关于撤销中小城市区级建制的构想——城市行政.doc

关于撤销中小城市区级建制的构想城市行政 内容提要 本文在调查研究的基础上分别描述了我国中小城市区级政府机构的功能和政权组织机构及其人员的配备状况提出了撤销中小城市区级建制的建议并具体列举了有关理由加以论证对于我国中小城市的行政体制改革具有一定的参考价值 城市行政体制改革作为政治体制改革的先行在各个层次与方面充分而有序地展开城市是一个区域内政治、经济、文化的中心是一个多重结构组合而成并受多种因素影响的复杂系统城市的特性决定了它在经济体制改革和政治体制改革中的关键作用“十三大”对城市改革作出了总体设计但众多具体步骤还需进一步从理论上加以说明及在实践中不断深化为配合城市行政体制改革的进程我们近两年来对江苏省的常州、无锡、苏州、扬州、南通、盐城、淮阴等七个中小城市区级建制的设置与作用作了一些调查在这一过程中还有幸得到了由苏、浙、沪、闽、赣、鲁、鄂、内蒙等省十多个城市组织的“城区工作探讨会”的大力支持通过事实调查和资料分析我们认为中小城市区级建制没有存在的价值建议撤销以此作为城市行政体制改革的突破口 一、中小城市区级政府机构功能描述 我们的调查是从区级政府机构的功能人手的因为功能及其实现是衡量行政组织地位、作用的最佳尺度某种行政组织的设置必须具备并能发挥一定的功能而且是其它行政组织不可替代的功能从我们所调查的七个城市及”城区工作探讨会”十多个城市提供的资料看区级政府机构的功能基本相同大致可归结为以下五种： 1城市市政管理功能 城市市政管理占区政府工作量的三分之一内容主要有：（1）公用基础设施的建设与维修包括街巷里弄道路的翻修居民公宅的维修、拆迁公共厕所的修建下水道的铺设城市垃圾、粪便的处理等；（2）环境保护如“三废”的处理“三害”的防治等；（3）交通、市场管理包括交通秩序的维护交通要道违章建筑、堆放物的拆除和清理市场物价、品种、销售场所的规定与管理等；（4）城市美化主导工程是绿化包括开辟绿地植树栽花城市雕塑盆景花坛园林小景的建造等 2城市服务功能 发展城市的社会公益事业为社会提供优良服务是城市功能的另一主要方面各区政府所做工作体现在：（1）社会公共福利事业包括敬老院、托儿所、幼儿园的开办烈军属照顾、社会救济、残疾人福利、待业人员安置等；（2）教育、科技卫生及于计化生育工作包括小学教育、区级医院、卫生站（所）管理科技交流与协作科普宣传计划生育政策的宣传落实等；（3）第三产业包括饮食业、旅馆业、各种维修业务及商业网点的开设个体户的管理咨询业等 3城市保卫功能 这方面区政府的工作包括：（1）普法宣传、教育；（2）社会秩序维护治安保卫值勤；（3）以街道里弄对失足青少年的帮、教、改为主的社会综合治理；（4）民事纠纷的调解；（5）配合公安部门打击刑事犯罪和经济犯罪活动等 4精神文明建设 这虽说不上是一大功能但确实是目前各区政府着力抓的一项重要工作包括；（1）形势、政策的宣传；（2）”四有”、“五四三”教育；（3）学英模、学先进创“三优”活动；（4）军（警）民共建精神文明活动：（5）群众文体如兴建群众文化馆所、文体活动中心、图书馆（室）开展多层次多类型的群众文化体育活动等 5经济管理功能 自党的工作重心转移到经济建设上来经济工作成了城市工作的中心内容从调查情况看所有城市的区政府都一分重视经济活动通常由政府中一名主要负责人管理经济各区皆有自己所属的区、街工业年总产值一般达千万元以上高的上亿元区政府对所属城区的管理和服务很大程度上依赖区属工业的发展 二、中小城市区级政权组织机构及工作人员配备状况 区级建制的机构设置、人员配备及相互关系状况是我们调查的另一大目标调查表明区级政权组织机构构成及人员配备有如下特点 1麻雀虽小五脏惧全 我国现行宪法规定除县级市外市可设区作为一级国家政权是国家机构的基层组织因此区相当于县级机构（县级市与直辖市除外）党委员会、人民政府、人民代表大会常务委员会、人民政协委员会四套班子齐全加上各种群众性政治组织机构总计四五十之多 2上下对应机构庞杂 由于长期形成的机构组织上下一一对应的惯例使得区政府政权组织各类机构繁多党委系统有办公室、组织部、宣传部、纪检委、科协、人武部、退委会、退休科协等机构群众团体有工会、共青团、妇联等区政府最为庞大有区政府办公室、财务科、民政局、工业局、城建局、文教科、卫生局劳资科、人事科、商业局、工商分局、司法科、公安分局、老干部科、环保局、房管局、房屋建筑办公室、爱国卫生运动委员会办公室、职工教育办公室、体委等有的区还设有计经委、协作办、体改办和众多临时性机构（配有正式编制）如五讲四美三热爱办公室、老龄工作委员会、绿化领导小组、拆迁办公室等十多个 3工作人员超编 各区的正式编制一般都在150200人之间（少数厦高达200人以上）但由于各种临时性机构林立以及人浮于事互相扯皮现象严重每个区都从街道委员会、区瞩企业中抽调若干以工代干性质的临时工作人员这类人数量很大约占全部工作人员的三分之一使得区级机关十分庞大 三、撤销中小城市区级建制的理由 首先界定一下中小城市的概念理论标准是50万人口以下称中小城市但从城市总的情况看100万人口以上城市与100万人口以下城市在其运行、管理各方面存在较大差异而100万以下则无明显差别故以100万为界划分大中城市比较符合现实我们这里所说的中小城市即揩100万人口以下的城市 问题的提出始于对区级建制存在的合理性及其价值的怀疑最初的理由很简单第一中小城市既具有人口密集工业集中经济、政治、文化相对发达等城市特征但交通、住房等社会问题不如大城市突出规模也相对小得多中小城市机构设置与行政管理有何特点以往极少注意谈到城市无论大小部一样这从理论上讲不太科学有的中小城市仅相当于大城市的一个区甚至无论地域还是人口都不如大城市的一个区是否也要象大城市那样划分若干个小城区第二已有一些城市进行了改革把原来三个区或四个区合并成两个区甚至一个区不仅不影响城市的管理而且有利于城市整体协调与功能发挥有些小城市人口仅二、三十万又不辖郊县也要设立一个所谓的“城区”增加一个层次实无必要第三很多区领导和工作人员抱怨手中无权于工作别扭认为市领导不肯放权对区的工作不重视我们走访的许多市领导的意识中似乎并不存在区除了召开人大、政协会议或党代会外市政领导与区的联系很少而与各部委办、主管局之间的关系则十分密切矛盾症结何在带着上述问题我们对区的结构一功能进行了深刻分析发 现了弟四点理由也是最根本、最关键的理由：区级政权组织作为国家政权系统的一个组成部分并不具备属于自身的独立功能目前区政权组织所做的工作只是城市功能的不正常或畸形表现 现代城市政府的功能到底有人说是管理有人说是服务其实并不矛盾在一种意义上是管理另一种意义上就是服务究其实质城市政府的作用就是过有效的管理达到为居民创造一个优美、舒适的工作、学习、生活的环境这样一个服务目的但是如果粗略划分两者还是可以区别的并且这种区分对城市机构的设置具有很大的指导意义据此我们将前文所描述的区政府功能作了一些有意义的调整类归为管理和服务两大部分 上表左边是目前区政府履行的主要职能共五大部分右边则是我们依据行政管理原理对中小城市总体功能的分类一经综合调整就比较清楚地看出右边第一大类即管理功能基本属于国家行政事务管理活动范围是需要国家行政推行或干预的直接性国家行政事务这类功能虽然区政府有所体现但科学意义上应由市政府具备因为城市是一个相对集中的整体无论是城市的发展规划或模式设计还是对政治、经济、文化、卫生、科技、教育等行政事务的管理都具有严密的系统性需要总体考虑尤其是城市总体规划是城市为适应现代化发展需要而日益重视和必须具备的重大功能人为划分成不同的区造成不必要的条块分割严重影响城市总体功能的实现区对上述各种功能只是一种名义上的或者是部分的因而也是畸形的实现如区政府履行城市市政管理功能维修公用基础设施时仅负责本区范围内各街巷里弄小道的翻修拓建所有交通干道、支线都归城建、市政工程部门管：又如文教系统中所有中学、中专、职校、干校等全由市政府管理只有小学由区政府负责完全是人为因素破坏了教育管理的系统性最典型的是经济管理区名义上执行这一功能但实际上只拥有数量极少的区属企业（街道工厂实行间接管理）规模稍大经济效益稍好的企业全由市里收管即使是数量极少的这部分区属企业也不应由区政府按现在的方法管理在调查中几乎所有的区领导都介绍了他们是如何抓经济的把这看作是工作中心转移的标志这是一种误解当然也是现行管理体制的弊端所在正确的做法应该是区政府如何创造条件为经济活动提供优质服务而不是众多领导围着几个小厂团团转象上述区政府功能的畸形化几乎在各项管理中都存在由此我们可以解释一个长期以来尤其是机构改革以来争论不休的对区级政权是否要放权的问题区级政权组织一直抱怨自己作为一级国家政权权力得不到保障不仅不是一级财政而且各方面都无相对独立的权力于是纷纷要求市里给予放权有些城市确实这么做了但是我们认为这里不存在是否放权的问题打破既成事实造成的传统观念我们就可发现上表右侧第一类管理功能部分的权不仅不能下放给区而且要从区里全部收回到市即管理功能上交 上表右侧第二大类是服务功能这部分内容属于社会性具体事务过去我们很少把行政事务与社会事务加以区别结果一切由国家行政系统包办代替不仅违反了社会事务管理活动的规律而且是造成国家行政机构庞大的重要原因之一现代科学行政管理原则要求国家行政活动应减少到最低限度把属于社会事务性活动交还社会实现社会自我管理 此文篇幅有限对这一问题不作理论上的详细分析从调查情况看服务功能类的活动虽然名义上属于区政府却都是由街道、居委会具体实施的例如服务类第一种功能一社会公共福利绝大多数是街道居委会承担的象敬老院托儿所幼儿园各城市一直交由街道管理（市立机关、单位托儿所不在其列然而这正是需要改革的各机关、单位应将此类事务全部交由社会办理集中精力抓本职工作）而计划生育工作民事纠纷调解形势、政策、法制宣传军（警）民共建精神文明活动等则完全是街道居委会所为即是说第二类功能本来就不是区政府履行的应该全部下放给街道、居委会这从行政管理规律上来讲也是科学的所以我们主张：服务功能下放 经过科学分解区政府功能一部分上交给市一部分下放给街道居委会本身因此而失去了存在的价值 四、撤销中小城市区级建制的优点 以上分析使得撤销中小城市区级建制的优势显而易见 首先有利于城市的总体设计和功能发挥撤消了区消除了人为的块块分割使城市成为一个整体不仅减少了区与区之间的矛盾还为市政府对城市管理与发展制定总体规划、统盘考虑提供了可能有利于城市功能的高效发挥 其次有利于行政机构的精干合理区级政权组织原本就存在众多弊端表现在机构重叠、职责不分从而引起互相扯皮、人浮于事、效率低下如环保局、爱卫会、“五四三”办公室等部门职责权限无法划清；又如房管局、城建局、房屋建筑办公室、拆迁办公室之间的关系也很难处理；还有老干部局与老龄工作委员会、科协与退休科协及科技同等扯皮机构根本谈不上科学性、合理性、撤销区级建制可望从根本上铲除弊端 再次有利于行政效率的提高行政系统的层次划分要合理在任何情况下越少越好不仅是减少了机构和人员更重要的是加快信息传递降低由于层次转换所产生的信息误差以提高行政管理的效率撤销可有可无的区级建制正符合这一原则 又次还可减少行政人员过巨节约行政经费根据1984年资料我国100万人口以下的城市就有281个如果按50万人至100万人口的城市平均设4个区20万至50万人口的城市设2个区20万以下平均设1个区仅1984年全国就有450至500个区若按每个区正式在编人员和临时工作人员相加250人计算共有行政人员1112万之多假设其中三分之一被充实到市或街道居委会还可减员78万这是一个保守的但已非常可观的数字 最后有利于发扬社会主义民主体现人民自治原则社会主义民主的实质性内容是人民当家做主这一点已由宪法规定但具体实现方式并未完全解决目前进行的政治体制改革从总体上说就是一个政治民主化问题其中一个很重要的内容就是在可能范围内采用自我管理的自治方式更直接地体现民主原则取消区级建制后相当一部分功能转交给人民自治组织的街道居委会（街道虽是区政府的派出机构实质上已转化为人民自治组织的领导协调机构）这样做的结果不仅直接体现了人民自治原则而且通过人民群众自我管理过程锻炼了人民群众的自治能力培养了民主精神增强了民主意识提高了行使民主权利的自觉性和主人公的责任感 五、具体办法与措施 综合各方情况特别是许多市、区实际部门工作同志的意见我们对撤销区级建制后的城市机构设置及人员安排提出以下几点构想 1在市府设立城区工作委员会区撤销后一部分功能上交给市市府可通过设立城区工作委员会来承担城区工作委员会与目前机构改革相适应成为市府直接领导下的部委办机构将城建局、环保局、城市规划办公室、市政工程公司、房地产局等各履行城市建设、管理功能的部门统一归口领导由于上述机构各市原先都已设置不必增加很多编制或设立新 机构需要说明的是设立城区工作委员会只是那些实行市管县新体制的城市才有必要未实行市管县体制或无郊县的市由于市政府工作仅面向城市本身则可不必设立这样的机构 2强化街道居委会组织服务类功能下放后现有的街道居委会就不太适应了需要强化