国家实验室的构建原则与体制机制框架建议.pdf

科技发展研究科技发展研究 第 10 期 （总第 150 期） 上海科技发展研究中心 2007 年 3 月 20 日 编者按：编者按：科学、高效的管理体制与运行机制对于国家实验室的建设和运行具有十分重要的意义。我 国的国家实验室建设刚刚起步，需要就体制和机制进行大量的探索与实践。 国家实验室管理体制 与运行机制研究及国际案例分析课题组，基于国家实验室建设的国际经验，在分析和总结我国国 家重点试验室运行情况的基础上，结合我国自身科技、经济发展的阶段和特点，对国家实验室的构 建原则、管理体制和运行机制进行了积极而深入的思考，提出了许多极具参考价值的对策建议。 与国情相适应的国家实验室架构与国情相适应的国家实验室架构1 国家实验室的构建原则与体制机制框架建议 国家实验室是以国家目标和科学前沿为导向的综合性大型研究实验 基地。根据国家中长期科学和技术发展规划，我国国家创新体系对国家实 验室的总体要求是“适应我国经济和科技协调发展的需要，遵循科技 自身发展规律和经济运行规律，建立结构优化、布局合理、精干高效、纵 深配置的国家实验室体系” 。 “适应我国经济和科技协调发展的需要，遵循科技 自身发展规律和经济运行规律，建立结构优化、布局合理、精干高效、纵 深配置的国家实验室体系” 。同时，还要实行开放、流动、竞争、协作的 科研机制，采用市场导向与技术创新相结合的成果转化机制，构建健全的 符合科研工作特点和产业发展要求的管理体制等。因此，国家实验室的构 建需要进行缜密思考、完整策划，以发挥其规模集成、学科交叉的优势。 1上海科技发展基金软科学研究重点项目国家实验室管理体制与运行机制研究及国际案例分析 （066921011） 1 一、构建原则 借鉴国外的经验，结合我国科技经济发展的特点，国家实验室的构建 应遵循以下几项基本原则。 目标导向目标导向 国家实验室建设必须有利于国家战略目标的整体实现。国家实验室建设必须有利于国家战略目标的整体实现。 国家实验室要以国家目标和科学前沿为导向，重点着眼于事关国家发展全 局的战略高技术研究和保障我国科技、经济和社会全面、协调、可持续发 展的重大公益性研究，集聚和造就一流人才，优化资源配置，实现重大原 始性创新成果。因此，国家实验室运行机制和发展规划必须为这一总体目 标服务，因目标设机构、设职务，做到人与目标高度配合，避免出现因人 设事、因人设职的现象。 权责一致 国家实验室的科研管理机构职责与职权必须协调一致。权责一致 国家实验室的科研管理机构职责与职权必须协调一致。 以“权责一致”为核心的科研管理结构是决定科研机构绩效的重要因素。 国家实验室的构建过程中，应建立规范的、以“权责一致”为核心的科研 管理结构，特别是通过培育国家实验室独立科研实体的地位，形成民主、 宽松、具有凝聚力的创新氛围和科研环境。 “权责一致”原则的实现，一 方面需设计合理的国家实验室内外部管理结构和职位体系，另一方面要制 定权责相称的制约机制和奖惩分明的激励机制，最终实现有权必有责、制 约和激励相互促进、高效运行的体制机制。 统分结合统分结合 国家实验室在宏观管理环节要处理好集权与分权关系。国家实验室在宏观管理环节要处理好集权与分权关系。 通过统一指挥，统一组织，统一行动，保证国家实验室最高管理部门的决 策得以贯彻执行，提高管理工作的有效性。同时，在统一指挥的前提下， 要注重发挥“分权”的激励效果，适当规定各级的权限和职责，调动各级 组织和员工的积极性，提高组织灵活性和适应性。在国家实验室运作和管 理中，管理者必须明确集中与下放的权力分野，该集中的权力主要包括学 科建设与发展战略、大型仪器采购、规章制度的制定等等，而对于机构人 力资源配置、中小型仪器设备添置、课题经费使用等权力则应下放。 2 二、管理体制 管理体制在很大程度上决定国家实验室的发展方向、共享程度与运行 质量。从管理决策和指令的渠道，我们将国家实验室的管理体制分为外部 和内部两种管理体制。 ? 外部管理体制 外部管理体制 借鉴成功经验，结合我国国情，建议我国的国家 实验室采用分级管理的外部管理体制（见图一）。各部门职能如下： 图一 我国国家实验室外部管理体制 图一 我国国家实验室外部管理体制 （1）国家实验室发展规划委员会 （1）国家实验室发展规划委员会 主要对国家实验室的建设与发 展进行总体规划。规划委员会成员应包括多学科的战略科学家、科技部、 国家实验室发展规划委员会 宏观管理部门 （科技部） 地方政府 职能部门 行政主管部门 （教育部、中科院） 依托单位 理事会 评估机构 跨学科联系委员会 区域 监督 委员 会 咨询 委员 会 国家实验室 2 国家实验室宏观管理体制 国家实验室中观管理体制 国家实验室 1 3 国家发改委、教育部、中科院、自然科学基金委等管理部门。委员会办公 室设在国家有关主管部门（如国家科技部），负责总体规划的实施和协调。 （2）宏观管理部门）宏观管理部门 统筹国家实验室的建设和管理工作，组织实施 国家实验室总体规划；负责国家实验室的遴选决策，批准国家实验室的建 立、重组、合并和撤消；制定国家实验室的发展方针、政策和规章；宏观 监控国家实验室的建设和运行；考核拨发有关经费；牵头组织国家实验室 的评估，拟定评估指标体系。 （3）评估机构）评估机构 选择专业评估机构或委托社会独立的中介评估机 构对国家实验室进行运行绩效进行评估。评估机构受理评估申请，拟定评 估方案和评估细则，组织专家评估，提交评估报告。 （4）跨学科联系委员会）跨学科联系委员会 促进国家实验室之间和学科之间的整 体协调。跨学科联系委员会是一个联系各国家实验室和依托单位的跨学科 非常设委员会，由各学科领域的资深科学家组成。该委员会通过推动国家 实验室之间以及与大学、科研机构的相互合作，建立各种形式的科研伙伴 关系，有效应对跨学科研究所面临的挑战；汇集各个国家实验室向科技部 提供的独立科学咨询，提出科学性和战略性目标；在学术上向国家实验室 提供高效的跨学科学术服务。 （5）行政主管部门和地方政府科技管理部门 （5）行政主管部门和地方政府科技管理部门 对国家实验室进行 具体的指导和管理。教育部、中科院、卫生部、农业部等和地方政府科技 管理部门的主要职责是贯彻落实国家有关方针、政策和规章，支持国家实 验室的建设和发展；依据国家规定制定依托本部门（行业、地方）国家实 验室管理细则，具体指导国家实验室的运行和管理，组织实施国家实验室 建设；拨发、配套有关经费。 （6）依托单位（大学、科研院所） （6）依托单位（大学、科研院所） 依托单位主要由大学、 中科院 和国家其他科研机构组成。其职责是为国家实验室提供后勤保障以及经费 等配套条件；负责推荐理事会成员、实验室主任及学术委员会主任，聘任 4 学术委员会和管理委员会成员；对国家实验室进行年度考核，配合科技部 和主管部门做好评估工作等；根据学术委员会建议，提出国家实验室的研 究方向、任务、目标。 （7）国家实验室咨询委员会 （7）国家实验室咨询委员会 国家实验室咨询委员会是国家宏观 管理部门（科技部）聘任的非常设咨询委员会，由政府有关部门代表、科 技界专家学者、企业界代表等组成，负责对国家实验室的发展战略、发展 方向提供咨询。 （8）监督委员会 （8）监督委员会 协同政府宏观管理部门、行政主管部门，建立 健全国家实验室长效机制。 监督委员会不仅包含政府管理人员、 专家学者， 还应吸收专业学会、企业甚至普通民众代表参加，并给予他们充分的话语 权，以保证国家实验室的管理、监督和评估的制约机制深入推进。 ? 内部管理体制 内部管理体制 建议我国国家实验室实施“四会一主任”的内部 管理体制，即理事会、国际学术咨询委员会、管理委员会、用户委员会及 实验室主任负责制（生命科学类实验室还需设置伦理道德委员会）。 （1）理事会 （1）理事会 是国家实验室内部管理最高决策管理机构。理事会成 员由依托单位提出建议名单，报依托单位上级行政主管部门批准，并由上 级主管部门直接授权对实验室进行领导和监督。它由国家实验室宏观管理 部门、主管行政部门、地方政府、依托和联合共建单位等部门领导、同行 专家和知名科学家及国家实验室主任组成，形成多方制衡的自我管理体 制。理事会对国家实验室的建设方案、学术研究方向战略定位、发展规划、 规章制度等重大事项行使决策权；对国家实验室主任及主要学术带头人的 遴选行使建议和推荐权；协调筹集相关经费；审定和监督国家实验室年度 工作计划的执行情况、财务预算和决算等。 （2）学术与咨询委员会）学术与咨询委员会 是国家实验室的最高学术指导机构。由 相关领域知名专家组成。学术委员会委员主要职责包括：审议国家实验室 的目标、任务和研究方向；审议国家实验室的重大学术活动、年度工作； 5 对实验室主任提交的研究工作计划、主要学术骨干的选聘及国际学术交流 活动提供咨询和建议，促进实验室与国际相关机构的交流与合作；考核评 价实验室各研究部门的工作。 （3）实验室主任 （3）实验室主任 全权负责实验室的建设、运作和管理工作。实 验室主任应面向国内外公开招聘，由理事会（或依托单位）遴选并向上级 主管部门推荐，上级行政主管部门批准后聘任。主任的主要职责有：制定 和实施年度工作计划；提供年度经费预算，统筹支出，组织和筹集经费； 提出研究人员岗位设置计划，人员聘任与考核；结合学科方向与布局，筹 划、 争取和实施重大研究项目； 组织国内外重要学术交流活动与合作研究； 向理事会、管理委员会及有关部门提交年度总结报告。 （4）（4）管理委员会 管理委员会 制定相关具体制度以及学科建设发展战略。管 理委员会主任由国家实验室主任兼任，其成员由国家实验室副主任、各研 究部主任、公共技术服务部主任、行政事业部主任，依托单位领导和有关 部门负责人、 联合共建单位有关部门负责人等组成。 管理委员会的职责是： 制定学科建设与发展战略，制定实验室运行与管理的相关制度，组织各学 科联合申请重大研究项目；制定实验室年度工作总结与年度报告，考核、 评议实验室相关人员的工作绩效；制定运行经费的使用与预算方案。 （5）用户委员会 （5）用户委员会 监督大型科研设施及公共试验平台运行效果。 用户委员会由国家实验室负责人和下设公共技术支撑部门负责人、重大科 研设施的主要用户单位代表及其上级主管部门代表组成。其职责是发挥国 家大型科学仪器设备作用，并要求运行的效果不能偏离用户的重大需求。 三、运行机制 与外部和内部管理体制对应，建议我国国家实验室的运行机制分为外 部和内部两种运行机制: ? 外部运行机制 外部运行机制 重点通过契约和评估制度使外部管理体制实现对 国家实验室有效调控和管理。 6 （1） 建立合同管理和合同管理人制度， 确保对国家实验室的宏观管理。（1） 建立合同管理和合同管理人制度， 确保对国家实验室的宏观管理。 国家委托大学和科研院所对国家实验室进行管理，以合同管理的方式明确 国家实验室的目标和使命，保证国家对国家实验室的有效管理和宏观调 控，最大限度发挥国家实验室的作用，确保国家科技发展目标的实现。同 时建立派遣常驻代表的“合同管理人”制度，加强对国家实验室的监督和 日常管理。其中，科技部代表国家与国家实验室签订目标和方向明确并具 有法律约束的合同，对国家实验室实行目标合同制管理。主管部门、依托 单位和国家实验室制定和提交实现目标的计划及年度实施计划。合同内容 应当根据国家实验室的优势和社会、国家经济发展的需求，明确国家赋予 的使命和为国家经济建设服务的具体任务；明确为国家实验室提供实现其 目标所需的经费与技术手段支持。这种契约型的管理方式比较灵活、层次 少、决策快、环境宽松，国家实验室对具体研究方向的选择具有较大自主 权， 有利于调动国家实验室研究人员的积极性， 保障国家实验室高效运行。 （2）建立周期性的外部评估机制，提高国家实验室整体运行效率。）建立周期性的外部评估机制，提高国家实验室整体运行效率。 实行周期性的外部评估，可以鼓励和激励研究人员及其研究团队发挥各自 优势，提高实验室整体和个人的工作效率和效益，使其开展的研究工作真 正起到促进经济社会发展和国家实力的作用。同时，根据评估结果，改革 和调整国家实验室内部组织结构，使其适应国家科技、经济协调发展的需 求。国家实验室的评估委员会由国家宏观管理部门聘任。评估委员会应参 照国际通行的评估指标体系和程序，制定适应不同类型国家实验室的评估 指标体系，组织实施对各国家实验室的评估。评估内容主要围绕重大科技 成果和科研项目、领军人才和研究团队、开放共享、成果转化和技术转移、 社会服务，以及管理运行等诸方面。评估工作可以实行“周期评估”与“过程 评估”相结合、 自评与他评相结合的评估方式， 重点评估国家实验室完成既 定目标的情况。根据评估综合结果，决定国家财政的支持强度或是否继续 予以支持。对评估工作，应允许被评对象对评估结果按照程序提出申诉或 申请复议，重视被评对象按规定提出的回避请求。 7 （3）建立以政府为主导的多元投入机制，解决国家实验室经费来源。（3）建立以政府为主导的多元投入机制，解决国家实验室经费来源。 国家实验室的构建是国家重大的战略举措，它需要强大资金保障以支撑其 正常运行。国家实验室经费投入主要包括建设经费、运行经费、仪器设备 更新改造经费及研究经费。为此，我国国家实验室的建设和运行应当形成 以国家主建投入，地方、企业及社会等多方投入为辅的多元化、多渠道、 多层次的投入机制，实行项目支持与滚动投入相结合、法规保障与政策引 导相结合的可持续性经费投入机制。首先，要推出我国国家实验室专项资 金。将国家实验室建设经费、运行经费、仪器设备更新改造纳入国家财政 科技拨款的正常渠道。国家专项拨款是国家实验室建设和运行经费投入的 主渠道；主管部门和有关部门、依托单位和联合单位提供的配套经费和运 行经费是国家实验室高效运行的重要经费投入渠道。其次，国家实验室应 当积极参与国家和地方科技计划项目的竞争。这样可以扩大科研经费的渠 道，尤其保证国家实验室从事基础研究、应用基础研究的经费。再次，建 立间接经费制度。可以允许提取竞争性研究项目经费的一定比例作为间接 经费，用于国家实验室日常运行、仪器更新和研究环境改善。最后，政府 应当建立国家实验室经费投入的市场机制。 制定相关政策， 鼓励社会投入， 例如对企业投入国家实验室建设可减免一定数额的税收；鼓励和支持风险 投资基金投入国家实验室的研究开发。鼓励国家实验室与国外研究机构合 作，吸引海外资金以项目方式支持国家实验室的建设与运行。 （4）建立准入与退出的竞争机制，提升国家实验室的整体科研水平。（4）建立准入与退出的竞争机制，提升国家实验室的整体科研水平。 与国家重点实验室一样，国家实验室应坚持“有进有出、优胜劣汰”流动竞 争的动态管理机制。建立基于评估机制的国家实验室准入与退出机制，以 此促进国家实验室整体科研水平的提升，净化竞争环境，调动各方面积极 性，促进主管部门和依托单位重视国家实验室的建设和运行；促进国家实 验室内部管理的规范化。同时，根据国家战略需求，促进研究实力强、成 果突出、人才聚集的国家和省部级相关重点实验室有计划整合，通过严格 遴选程序，进入国家实验室行列。 8 （5）建立经费使用审查监督机制，促进国家实验室科研管理规范化。建立经费使用审查监督机制，促进国家实验室科研管理规范化。 国家实验室经费的很大比例来自政府拨款，为合理和有效使用国家实验室 经费，应建立以审计为基础的国家实验室经费审查监督机制。对实验室所 属财和物的使用进行定期检查，促进科研活动规范运作，保证国家实验室 经费投入和产出效益的优化。掌管经费分配的行政主管部门应安排专职人 员或委托相对独立的审计机构对实验室的主要经费使用及财产管理等情 况进行定期检查、督促、审计，并向国家实验室反馈审查结果，以不断提 高国家实验室经费和财产的管理水平。 ? 内部运行机制 内部运行机制 着眼于实验室内部的开放与流动、竞争与合作、考 核与评估、团队的培育与建设、文化与氛围等制度要素的构建和完善。 （1）开放与流动机制。（1）开放与流动机制。开放：开放国家实验室的科技资源和信息资 源、科学研究设施和仪器设备，并提高其利用率；设立开放合作基金和开 放课题，定期向国内外公开发布合作研究课题指南；从追求实验室的开放 度，转变到追求实验室的开放层次和质量上来。显然，完善的共享机制是 开放的重要前提。国家应当将国家实验室仪器设备向社会的开放共享的业 绩作为对国家实验室拨付运行经费、仪器设备更新改造经费的主要依据之 一。对信誉度高、向社会开放共享好的国家实验室应予以优先考虑。流动： 国家实验室应建立国家实验室固定研究人员有序的流进流出机制，以充实 和优化研究队伍，提高人才队伍整体水平，保持国家实验室的活力；建立 研究机构进入国家实验室的“准入/退出”机制；扩大流动人员（客座研究 人员、访问学者、博士后和研究生）的比例，吸引国际一流科研机构和研 究型大学的学术大师到实验室工作，快速提升实验室国际影响力。 （2）竞争与合作机制。（2）竞争与合作机制。竞争的目的是激发创造力，促进国家实验室 的更好发展。国家实验室可实行按需设岗、竞争上岗的内部竞争原则；薪 酬分配与绩效评价相结合，建立以实际绩效为导向的薪酬制度；晋级升等 与绩效评价相结合，建立以实际绩效和实际贡献为基础的晋级升等制度； 对取得重要科技成果和获得国家级科技奖励的人员、创新团队、管理人员 9 要予以物质奖励和精神鼓励； 对国家实验室的研究项目、 开发与建设项目， 可在国家实验室内公开招标，有关人员可公开竞争项目主持人（Principal Investigator，简称 PI 制） 。合作的目的在于形成合力，在竞争中建立自身 相对优势。国家实验室的合作包括四个层次：一是国家实验室内部不同创 新团队间的合作与联合，不同创新团队间应当坚持“有限竞争”的原则， 在“对内”竞争机制基础上，形成合力“对外”竞争。二是在国内范畴的 合作与联合，加强国内同行领域科技资源、条件资源的联合。三是在国际 范畴的合作与联合，强调“以我为主”的联合，逐步形成自身的相对优势。 四是产学研合作中，国家实验室要将应用基础研究方向与产业发展需要相 结合，通过与行业企业的协作，使得有应用价值的研究成果及时向现实生 产力转化；同时，要积极利用科研成果转化产生的经济效益促进国家实验 室的再研究，进而在基础性研究和应用研究之间建立良性循环机制。 （3）考核与评估机制。（3）考核与评估机制。国际实验室的绩效考核和评估结果应与经费 支持等国家实验室的诸多激励条件“挂钩”。国家实验室绩效考核与评估 应遵照分类评价原则。 绩效考核和评估方式可实行 “聘期同行评价” 和 “过 程评价”相结合、定量与定性评价指标相结合、自评与他评相结合。对国 家实验室的部（所）等学术单位的考核和评估，应注重方向性、成果集成 性和完整性；对于创新团队，应注重研究方向的前沿性、学术成果先进性、 创新团队的整体性和可持续发展性；对于研究人员，应注重成长性与发展 潜力、创新能力与学术成就；对从事实验室大型设备运行、维护和服务的 技术支撑人员的考核，主要实行用户评议制。为推进考核与评估机制的构 建，尤其是不同层次人员的考核，分级管理和分层问责制是一条重要的途 径。实行分级管理和分层问责机制的核心是目标责任制。根据不同层次的 职能定位，通过分级管理确保实验室的高质高效运行。分级管理、分层问 责将任务责任和管理权限自上而下层级分解，进行分级目标考核。即对不 同层面上的领导者赋予不同管理权限和责任；在聘用、考核、晋升等方面， 对