实了领导小组的力量由市委副书记任组长市人大、市政府、市政协分管领导任副组长市法院、检察院、公安局及其他有关部委办局主要负责同志任组员市直各部门、各区、县也按照这一原则成立了本部门、本区域的依法治理领导小组xx市依法治市领导小组对工作真抓实干定期开会讨论依法治市进展情况解决各种矛盾和困难市委书记王武龙、市长王宏民、市人大常委会主任胡序建等主要领导将依法治市工作摆在十分重要的位置xx市依法治市之所以取得较大成绩还在于依法治市领导小组之下有一个做实事的办公室由司法局陆印副局长兼任办公室主任与司法局合署办公该办公室不仅能及时、正确、有效地将领导小组的决策化为具体行动而且能创造性地开展工作和指导工作；既是领导小组的办事机构和智囊机构又是全市依法治市的组织机构和协调机构（二）围绕中心工作制定实施规划xx市1991年就制定了依法治市5年规划1993年又对该规划进行了修改并制定了每年度的实施计划无论是5年规划还是年度实施计划都被纳入了xx市经济、社会发展的总体规划和精神文明建设的总体目标之中；从而既进一步明确了在建立社会主义市场经济的新形式下开展依法治市工作的目标、任务、方法和步骤使其具有长期的和全局的指导意义；又将依法治市工作与其他各项工作有机地结合起来使其更易于落在实处（三）明确治理标准严格考核验收1994年8月xx市制定了依法治市工作标准明确规定了市和市直各部门、各区、县、乡、镇、工厂、学校、街道、行政村等单位开展依法治理工作的范围、目标和具体要求将软任务变成了硬任务全市还推行了依法治理的领导目标责任制和层层目标责任制将依法治理任务分解并摸索了一整套各单位依法治理是否达标的考核验收办法将其作为各级领导班子和领导干部的重要政绩达不到标准的实行一票否决制如白下区制定了依法治区百分考核标准分别对依法行政、依法治街、依法治镇、依法治厂、依法治村、依法治校、依法治店等各个方面制定了百分考核标准；玄武区制定了依法治理工作验收标准（试行）；秦淮区制定了依法治理达标验收实施办法（四）既抓制度建设又抓普法育人xx市在开展依法治市的过程中抓住了法治的本质是制度与人的良性互动这一关键一方面将二五普法、法制教育作为一项基础性工程来抓以全面提高从领导干部、到执法人员、到全体市民的法律知识和法律意识；另一方面对从政权建设、民主建设、廉政建设到立法、执法、司法到市场经济、精神文明、社会治安等各个方面进行了全方位的建章立制工作并使其相互配套整体推进（五）注重典型推动突出专项治理xx市注重根据依法治市的推进情况在不同时期确立不同的典型总结经验分类指导以点带面以块带条逐步全面推进依法治市工作仅1991年至1992年xx市和各区、县就抓了67个各种不同类型的典型1994年xx市侧重抓了7个单位6种不同类型的试点并组成了7个联络组每个组有一名市领导任组长分别对试点单位进行具体指导总结推广其经验在抓好典型的同时xx市适时地将依法治市工作全面推开1994年全市有三分之一乡（镇）、行政村、企业、二分之一街道开展了依法治理1996年全市则有三分之二乡（镇）、街道、企业、行政村将达到依法治理标准为了集中力量迅速治出成效xx市还根据国家法制建设和xx城市发展与管理的具体情况确定每年度依法治理的重点、难点和热点问题1993年度重点进行了市容卫生和市场秩序两项依法治理；1994年度重点开展了社会治安和禁放烟花爆竹两项依法治理；1995年度 重点抓了外来流动人口的依法管理；1996年则重点抓了经营销售假冒伪劣产品和工程建筑市场两项依法治理三、xx市依法治市向纵深推进过程中面临的深层次矛盾通过对xx市依法治市工作的深入调查我们强烈地感受到xx市依法治市工作目前正处于是爬坡、停滞还是滑坡的转折关头其原因在于一个城市的依法治市工作越是向前发展越是会面临一些在全国具有普遍性的深层次矛盾和困难这些矛盾和困难不解决依法治市工作就会停滞甚至倒退全国这种反面例证较多；而一个城市似乎又只能缓解这些矛盾和困难的一部分而不可能解决这些矛盾和困难的全部目前干扰各地将依法治理向纵深推进的深层次矛盾主要有：（一）地方法治动力与国家法治动力不同步甚至相冲突之间的矛盾对国家而言政治生活、经济生活、社会生活和精神文明建设等各个领域均要求实现法治以保证国家长治久安；但对地方而言既有实现法治的动力也有实现法治的阻力动力可能来自上级的号召、地方领导人的远见、群众的要求以及某些领域依法治理的迫切要求（如城市房屋拆迁等）但它们都不足以强烈到推动地方领导人必须实行依法治理；而阻力的存在则强大而实在：在国家大的法治环境不理想、地区间法治发展不平衡的情况下实行严格的依法治理可能短期内不利于本地区经济的发展（如打假、打走私、扫黄、严格征税等）；依法治市见效慢政绩软往往看不见摸不着而地方领导人的任期有限不能不以主要精力抓经济建设和城市建设以实现为官一任富民一方；依法治市对地方党政领导人来说似乎不如行政手段治市那么迅速见效往往束缚手脚；依法治市可能削弱某些领导人的权力甚至限制其获得非法利益；依法治市需要较高理论水平的指导工作量大困难多不容易推动；干部群众的法治意识普遍不高依法治理要求别人的多要求自己的少上述种种阻力均导致很多地方不愿花大力气真正实行依法治理其表现形式为或敷衍塞责或形式主义或停滞不前或偃旗息鼓（二）地方依法治理需要国家全方位推动与现在主要靠局部地区自主摸索法治之路之间的矛盾依法治国是一个全方位、全局性的国家工程既不可能在国家法治推进不力、地区法治发展严重不平衡甚至在国家法制统一受到个别地区严重破坏的情况下率先实现地方法治也不可能将地方法治简单相加构成国家法治而必须在国家统一领导、地方有力推进的体制下逐步实现国家法治和地方法治（三）地方依法治理需要党委统一领导下的专门机构的有力推动与现在普遍存在的领导乏力、办事机构无权、无人、无经费之间的矛盾各个依法治理搞得比较好的地区虽然大多成立了党委统一领导下的依法治理领导小组但多为虚设机构一年只能开几次会讨论决定重大问题具体工作由办公室承担该办公室一般由司法局主管法制宣传的副局长兼主任由司法局宣传处兼做日常事务由于依法治理领导小组办公室普遍级别低、权力小因而难以与市人大、公、检、法机关以及党委政府各职能部门协调实质上只有一个依法治理的宣传机构；且办公室没有专职人员缺乏专门经费故的确是小马拉大车承担不了推动一个地区依法治理这样全方位的工作任务（四）地方依法治理需要将法治作为价值目标与将法治作为单纯的治理工具之间的矛盾法治首先是一个价值目标其固有的原则、内容和标准是一个有机的整体是依法治国和依法治市应当达到的最终目的法治同时又是一项治理手段是推动国家或城市的政治、经济、社会全面协调发展的基本方法毫无疑问法治作为价值目标与法治作为治理手段应当是统一的不能对法治采取实用主义或工具主义的态度对其有用的就用对其作用不太大的就不用；对其好用的就用对其不好用的就不用实践中各地往往只注重依法治民不注重依法治官；只注重依法治基层不注重依法治权力；少数地方甚至存在着以“人治”推行“法治”、以“枉法”治理“违法”的现象其结果是永远不可能健全社会主义民主和实现社会主义法治；永远不可能促使领导干部学会如何自觉地在法律之下提出问题、思考问题和解决问题也永远不可能真正确立法律的尊严和权威（五）地方依法治理成效的长期性和渐进性与依法治理的急功近利之间的矛盾由于依法治理的成效有一个从量变到质变、从隐性到显性、从短期效果到长期效果的逐步发展过程；因此开展依法治理既不能过于急功近利又不能看不到已经取得的成果而必须从下列三个层面来自觉地把握依法治理的成效：一是从推动依法治理的进程看成效由于依法治理反映了社会管理的规律代表了社会发展的方向是社会文明和社会进步的标志；因此推进依法治理的进程和举措本身就是成效当然这种成效还是浅层次的目前xx市这一层次的成效较为突出二是从实现地区法治的目标来看成效依法治理的直接目标是实现地区法治这是深层次的成效xx市目前的法治状态离此目标还相去甚远但已开始形成法治市的基本雏形三是从推进政治、经济、社会的整体协调发展看成效依法治理既是目的又是手段从前者看实现法治目标就是最大的成效；从后者看只有对一个地区的政治、经济、社会的整体协调发展起推进作用才是最终的成效毫无疑问法治的目的与手段是统一的不存在、也不可能存在所谓好的法治与坏的法治之分的问题由于xx市目前还只是在构建法治市的基本框架；因此依法治市对xx政治、经济、社会发展的整体推动作用还较为有限干扰形成法治合力的因素还大量存在只有随着xx依法治市的进一步深入法治的终极社会成效才越来越显著和突出由此可见地方依法治理的短期成效与长期成效、直接成效与终极成效、举措成效与社会成效实质上是统一的（六）地方依法治理需要逐步进行法治的整体推动与现在各地普遍存在的单项突进、零星治理之间的矛盾